澳門公共行政改革與治理體系縱橫談

長江

在中央人民政府及內(nèi)地省市區(qū)的大力支持下，歷經(jīng)22年的回歸發(fā)展之路，“一國兩制”的澳門在特區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下取得了令人矚目的發(fā)展成就，成為“一國兩制”探索的成功典範(fàn)，得到了國家高層的認可和肯定。

澳門回歸祖國以後，特區(qū)政府進行了一系列公共行政改革的探索，如在市民服務(wù)、人員管理、組織運作和制度革新等方面均取得一定成就。然而也必須看到，“一國兩制”下的澳門，由於整體的社會治理體系還延續(xù)著澳葡時代的管理架構(gòu)及法律制度，新組成的特別行政區(qū)，實行行政授權(quán)制度，在整個社會體系運作過程中，始終還帶有澳葡時代的烙印，如法律陳舊、脫節(jié)、滯後，治理架構(gòu)不盡合理、各自為政、行政管理及公務(wù)人員思想封閉保守僵化、缺乏創(chuàng)新思維、行政效率不高、決策程序復(fù)雜、公共治理基金科學(xué)監(jiān)管不足等諸多社會問題，直接影響和拖累著澳門現(xiàn)代社會的進步與發(fā)展。

澳門特區(qū)政府的行政部門除首長行政長官外，由第一層司、第二層局、第三層廳、第四層處所組成，並可根據(jù)需要設(shè)立公共機構(gòu)及諮詢組織。還有部分機構(gòu)直屬行政長官，如廉政公署、審計署等。

澳門特區(qū)行政長官賀一誠在特區(qū)立法會發(fā)表題為《強基固本，迎難而進》的2021年財政年度施政報告。他表示，澳門特區(qū)政府將努力開創(chuàng)特區(qū)發(fā)展新局面，著力落實八個方面的施政主要任務(wù)，“有序推進公共行政改革”便是其中之一。

澳門特區(qū)政府全面收集公共部門的資料進行分析，在梳理部門職能和權(quán)責(zé)關(guān)係的前提下，制定公共行政改革的整體計劃，確定改革的專案、階段、落實期限及效果，對部門架構(gòu)進行重整。

行政法務(wù)司司長張永春表示，政府將會訂立統(tǒng)一標準與原則，規(guī)範(fàn)部門職能與架構(gòu)重組工作。首階段改革的重點是理順公共行政授權(quán)體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權(quán);加強司級機構(gòu)決策和監(jiān)督職能，優(yōu)化部門架構(gòu)設(shè)置。

2021年序幕剛一拉開，澳門特區(qū)政府能源業(yè)發(fā)展辦公室率先併入環(huán)境保護局，原有人員以行政任用合同方式轉(zhuǎn)入環(huán)保局，並保持其原有職務(wù)的法律狀況。根據(jù)修改後的《環(huán)保局組織法》，自2021年1月1日起，環(huán)境保護局增設(shè)能源發(fā)展及管理廳，負責(zé)策略研究能源政策及產(chǎn)品的發(fā)展，推動、協(xié)調(diào)及跟進能源業(yè)發(fā)展和監(jiān)察行業(yè)的公共服務(wù)專營公司活動。而為配合《建築廢料管理制度》，將賦予環(huán)保局徵收費用的職權(quán)，達至便民目的並配合電子政務(wù)的發(fā)展。

隨後，澳門特區(qū)政府教育暨青年局與高等教育局合併為教育及青年發(fā)展局。澳門特區(qū)政府經(jīng)濟局2月1日正式更名為經(jīng)濟及科技發(fā)展局。增設(shè)科技廳，負責(zé)協(xié)調(diào)和推動科技領(lǐng)域的工作。同時，科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金及澳門電貿(mào)股份有限公司也合併到經(jīng)濟及科技發(fā)展局。政府總部輔助部門與禮賓公關(guān)外事辦公室也在2月1日合併，成為政府總部事務(wù)局。架構(gòu)重整自提出以來，便廣受澳門各界關(guān)注。對於多局級部門合併，張永春表示，架構(gòu)重組並非簡單將職能相近部門一併了之，而是應(yīng)全面分析部門職能，做好全面規(guī)劃。例如兩教育部門合併就較為複雜，特區(qū)政府將訂定合併原則，如因應(yīng)實際的職能設(shè)置廳、處級單位，而不是簡單的部門相加。

賀一誠曾在施政報告上坦承，公共行政改革的目標是建設(shè)一個廉潔、高效、便民、便商的現(xiàn)代服務(wù)型政府。公共行政改革必須進行部門功能性的整合，借助新的資訊技術(shù)和手段，運用大數(shù)據(jù)，打造“數(shù)字政府”。這既是大勢所趨，也是深度融入粵港澳大灣區(qū)和國家發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。

2021年3月3日，特區(qū)政府多個公共部門擴大“澳門公共服務(wù)一戶通”服務(wù)，增設(shè)網(wǎng)上遠距離開戶功能，範(fàn)圍覆蓋廣泛，包括社會保障、教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)及營商、公證及登記等，澳門居民通過智能手機即可辦妥相關(guān)手續(xù)。這是多行政部門協(xié)作的結(jié)果，顯示特區(qū)政府正全面營造簡政惠民、便商利企的環(huán)境，有序推動服務(wù)電子化，穩(wěn)健走在公共行政改革的路上。

但澳門公共行政改革並非想像的那麼簡單和一蹴而就，法律完善、決策程式、行政效率、公共資本監(jiān)管等依然是影響特區(qū)政府提升執(zhí)政能力和水準的掣肘性問題，直接影響著澳門自身發(fā)展及融入國家發(fā)展大局的步伐，必須高度重視和面對。

公共行政改革任重而道遠，必須以改革創(chuàng)新精神加以攻克。在2021年11月行政長官賀一誠在《澳門特別行政區(qū)政府2022年財政年度施政報告》中，再次明確強調(diào)“深化公共行政改革，強化重點領(lǐng)域立法”，提出要檢討及完善授權(quán)和問責(zé)制度;加強和完善公務(wù)人員管理制度;持續(xù)推進電子政務(wù);加強與立法會溝通協(xié)作，落實立法規(guī)劃;加強區(qū)際和國際法律及司法合作;尊重和維護司法獨立;持續(xù)優(yōu)化廉政和審計工作;加強對公共資本企業(yè)和自治基金的監(jiān)管等。

為了進一步促進和推動本澳公共行政改革及社會治理體系的變革與完善，本刊本期“焦點直擊”專題以“澳門公共行政改革和治理體系縱橫談”為題，特邀本澳及內(nèi)地相關(guān)專家、學(xué)者圍繞上述問題展開分析、探討和交流，以供社會各界思考。