普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究

王家華 汪晨

【摘要】普惠金融政策作為我國(guó)促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要政策手段， 一直都在國(guó)家重大戰(zhàn)略層面發(fā)揮著不可替代的作用。 但是以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)作為政策落實(shí)單位在實(shí)際政策落實(shí)過程中仍存在著諸多問題， 這就使得審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)很有必要。 在目前的審計(jì)實(shí)踐中， 普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)尚未形成系統(tǒng)的審計(jì)實(shí)務(wù)框架。 本文擬構(gòu)建形式、事實(shí)和價(jià)值維度的“三維”普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)框架， 對(duì)普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀及政策落實(shí)中存在的問題展開分析， 并進(jìn)一步闡明三維視角下普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容， 以期為普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】三維視角;普惠金融;政策落實(shí);跟蹤審計(jì)

【中圖分類號(hào)】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）19-0104-7

一、引言

2022年4月6日， 銀保監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布《關(guān)于2022年進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持小微企業(yè)發(fā)展工作的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)[2022]37號(hào)）， 進(jìn)一步就強(qiáng)化金融支持小微企業(yè)減負(fù)紓困恢復(fù)發(fā)展， 明晰了當(dāng)前年度的普惠金融發(fā)展規(guī)劃和預(yù)期目標(biāo)。 其中要求以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)總體繼續(xù)實(shí)現(xiàn)單戶授信1000萬元以下（含）的普惠型小微企業(yè)貸款“兩增”目標(biāo)， 即此類貸款增速不低于各項(xiàng)貸款增速、有貸款余額的戶數(shù)不低于年初水平。 商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)因其自身的逐利性和體制機(jī)制的不完善， 在落實(shí)普惠金融政策過程中存在動(dòng)力不足、執(zhí)行不到位以及政策落實(shí)效益性不高等問題。 因而， 普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)勢(shì)在必行。 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新方法， 它不僅能夠發(fā)現(xiàn)政策制定和執(zhí)行中存在的問題， 還能揭露與政策落實(shí)相關(guān)的配套體制機(jī)制問題[1] 。 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)通過構(gòu)建、優(yōu)化審計(jì)體制機(jī)制， 使得國(guó)家審計(jì)體制更加完善、國(guó)家治理體系更加協(xié)調(diào)、國(guó)家治理能力進(jìn)一步強(qiáng)化[2] 。 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)還是審計(jì)機(jī)關(guān)“防未病”的一種創(chuàng)新途徑， 其能夠通過對(duì)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督， 發(fā)現(xiàn)政策是否被執(zhí)行， 從而對(duì)未執(zhí)行的情況防患于未然， 以保證政策的最終落實(shí)[3] 。 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)各地方、各部門傳遞、執(zhí)行、落實(shí)中央重大決策部署等政策措施的過程和效果進(jìn)行監(jiān)督檢查， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為， 反映好的做法、經(jīng)驗(yàn)和新情況、新問題， 從而促進(jìn)政策落地生根和不斷完善， 積極發(fā)揮審計(jì)作為政策落實(shí)“督查員”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“助推器”的作用[4] 。

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)雖具有多方面的審計(jì)功效， 但在審計(jì)實(shí)踐中政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過程仍存在諸多問題。 早前審計(jì)署科研所科研報(bào)告中就曾提出三維視角下的重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)框架， 但未能就其與精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興及普惠金融等政策的結(jié)合應(yīng)用展開具體分析[5] 。 隨著研究型審計(jì)的不斷發(fā)展， 審計(jì)實(shí)務(wù)案例中應(yīng)用的框架方法應(yīng)當(dāng)經(jīng)深入研究和完善后形成審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、模式并進(jìn)行推廣。 本文擬從構(gòu)建普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)框架出發(fā)， 對(duì)普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀及問題展開分析， 并進(jìn)一步闡明三維視角下普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容， 進(jìn)一步深化政策落實(shí)跟蹤審計(jì)全過程， 以期為普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開展提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的框架構(gòu)建

對(duì)于普惠金融、精準(zhǔn)扶貧以及基層“三?！钡葒?guó)家戰(zhàn)略層面的重大政策， 政府審計(jì)機(jī)關(guān)需要通過實(shí)施政策落實(shí)跟蹤審計(jì)來評(píng)估政策落實(shí)情況。 因此， 政府審計(jì)機(jī)關(guān)如何合理制定審計(jì)實(shí)務(wù)框架對(duì)于開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作顯得十分重要[6] 。 在審計(jì)實(shí)踐中， 一方面， 審計(jì)工作方案是審計(jì)實(shí)施方案的指導(dǎo)性文件， 而制定審計(jì)實(shí)務(wù)框架是審計(jì)實(shí)施方案規(guī)劃中的一部分， 審計(jì)實(shí)施方案是針對(duì)審計(jì)過程發(fā)現(xiàn)問題所制定的實(shí)施審計(jì)工作的行動(dòng)指南。 另一方面， 由于重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是動(dòng)態(tài)審計(jì)過程， 是一項(xiàng)持續(xù)性的跟蹤審計(jì)工作， 審計(jì)人員所擬定的審計(jì)實(shí)施方案可能會(huì)隨著審計(jì)過程的不斷深入而出現(xiàn)無法具體、全面地指導(dǎo)審計(jì)工作等問題， 而構(gòu)建系統(tǒng)的審計(jì)實(shí)務(wù)框架是從政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整體層面來指導(dǎo)審計(jì)人員執(zhí)行審計(jì)工作[7] 。 因此， 合理構(gòu)建商業(yè)銀行普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)框架顯得尤為關(guān)鍵。 早前審計(jì)署科研所科研報(bào)告中曾提到， 在開展重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過程中， 可以依據(jù)重大政策生命周期理論的決策、執(zhí)行和評(píng)價(jià)三個(gè)階段， 相應(yīng)地構(gòu)建三維審計(jì)實(shí)務(wù)框架[8] 。 “三維”主要包括形式、事實(shí)和價(jià)值三個(gè)維度， 形式維度的審計(jì)工作主要圍繞政策或者政策落實(shí)配套體制機(jī)制合規(guī)性、健全性展開， 事實(shí)維度的審計(jì)工作主要圍繞政策落實(shí)的真實(shí)性、有效性展開， 價(jià)值維度的審計(jì)工作主要圍繞政策效益性評(píng)價(jià)展開。 三個(gè)維度的審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)重點(diǎn)互不相同， 但是內(nèi)在邏輯相互嵌套， 從而形成多維度、全方位的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)框架， 其基本構(gòu)建邏輯也符合政策生命周期理論的內(nèi)在機(jī)理， 在此基礎(chǔ)上本文進(jìn)一步歸納得出三維審計(jì)框架（見圖1）。

由于普惠金融政策的落實(shí)流程需要經(jīng)歷政策決策、政策執(zhí)行以及政策評(píng)價(jià)三個(gè)階段， 整個(gè)過程依托于普惠金融政策在各級(jí)主體之間的傳導(dǎo)， 因而對(duì)于商業(yè)銀行普惠金融政策開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作， 就是針對(duì)普惠金融政策傳導(dǎo)路徑的審計(jì)與監(jiān)督。 普惠金融政策在各級(jí)主體之間傳導(dǎo)， 每一階段中每一個(gè)主體的政策落實(shí)傳導(dǎo)穩(wěn)定性都會(huì)影響普惠金融政策的落實(shí)程度及效果; 而三維商業(yè)銀行普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)框架正好對(duì)應(yīng)了普惠金融政策傳導(dǎo)落實(shí)過程的三個(gè)階段， 這在一定程度上使得政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的功能效應(yīng)能夠在各個(gè)階段得到凸顯， 并且能夠較好地維持普惠金融政策在各個(gè)階段、各個(gè)主體之間傳導(dǎo)落實(shí)的穩(wěn)定性。 所以， 為了進(jìn)一步保障普惠金融政策在各級(jí)主體之間傳導(dǎo)的穩(wěn)定性， 運(yùn)用三維審計(jì)框架開展商業(yè)銀行普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)顯得十分必要。

三、普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀及政策落實(shí)問題分析

（一）普惠金融政策及其落實(shí)跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

1. 普惠金融政策頒布情況。 為引導(dǎo)金融資源強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體特別是中小微企業(yè)的重點(diǎn)支持， 加大對(duì)小微企業(yè)的紓困幫扶力度， 銀保監(jiān)會(huì)辦公廳先后頒發(fā)《關(guān)于2021年進(jìn)一步推動(dòng)小微企業(yè)金融服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)[2021]49號(hào)）以及銀保監(jiān)辦發(fā)[2022]37號(hào)。 通知指出： 各銀保監(jiān)局， 各政策性銀行、大型銀行、股份制銀行、外資銀行， 各保險(xiǎn)公司要明確金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)微觀個(gè)體發(fā)展的總體目標(biāo); 要能夠以信貸資金作為著力點(diǎn)， 保證金融供給增量的穩(wěn)定性; 要以支持創(chuàng)新為出發(fā)點(diǎn)， 全面優(yōu)化金融供給結(jié)構(gòu); 要進(jìn)一步優(yōu)化體制機(jī)制、提升專業(yè)技能; 要多措并舉盤活存量信貸資源， 提高金融供給效率; 要強(qiáng)化監(jiān)管引領(lǐng)督導(dǎo)， 推動(dòng)營(yíng)造更好的外部環(huán)境， 加強(qiáng)對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ髋e措和成效的總結(jié)， 主動(dòng)向地方黨委政府和相關(guān)部門匯報(bào)溝通， 爭(zhēng)取監(jiān)管、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、區(qū)域等政策與銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐同向發(fā)力， 推動(dòng)形成更好支持小微企業(yè)融資的長(zhǎng)效機(jī)制。 尤其是在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣的背景下， 地方政府也出臺(tái)了許多普惠金融政策來激活微觀主體活力。

例如， 江蘇省為了進(jìn)一步深化省內(nèi)科技型中小微企業(yè)金融服務(wù)、引導(dǎo)銀行加大信用貸款投放力度、著力改善中小企業(yè)的融資環(huán)境， 在2021年度頒布《關(guān)于印發(fā)江蘇省普惠金融發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金項(xiàng)下蘇科貸產(chǎn)品工作方案的通知》（蘇財(cái)金[2021]40號(hào)）、《江蘇省普惠金融發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理辦法》《“寧科貸”增量補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)代償實(shí)施細(xì)則（試行）》等文件， 并在省內(nèi)普惠金融發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金項(xiàng)下設(shè)“蘇科貸”等專項(xiàng)貸款產(chǎn)品， 進(jìn)一步鼓勵(lì)銀行加大對(duì)省內(nèi)科技型中小企業(yè)、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、海外人才創(chuàng)業(yè)企業(yè)的信貸投放力度， 持續(xù)優(yōu)化科技型企業(yè)融資環(huán)境。 相關(guān)普惠金融政策落實(shí)的具體流程如圖2所示。

從普惠金融政策落實(shí)的整個(gè)流程來看， 一般性的普惠金融政策都是由地方政府機(jī)構(gòu)制定頒布， 然后由以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)來制定配套的體制機(jī)制并從資金和項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面執(zhí)行政策， 政策落腳點(diǎn)則為微觀經(jīng)濟(jì)主體（小微企業(yè)）。 根據(jù)小微企業(yè)對(duì)政策性貸款資金的申請(qǐng)使用情況， 來進(jìn)一步反饋普惠金融政策的落實(shí)程度。

2. 普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)展情況。 當(dāng)前我國(guó)對(duì)普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)展情況的研究， 一般都是從政策落實(shí)跟蹤審計(jì)本身出發(fā)， 探究其本質(zhì)屬性、組織形式、內(nèi)容重點(diǎn)和方式方法等方面[9] 。

首先從審計(jì)的本質(zhì)屬性出發(fā)， 普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)一方面是合規(guī)性審計(jì)， 主要是針對(duì)以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)的普惠金融政策執(zhí)行情況開展審計(jì)工作; 另一方面是績(jī)效審計(jì)， 主要是對(duì)普惠金融政策落實(shí)過程中的政策性貸款資金利用效率、微觀個(gè)體對(duì)普惠金融服務(wù)的滿意度等方面進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)[10] 。

然后從審計(jì)的組織形式來看， 審計(jì)署駐各地特派辦按照金融審計(jì)司指示， 對(duì)下轄商業(yè)銀行下達(dá)審計(jì)通知書， 并派駐特派辦相關(guān)金融處的審計(jì)干部至金融機(jī)構(gòu)開展審計(jì)工作。 審計(jì)采取“上審下”的審計(jì)模式， 在審計(jì)開展過程中要注意在地方形成審計(jì)合力， 當(dāng)審計(jì)人員不足時(shí)可以從省級(jí)、市級(jí)或區(qū)級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)抽調(diào)審計(jì)專業(yè)人才， 來進(jìn)一步擴(kuò)充審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)的人才隊(duì)伍， 確保普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成[11] 。

再者從審計(jì)的內(nèi)容重點(diǎn)來看， 普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)當(dāng)注重三方面的審計(jì)內(nèi)容， 審計(jì)人員在審計(jì)過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)對(duì)于普惠金融政策配套體制機(jī)制建設(shè)的合規(guī)性和健全性， 同時(shí)關(guān)注其在執(zhí)行和落實(shí)普惠金融政策過程中相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、有效性與合規(guī)性， 以及普惠金融政策落實(shí)產(chǎn)生的效果[12] 。

最后從審計(jì)的方式方法角度出發(fā)， 當(dāng)前我國(guó)開展重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作大多選取傳統(tǒng)的審計(jì)方法， 介入的審計(jì)時(shí)點(diǎn)也可能比較滯后。 但是隨著數(shù)字化審計(jì)方式的創(chuàng)新發(fā)展， 未來在普惠金融政策落實(shí)中涉及的客戶資料、資金賬戶等信息數(shù)據(jù)也會(huì)越來越龐雜， 數(shù)字化審計(jì)方式會(huì)不斷優(yōu)化審計(jì)資源配置， 并且會(huì)在以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)部門和外部各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間形成聯(lián)動(dòng)[13] ， 從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)全生命周期的普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。

（二）基于審計(jì)公告的普惠金融政策落實(shí)問題分析

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)， 貫徹落實(shí)黨中央對(duì)政府審計(jì)工作的政策要求， 不斷深化重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的審計(jì)進(jìn)程[14] 。 審計(jì)署以季度為時(shí)間區(qū)間， 持續(xù)對(duì)全國(guó)31個(gè)省份、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中央部門、中央企業(yè)開展審計(jì)， 始終圍繞國(guó)家重大公共政策落實(shí)情況、“六穩(wěn)”“六?！钡念A(yù)期政策落實(shí)情況以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重點(diǎn)政策措施的落實(shí)情況， 依據(jù)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題， 提出了整改意見并跟蹤整改后的情況[15] 。 有關(guān)地區(qū)和部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署， 按照穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)， 以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線， 結(jié)合實(shí)際主動(dòng)有所作為， 取得高質(zhì)量發(fā)展并獲得良好開端， 帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展; 圍繞落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策， 提供全方位公共就業(yè)服務(wù)， 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分的就業(yè); 促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展， 制定扶持企業(yè)發(fā)展的政策措施， 加快資金籌集撥付， 并不斷完善相關(guān)制度， 推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施; 加快政府職能轉(zhuǎn)變， 不斷加大減稅降費(fèi)工作力度， 降低制度性交易成本， 激活微觀主體活力。 進(jìn)一步聚焦“兩不愁、三保障”目標(biāo)， 加大深度貧困地區(qū)、特殊貧困群體脫貧攻堅(jiān)力度， 強(qiáng)化政策協(xié)同配合， 發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)， 提高脫貧質(zhì)量和成效， 深入落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[16] 。 相應(yīng)地， 普惠金融政策在促進(jìn)部分地區(qū)和部門維持“六穩(wěn)”等方面發(fā)揮了重要作用。

由于審計(jì)署官網(wǎng)對(duì)外披露的季度性重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)公告內(nèi)容較局限， 本文無法從審計(jì)程序、審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)方法等方面對(duì)普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)公告展開分析， 而是從審計(jì)結(jié)果出發(fā)， 運(yùn)用相關(guān)的整理分析方法， 對(duì)審計(jì)公告中的典型問題以及揭露問題中涉及的時(shí)間、金額等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。 表1的數(shù)據(jù)資料摘自審計(jì)署歷年公布的各季度國(guó)家重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告， 其中揭露的問題部分聚焦于“六穩(wěn)”， 僅有少量問題集中于“穩(wěn)金融”， 大多數(shù)公告以“部分地區(qū)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)”作為概論， 過于籠統(tǒng)。

1. 普惠金融政策落實(shí)問題。 由歷年來審計(jì)署官網(wǎng)公布的審計(jì)結(jié)果公告來看， 國(guó)家重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)普惠金融政策落實(shí)中存在的問題見表1。

現(xiàn)階段我國(guó)以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)在普惠金融政策落實(shí)過程中仍有不足， 從構(gòu)建的三維審計(jì)框架分析來看， 部分金融機(jī)構(gòu)落實(shí)普惠金融政策時(shí)在事實(shí)層面和價(jià)值層面仍存在諸多問題。 根據(jù)已有的審計(jì)結(jié)果公告， 某些金融機(jī)構(gòu)在貸款授信撥付和保障資產(chǎn)質(zhì)量等方面存在貸款撥付增速低、未能完成既定“兩增”目標(biāo)、撥備覆蓋率也遠(yuǎn)低于金融監(jiān)管要求等政策落實(shí)不到位的問題。 究其根本， 還是金融機(jī)構(gòu)對(duì)普惠金融政策執(zhí)行力度不夠， 落實(shí)金融支持微觀個(gè)體的要求不到位。 審計(jì)人員在審計(jì)過程中， 應(yīng)當(dāng)著重跟蹤金融機(jī)構(gòu)普惠金融政策執(zhí)行下的有關(guān)貸款指標(biāo)數(shù)據(jù)的期間類比， 同時(shí)注重政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)并對(duì)比是否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)， 要能在事實(shí)層面和價(jià)值層面給予金融機(jī)構(gòu)審計(jì)建議。

2. 普惠金融政策落實(shí)的體制機(jī)制問題。 從國(guó)家官方網(wǎng)站等平臺(tái)公布的普惠金融政策出發(fā)， 進(jìn)一步闡述以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)在普惠金融政策配套措施制定層面所反映出的體制機(jī)制問題。 從銀保監(jiān)辦發(fā)[2021]49號(hào)文件來看， 以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)在普惠金融政策落實(shí)配套體制機(jī)制建設(shè)過程中存在諸多問題（見表2）。

現(xiàn)階段我國(guó)以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)對(duì)于普惠金融政策配套落實(shí)機(jī)制的制定仍存在不足， 從構(gòu)建的三維審計(jì)框架分析來看， 部分金融機(jī)構(gòu)普惠金融政策配套體制機(jī)制的設(shè)立在形式層面也存在諸多問題。 已有可查的金融機(jī)構(gòu)政策體制機(jī)制表明： 某些金融機(jī)構(gòu)在“敢貸愿貸”內(nèi)部機(jī)制、授信盡職免責(zé)與不良容忍度體制、金融科技應(yīng)用和信息化管理、員工考核獎(jiǎng)懲機(jī)制方面存在不夠完善等問題。 究其根本， 是金融機(jī)構(gòu)對(duì)普惠金融政策重視度不夠、對(duì)普惠金融政策內(nèi)在機(jī)理的認(rèn)知不足， 從而無法制定完善的普惠金融政策落實(shí)的配套體制機(jī)制。 審計(jì)人員在審計(jì)過程中， 應(yīng)當(dāng)著重跟蹤金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織架構(gòu)、有關(guān)會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)決策以及普惠金融部門組織領(lǐng)導(dǎo)形式等， 同時(shí)要關(guān)注金融機(jī)構(gòu)所制定的普惠金融政策配套體制機(jī)制的協(xié)同性和合規(guī)性， 部門與部門之間的協(xié)同、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部橫向與縱向的協(xié)同等。 審計(jì)應(yīng)當(dāng)跟蹤金融機(jī)構(gòu)配套體制機(jī)制從制定到落地的整個(gè)過程， 在形式層面給予金融機(jī)構(gòu)審計(jì)建議。

四、普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具體內(nèi)容

（一）形式維度普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容

形式維度普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)， 主要是從普惠金融政策的形式維度入手， 重點(diǎn)審查以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)配套政策措施的貫徹部署情況， 詳見表3。 普惠金融政策作為國(guó)家重大政策， 一般是由國(guó)務(wù)院辦公廳、銀保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定這一類政策的“頂層設(shè)計(jì)”， 不作為跟蹤審計(jì)的范疇。 相應(yīng)地， 審計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)的相關(guān)政策文件、會(huì)議部署等， 設(shè)立的各部門組織架構(gòu)， 內(nèi)部控制制度， 內(nèi)部控制環(huán)境、信息與溝通以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等設(shè)計(jì)和制定情況。 將地方金融機(jī)構(gòu)（以商業(yè)銀行為主體）內(nèi)部針對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略層面普惠金融政策落實(shí)的組織架構(gòu)形式和針對(duì)普惠金融政策設(shè)置的配套體制機(jī)制等作為審計(jì)重點(diǎn)。 審計(jì)人員一方面應(yīng)當(dāng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部黨委領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)部普惠金融服務(wù)部門是否召開了普惠金融政策落實(shí)部署工作會(huì)議， 是否有專門針對(duì)普惠金融政策的數(shù)據(jù)收集和管理部門， 是否有合規(guī)健全的內(nèi)部管理控制制度等方面展開重點(diǎn)審查; 另一方面， 具體到普惠金融政策整個(gè)落實(shí)過程來看， 政策性貸款資金、普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和普惠金融服務(wù)都是政策落實(shí)的重要途徑， 各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部是否存在貸款資金授信制度、優(yōu)良的服務(wù)理念等都是衡量形式維度普惠金融政策落實(shí)情況的重要依據(jù)。

當(dāng)然， 審計(jì)人員要依據(jù)普惠金融政策落實(shí)后產(chǎn)生的效益以及政策的設(shè)計(jì)頒發(fā)來確定形式維度的審計(jì)目標(biāo)。 例如在對(duì)以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部基本的控制制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系進(jìn)行審查時(shí)， 審計(jì)人員可以信賴各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)部門出具的內(nèi)部自查報(bào)告， 但要合理評(píng)估報(bào)告的真實(shí)性與合規(guī)性。 除此之外， 審計(jì)人員可以通過審查政策性資金的整個(gè)授貸流程， 來給涉及的相關(guān)管理制度、授貸制度等進(jìn)行評(píng)分， 進(jìn)而評(píng)價(jià)普惠金融政策配套體制機(jī)制建設(shè)情況。 審計(jì)人員可以依次向金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員索要其內(nèi)部資金、人員管理辦法和管理制度等資料， 并在核實(shí)其真實(shí)性和合規(guī)性后填制相應(yīng)的審計(jì)方案表單， 必要時(shí)可以下發(fā)審計(jì)取證單。 審計(jì)人員在審計(jì)過程中， 可能會(huì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)普惠金融政策配套體制機(jī)制假設(shè)的合規(guī)性問題; 在此之后， 審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)提出有關(guān)政策性資金管理辦法和體制機(jī)制建設(shè)等方面的審計(jì)建議。

通過對(duì)普惠金融政策形式維度的審計(jì)監(jiān)督， 一定程度上可以促進(jìn)普惠金融政策事實(shí)維度的執(zhí)行落實(shí)和價(jià)值維度的效益實(shí)現(xiàn)。 對(duì)于普惠金融政策落實(shí)過程中政策性資金管理辦法和體制機(jī)制建設(shè)的完善， 可以使普惠金融貸款授信流程變得規(guī)范合理。 與此同時(shí)， 普惠金融貸款激發(fā)了小微企業(yè)自身的資金活力， 這也體現(xiàn)出普惠金融政策的社會(huì)效益。 由此可見， 形式維度審計(jì)對(duì)于體制機(jī)制的完善是事實(shí)維度審計(jì)對(duì)于政策執(zhí)行落實(shí)的基石， 也是價(jià)值維度審計(jì)促進(jìn)政策效益實(shí)現(xiàn)的有效保障。

（二）事實(shí)維度普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容

事實(shí)維度普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)， 主要是從普惠金融政策的事實(shí)維度出發(fā)， 重點(diǎn)對(duì)于以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)普惠金融政策的執(zhí)行過程進(jìn)行審查[17] 。 其中， 政策性貸款資金供給、普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和普惠金融服務(wù)是“事實(shí)維度”政策跟蹤審計(jì)的對(duì)象和載體， 詳見表4。 在開展審計(jì)過程中， 審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面： 一是從普惠金融貸款政策性資金授信過程中查找問題; 二是從普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中查找問題; 三是從普惠金融服務(wù)有關(guān)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后管理維護(hù)情況中查找問題。

從普惠金融政策性貸款資金授信過程中查找問題， 就要求審計(jì)人員獲取以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)其信貸系統(tǒng)中的政策性貸款數(shù)據(jù)， 并編制貸款匯總表， 列明貸款的戶名、金額、時(shí)間和還貸情況等信息[18] 。 審計(jì)人員應(yīng)依據(jù)重要性原則， 對(duì)其中大額可疑貸款進(jìn)行抽查， 并對(duì)這些貸款授信的整個(gè)流程（包括貸前調(diào)查、信用評(píng)級(jí)、放貸審批、貸款分類以及貸后評(píng)估等）進(jìn)行審計(jì)取證。 從普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中查找問題， 就要求審計(jì)人員獲得普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的批復(fù)性文件資料， 證明金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的真實(shí)性。 此外， 對(duì)于金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)建的新的網(wǎng)點(diǎn)、取款點(diǎn)等， 審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度表， 對(duì)“項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度”中“計(jì)劃建設(shè)數(shù)”和“完成建設(shè)數(shù)”的差異以及“項(xiàng)目建設(shè)”地點(diǎn)差異進(jìn)行審計(jì)取證。 從普惠金融服務(wù)有關(guān)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后管理維護(hù)情況中查找問題， 就要求審計(jì)人員向金融機(jī)構(gòu)索取普惠金融服務(wù)有關(guān)制度條例。 審計(jì)通過分析金融機(jī)構(gòu)針對(duì)微觀個(gè)體的內(nèi)部問卷調(diào)查服務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)， 對(duì)其線上APP的開發(fā)、管理維護(hù)以及線下網(wǎng)點(diǎn)的創(chuàng)新服務(wù)模式進(jìn)行審計(jì)取證， 從而進(jìn)一步審查普惠金融服務(wù)投入運(yùn)營(yíng)及管理維護(hù)的合規(guī)性。

（三）價(jià)值維度普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容

價(jià)值維度普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)， 主要是從普惠金融政策價(jià)值維度出發(fā)， 重點(diǎn)對(duì)于以商業(yè)銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)落實(shí)普惠金融政策產(chǎn)生的效果和價(jià)值進(jìn)行評(píng)估[19] ， 詳見表5。 一般來說， 主要包括政策性貸款資金的績(jī)效評(píng)估、普惠金融政策落實(shí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及政策落實(shí)后所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值， 詳見表5。

在審計(jì)工作中， 審計(jì)人員首先需要關(guān)注的是對(duì)政策性貸款資金的績(jī)效評(píng)估。 政策性貸款資金的投入和使用效益反映了政策落實(shí)的效果， 審計(jì)人員一般通過銀行函證、核對(duì)貸款賬項(xiàng)等傳統(tǒng)方法來核查政策性貸款資金的投入效率。 由于接受普惠金融貸款的微觀個(gè)體數(shù)量龐雜， 商業(yè)銀行普惠金融服務(wù)部門一般通過匯編數(shù)據(jù)庫來統(tǒng)計(jì)有關(guān)貸款戶數(shù)增加比率和貸款覆蓋面等指標(biāo)數(shù)據(jù)， 審計(jì)人員需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)等分析技術(shù)對(duì)反映普惠金融資金績(jī)效的相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)取證。

其次， 審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)關(guān)注普惠金融政策落實(shí)的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。 總的來說， 普惠金融政策落實(shí)目標(biāo)是圍繞金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“兩增”目標(biāo)設(shè)定的。 審計(jì)人員擬對(duì)金融機(jī)構(gòu)普惠金融服務(wù)部門編制的有關(guān)年度匯總數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)取證， 下發(fā)審計(jì)取證單來分析并評(píng)估普惠金融政策落實(shí)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和可能產(chǎn)生相關(guān)政策落實(shí)目標(biāo)差異的原因。

最后， 審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)關(guān)注普惠金融政策落實(shí)后實(shí)現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值。 國(guó)家重大政策的落實(shí)最終應(yīng)當(dāng)落到實(shí)處， 給社會(huì)群體帶來公共利益， 普惠金融政策也不例外[20] 。 由于金融機(jī)構(gòu)普惠金融政策的服務(wù)對(duì)象是小微企業(yè)、個(gè)體工商戶等微觀個(gè)體， 因而讓小微企業(yè)或個(gè)體能夠體驗(yàn)到快捷、實(shí)惠、滿意的金融服務(wù)， 提升微觀個(gè)體對(duì)于普惠金融服務(wù)的滿意度， 就是普惠金融政策的社會(huì)價(jià)值。 審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)在金融機(jī)構(gòu)有關(guān)信貸客戶意見反饋部門進(jìn)行審計(jì)取證， 真正地聽取普惠金融服務(wù)的反饋意見， 合理評(píng)估普惠金融政策落實(shí)可能產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值。

以上三個(gè)維度的普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)的介紹， 可為日后審計(jì)實(shí)務(wù)中構(gòu)建“形式、事實(shí)和價(jià)值”維度的審計(jì)實(shí)務(wù)框架提供參考。 在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中運(yùn)用三維審計(jì)模式， 審計(jì)人員能夠更好地揭露政策落實(shí)各個(gè)方面存在的問題， 與此同時(shí)， 審計(jì)人員也能夠出具更加全面的審計(jì)報(bào)告、提出更加有效的審計(jì)整改建議。

五、結(jié)束語

當(dāng)前， 我國(guó)對(duì)于普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的理論與實(shí)踐研究較為匱乏， 普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)功能效應(yīng)的發(fā)揮仍需不斷加強(qiáng); 而普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)框架的構(gòu)建對(duì)于進(jìn)一步深化審計(jì)過程， 發(fā)揮審計(jì)揭露、處理處罰和建議等功能效應(yīng)顯得十分重要。 本文構(gòu)建了三維視角下普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)框架， 對(duì)普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀及政策落實(shí)問題展開分析， 并進(jìn)一步闡明了三維視角下普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)的具體內(nèi)容。 這對(duì)日后開展普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作以及建立普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)案例庫具有重要的參考價(jià)值。

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【基金項(xiàng)目】江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“疫情沖擊背景下政府審計(jì)促進(jìn)金融服務(wù)普惠經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20GLB21）

【作者單位】南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院， 南京 211815