“數(shù)字中國(guó)”背景下的政務(wù)傳播體系：模式、效果與問(wèn)題

王維佳 何彥暉

【摘要】在“數(shù)字中國(guó)”的建設(shè)進(jìn)程中，原有的政務(wù)信息傳播網(wǎng)絡(luò)需要通過(guò)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型、重組，才能有效提升社會(huì)治理能力、政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，滿足新時(shí)代的社會(huì)需求。從頂層設(shè)計(jì)到各地實(shí)踐，均表明這一綜合性傳播網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)采取政府為主導(dǎo)，各個(gè)商業(yè)企業(yè)積極參與的形式，深入各個(gè)傳播環(huán)節(jié)和社會(huì)治理的多個(gè)層面。文章通過(guò)梳理各個(gè)地方在不同領(lǐng)域的初步實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納政務(wù)傳播體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展現(xiàn)狀、達(dá)成效果與整體趨勢(shì)。同時(shí)，文章關(guān)注政企合作模式的特點(diǎn)和問(wèn)題，探討政府一方面如何利用前者在數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)體量上的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)治理能力的提升，另一方面如何嘗試通過(guò)多種手段引導(dǎo)資本化的平臺(tái)企業(yè)在公共性與商業(yè)性之間尋求良性平衡，從而總結(jié)“數(shù)字中國(guó)”背景下具有中國(guó)特色的傳播治理實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字中國(guó) 政府傳播 數(shù)字政府 平臺(tái)經(jīng)濟(jì)

【中圖分類號(hào)】G209 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1003-6687（2022）10-039-07

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2022.10.005

隨著“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要作出“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”的政策部署，“數(shù)據(jù)要素”“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”“數(shù)字社會(huì)”“數(shù)字政府”等理念逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理領(lǐng)域被熱烈討論的話題。[1]從傳播研究的角度來(lái)看，新的“數(shù)字中國(guó)”暢想與以往的重要差別體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)構(gòu)筑一個(gè)綜合性的信息傳播體系，這意味著“數(shù)字化生存”不再是一個(gè)由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)催化的社會(huì)生態(tài)，“信息社會(huì)”背后的治理主體及其規(guī)劃藍(lán)圖逐漸浮出水面;其次，與以往的“數(shù)字化”理念較多偏重于大眾消費(fèi)領(lǐng)域的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不同，“數(shù)字中國(guó)”的設(shè)想把現(xiàn)代信息治理的觸角全面伸向了第一、第二產(chǎn)業(yè)，并因應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，提出了政務(wù)傳播數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，即“將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化”。[1]

如果說(shuō)數(shù)字化的高效治理體系是服務(wù)和保障新時(shí)代社會(huì)民生與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵中樞，那么“數(shù)字政府”的建設(shè)正是“數(shù)字中國(guó)”全面規(guī)劃中的一個(gè)核心環(huán)節(jié)。實(shí)際上，中國(guó)政務(wù)傳播的數(shù)字化實(shí)踐早已走在“遠(yuǎn)景規(guī)劃”之前，“數(shù)字中國(guó)”與其說(shuō)是新的暢想，不如說(shuō)是對(duì)已有轉(zhuǎn)型方向的肯定和深化。大量地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政務(wù)傳播的數(shù)字化已經(jīng)不局限在新媒體內(nèi)容形態(tài)和渠道使用上，而是全面拓展到政府內(nèi)部組織傳播和政府社會(huì)治理的各個(gè)溝通環(huán)節(jié)。為了將原有的政務(wù)傳播體系數(shù)字化，中國(guó)地方政府積極采取政企合作等模式，向阿里巴巴、騰訊等平臺(tái)企業(yè)釋放政務(wù)傳播數(shù)字化領(lǐng)域的市場(chǎng)空間與社會(huì)空間。

從各地應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、洪災(zāi)等突發(fā)公共事件的結(jié)果來(lái)看，隨著政務(wù)傳播數(shù)字化的程度逐漸提高，中國(guó)一些地區(qū)的社會(huì)治理能力邁入了一個(gè)嶄新的富有動(dòng)能的階段，但也同樣蘊(yùn)藏著一定的社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。本文嘗試梳理中國(guó)政務(wù)傳播數(shù)字化的整體情況，歸納政府及平臺(tái)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求以及政務(wù)傳播數(shù)字化的現(xiàn)狀，挖掘平臺(tái)企業(yè)如何全面且系統(tǒng)性地融入這一進(jìn)程，總結(jié)“數(shù)字中國(guó)”背景下具有中國(guó)特色的傳播治理實(shí)踐。

一、政企合作中的全面數(shù)字重組

“數(shù)字政府”時(shí)代的政務(wù)傳播需要在兩個(gè)方面完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型：政府內(nèi)部之間的傳播，以及政府同民眾、企業(yè)等社會(huì)主體之間的傳播。對(duì)于前者而言，涉及政府如何高效處理和分析收集到的政務(wù)信息，聯(lián)通各個(gè)部門(mén)并進(jìn)行安全可靠的縱向、橫向傳播，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，同時(shí)向民眾、企業(yè)提供有針對(duì)性的高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù);對(duì)于后者而言，則是涉及政府如何快速準(zhǔn)確地收集各個(gè)主體生成的信息，同時(shí)，各個(gè)主體如何在最短時(shí)間內(nèi)接收到準(zhǔn)確的政務(wù)信息，并及時(shí)反饋、評(píng)價(jià)，進(jìn)而幫助優(yōu)化政府的治理。

如果說(shuō)在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的早期階段，政務(wù)傳播的數(shù)字化只意味著政務(wù)信息以多重形式（如短視頻、漫畫(huà)、AR等）經(jīng)由多元的端口發(fā)布（如微信、微博、客戶端），那么在當(dāng)下，這一概念已經(jīng)拓展到政務(wù)信息的搜集、生產(chǎn)、處理，及其在政府內(nèi)部組織與外部治理實(shí)踐信息傳播的全面數(shù)字重組。這是因?yàn)閭€(gè)體、企業(yè)和社會(huì)作為政府治理對(duì)象，存在形式及日?；顒?dòng)早已數(shù)字化，原有信息傳播規(guī)則被打破，信息和數(shù)據(jù)的生產(chǎn)與傳播從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，更新的頻率高、幅度大，不確定性和復(fù)雜性都隨之增強(qiáng)。從各地打擊電信詐騙、疫情防控、搶險(xiǎn)救災(zāi)等具體案例不難看出，單純依靠信息的內(nèi)容形式和發(fā)布端數(shù)字化，難以維持?jǐn)?shù)字社會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的突發(fā)公共事件，因此，政務(wù)傳播數(shù)字化的發(fā)展趨勢(shì)就是信息傳播全流程的整體重構(gòu)。

由于在多個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域占據(jù)壟斷地位，騰訊、阿里巴巴等平臺(tái)企業(yè)得以同時(shí)掌握海量的個(gè)人、企業(yè)信息。以公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展為中心的政務(wù)傳播體系，不論是出于提高自身數(shù)字化水平的目的，抑或是為了限制平臺(tái)企業(yè)的無(wú)序發(fā)展，維持?jǐn)?shù)字社會(huì)的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，勢(shì)必與平臺(tái)企業(yè)展開(kāi)多重互動(dòng)。而從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，兩者在數(shù)字化的合作層面主要由兩種模式構(gòu)成：一是平臺(tái)企業(yè)作為技術(shù)服務(wù)提供商，提供數(shù)字化必要的技術(shù)支持，比如阿里云、騰訊云作為計(jì)算和存儲(chǔ)政務(wù)信息的后臺(tái)，支付寶與微信小程序作為政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)的入口等;二是以“政企合作、管運(yùn)分離”的協(xié)同機(jī)制，用行政手段逐漸打破政務(wù)傳播網(wǎng)絡(luò)中的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)傳播網(wǎng)絡(luò)的重組，典型的案例比如三大運(yùn)營(yíng)商與騰訊合資成立的數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司等。

基于上述兩種模式，平臺(tái)企業(yè)已經(jīng)高度融入地方政府的政務(wù)傳播工作中。2019年數(shù)據(jù)顯示，阿里巴巴與20多個(gè)中央部委、全國(guó)30個(gè)省市區(qū)達(dá)成合作，數(shù)字政務(wù)服務(wù)覆蓋全國(guó)442個(gè)城市，涵蓋1 000多項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)了9億用戶。[2]騰訊則是在2020年宣布已經(jīng)同30個(gè)中央部委、30個(gè)省、500座城市、10 000個(gè)社區(qū)達(dá)成合作。[3]而從具體的應(yīng)用同樣也能發(fā)現(xiàn)平臺(tái)企業(yè)與中國(guó)政務(wù)傳播的緊密結(jié)合，《移動(dòng)政務(wù)報(bào)告2021——小程序時(shí)代與移動(dòng)政務(wù)3.0》報(bào)告顯示，2020年全國(guó)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中已有29個(gè)地區(qū)上線了政務(wù)服務(wù)小程序，全國(guó)范圍政務(wù)微信小程序總量已超6萬(wàn)個(gè)，比2019年同期增加52%，服務(wù)人次達(dá)1 920億，增長(zhǎng)約20倍。[4]在新冠疫情剛暴發(fā)的一個(gè)月內(nèi)，國(guó)務(wù)院客戶端的微信小程序累計(jì)訪問(wèn)量就達(dá)到近3億次，服務(wù)用戶近6 000萬(wàn)人。[5]2022年數(shù)據(jù)顯示，微信疫情防控小程序累計(jì)服務(wù)7億用戶，政務(wù)服務(wù)小程序每天有1億人使用。[6]

從2016年“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”在政府工作報(bào)告中被正式提出開(kāi)始，平臺(tái)企業(yè)通過(guò)特定的合作模式，深刻參與進(jìn)政務(wù)傳播數(shù)字化所涉及的信息生產(chǎn)、傳播、計(jì)算等多個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)務(wù)院聯(lián)合其他部委不斷推出公共服務(wù)的微信小程序，為后者帶來(lái)巨額流量;[5]浙江省與阿里巴巴共同推廣健康碼，為疫情精準(zhǔn)防控提供數(shù)據(jù)支持。這類案例均表明政務(wù)傳播數(shù)字化的過(guò)程，既是政府基于現(xiàn)實(shí)環(huán)境為平臺(tái)企業(yè)釋放特定市場(chǎng)空間的過(guò)程，也是平臺(tái)企業(yè)不斷被規(guī)訓(xùn)并被納入公共服務(wù)軌道的過(guò)程——一方面，政企合作的模式等于賦予了平臺(tái)企業(yè)更多信息傳播基礎(chǔ)設(shè)施的職能;另一方面，國(guó)家針對(duì)平臺(tái)企業(yè)的各種規(guī)范性治理，也持續(xù)促使其在商業(yè)性與公共性中尋求平衡，提升參與治理社會(huì)公共生活的能力。

值得注意的是，政府與平臺(tái)企業(yè)合作的具體模式將直接影響到政務(wù)傳播的效果和數(shù)據(jù)安全性。公共機(jī)構(gòu)與商業(yè)企業(yè)在拓展數(shù)字化業(yè)務(wù)的過(guò)程中有著幾乎完全不同的利益導(dǎo)向。資本化的平臺(tái)企業(yè)參與公共溝通渠道的設(shè)計(jì)，不僅會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與功能，還會(huì)影響到使用過(guò)程中的數(shù)據(jù)積累、保護(hù)和利用開(kāi)發(fā)。因此，在政企合作的同時(shí)，如何全流程地實(shí)施控制，讓政務(wù)傳播體系服務(wù)于公共目標(biāo)，這是政務(wù)數(shù)字化進(jìn)程中至關(guān)重要的議題。

二、地方政府的數(shù)字化創(chuàng)新實(shí)踐

目前，各地政務(wù)傳播的數(shù)字化存在多種實(shí)踐形式，對(duì)應(yīng)不同領(lǐng)域的數(shù)字化需求，例如，組織內(nèi)部協(xié)同辦公、市場(chǎng)監(jiān)管、基層社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、政務(wù)服務(wù)、警務(wù)等領(lǐng)域都有憑借數(shù)字技術(shù)改善工作效率、治理效果和服務(wù)質(zhì)量的迫切需求。本文基于廣東、浙江、福建等全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步論述政務(wù)傳播幾個(gè)主要領(lǐng)域在數(shù)字化方面的創(chuàng)新實(shí)踐，并勾勒出平臺(tái)企業(yè)進(jìn)入政務(wù)傳播的具體狀況。

政府組織內(nèi)部長(zhǎng)期以來(lái)缺少統(tǒng)一、暢通的跨部門(mén)線上辦公協(xié)作平臺(tái)，導(dǎo)致部門(mén)之間、地市之間政務(wù)傳播網(wǎng)絡(luò)未能充分互聯(lián)互通，政務(wù)信息的傳播成本較高，限制了傳播效率。與此同時(shí)，信息資源分散、分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等因素阻礙了科學(xué)決策系統(tǒng)的建立。因此，政府組織內(nèi)部的傳播數(shù)字化，其核心訴求在于通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的協(xié)同辦公平臺(tái)，在原有的政府組織架構(gòu)上，重組內(nèi)部傳播網(wǎng)絡(luò)，整合分散在各領(lǐng)域的政務(wù)信息，打通各個(gè)部門(mén)的“信息孤島”，從而為宏觀調(diào)控、應(yīng)急指揮、日常政務(wù)服務(wù)等提供大數(shù)據(jù)輔助決策，提升各級(jí)政府決策的信息研判、分析能力。

無(wú)論是廣東的“粵政易”，還是浙江的“浙政釘”，地方政府的數(shù)字化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均體現(xiàn)搭建內(nèi)部統(tǒng)一的政務(wù)傳播網(wǎng)絡(luò)的有效性。以“粵政易”為例：作為全省統(tǒng)一的政務(wù)協(xié)作平臺(tái)，在2021年已覆蓋廣東省公職人員近200萬(wàn)名，公文處理時(shí)長(zhǎng)比之前縮短超過(guò)40%，[7]接入政務(wù)應(yīng)用700多項(xiàng)，日均發(fā)送消息480多萬(wàn)條。[8]與此前的傳播網(wǎng)絡(luò)相比，能夠縱橫貫通的“粵政易”，為各級(jí)政府工作人員，包括基層工作人員在內(nèi)高效展開(kāi)線上辦公提供平臺(tái)基礎(chǔ)，在疫情期間協(xié)助全省近3 500個(gè)各級(jí)衛(wèi)健、醫(yī)療系統(tǒng)組織實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。以“浙政釘”為例，得益于內(nèi)部統(tǒng)一的政務(wù)傳播網(wǎng)絡(luò)，各級(jí)大數(shù)據(jù)局、衛(wèi)健委、自然資源和規(guī)劃局的權(quán)威數(shù)據(jù)能夠快速交叉比對(duì)計(jì)算，并迅速傳達(dá)至基層社區(qū)工作人員，幫助后者精準(zhǔn)識(shí)別、定位、通知重點(diǎn)人群。2022年數(shù)據(jù)顯示，依托“浙政釘”開(kāi)發(fā)的“涉疫三區(qū)檢索工具”上線以來(lái)已有超10.3萬(wàn)人進(jìn)行了超2 000萬(wàn)次的查詢，目前全省日活用戶穩(wěn)定在3萬(wàn)，日檢索量60萬(wàn)次。[9]

除了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，維持社會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)同樣需要政務(wù)傳播的高度數(shù)字化，比如公安部與阿里巴巴企業(yè)合作，基于“釘釘”應(yīng)用推出一套供全國(guó)打拐民警使用的警務(wù)協(xié)同程序“團(tuán)圓”系統(tǒng)，第一時(shí)間將兒童失蹤信息通過(guò)新媒體和移動(dòng)應(yīng)用終端，推送至失蹤地周邊一定范圍內(nèi)的所有手機(jī)用戶，方便后者及時(shí)提供線索，從而協(xié)助公安機(jī)關(guān)盡快破案，2021年數(shù)據(jù)顯示該系統(tǒng)共發(fā)布兒童走失信息4 801條，找回 4 707名兒童，找回率達(dá)98%。[10]

從以上案例可以看出，在政府內(nèi)部的組織傳播領(lǐng)域，政務(wù)數(shù)字化主要表現(xiàn)為有效整合政府?dāng)?shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商等社會(huì)第三方數(shù)據(jù)，以及搭建或者重組一個(gè)政務(wù)傳播網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化信息的搜集、傳播、處理過(guò)程。

對(duì)于政府同民眾、企業(yè)等社會(huì)主體之間的傳播而言，數(shù)字化要解決的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：一是政務(wù)服務(wù)人性化設(shè)計(jì)不足、業(yè)務(wù)流程不夠優(yōu)化，群眾跑動(dòng)次數(shù)、重復(fù)提交材料數(shù)多等;二是公共服務(wù)人力資源緊張，社區(qū)治理、健康養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)的政務(wù)信息傳播成本高，觸達(dá)有效率低;三是監(jiān)管方法手段不夠豐富，沒(méi)有充分利用數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)進(jìn)行市場(chǎng)異常分析和預(yù)警等。

在數(shù)字化時(shí)代，要優(yōu)化政府公共服務(wù)，提高工作效率，一個(gè)必要的前提是進(jìn)行“認(rèn)證”和“畫(huà)像”。例如，山東省、福建省、重慶市等都積極建立“一人一檔”“一企一檔”，通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)民眾、企業(yè)進(jìn)行“畫(huà)像”，從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的精準(zhǔn)化、精細(xì)化。[11]在廣東，“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃明確指出，為了“打造和推廣‘?dāng)?shù)字政府便捷政務(wù)服務(wù)，建立超過(guò)100個(gè)維度的自然人、法人數(shù)據(jù)‘畫(huà)像，為企業(yè)群眾主動(dòng)提供個(gè)性化、智慧化的政務(wù)服務(wù)”。[12]這些目標(biāo)需要依賴全省全網(wǎng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一身份認(rèn)證，需要整合多種認(rèn)證源、升級(jí)完善電子證照系統(tǒng)。為此，“與微信平臺(tái)對(duì)接，開(kāi)通‘微信證照服務(wù)”，[12]成為重要電子身份認(rèn)證方式之一。

政務(wù)傳播的數(shù)字化，促使多個(gè)傳播環(huán)節(jié)能夠以量化指標(biāo)進(jìn)行效果統(tǒng)計(jì)，比如傳播渠道的聯(lián)通程度、文件審批時(shí)間、民眾對(duì)政務(wù)服務(wù)的評(píng)價(jià)等。得益于此，制定的目標(biāo)才能切合實(shí)際，具體可實(shí)現(xiàn)。例如廣東省在2018年提出建設(shè)“數(shù)字政府”的多個(gè)目標(biāo)，如“80%高頻服務(wù)事項(xiàng)掌上辦，省級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上可辦率超過(guò)90%”等，到了2020年實(shí)現(xiàn)“省級(jí)部門(mén)‘零跑動(dòng)事項(xiàng)超過(guò)98%、地市級(jí)超92%、縣區(qū)級(jí)超86%;全省‘最多跑一次事項(xiàng)占比超98%”。[13]

在基層社區(qū)管理領(lǐng)域，政務(wù)傳播工作涉及社區(qū)網(wǎng)格員同居民之間、社區(qū)網(wǎng)格員同各個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、居民與監(jiān)管部門(mén)等多個(gè)互動(dòng)關(guān)系。如果缺少統(tǒng)一的數(shù)字化傳播網(wǎng)絡(luò)，會(huì)給社區(qū)網(wǎng)格員帶來(lái)沉重的工作負(fù)擔(dān)。高昂的人力成本，較低的傳播效率也會(huì)使社區(qū)的管理能力、動(dòng)員組織能力、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力大打折扣。在這一領(lǐng)域，政務(wù)傳播的數(shù)字化意味著在前端快速聯(lián)系到海量民眾，后端高效進(jìn)行信息獲取、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、管理反饋等工作操作。

當(dāng)下，湖北、廣東等地的社區(qū)網(wǎng)格員開(kāi)始嘗試使用企業(yè)微信提供服務(wù)，比如宜昌的“宜格微治理”平臺(tái)，民眾通過(guò)個(gè)人微信添加社區(qū)網(wǎng)格員的企業(yè)微信進(jìn)入群組，直接提出所需的社區(qū)服務(wù)，網(wǎng)格員則通過(guò)“工作臺(tái)”發(fā)起工單，如需要電力維修，網(wǎng)格員可通過(guò)“提工單”功能，自動(dòng)提交給相關(guān)部門(mén)處理，大幅度降低信息溝通成本。在2020年年末展開(kāi)的第七次全國(guó)人口普查中，700萬(wàn)普查員通過(guò)企業(yè)微信進(jìn)行培訓(xùn)、任務(wù)分配和工作協(xié)同，也通過(guò)“企業(yè)微信+人口普查小程序”的方式，進(jìn)行入戶登記和填報(bào)工作。[14]

上述案例僅是政府與社會(huì)各主體之間傳播數(shù)字化的冰山一角，目前在司法、食品安全監(jiān)管、金融監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域，政府職能部門(mén)已經(jīng)廣泛推動(dòng)了數(shù)字化實(shí)踐，例如，國(guó)家工商總局與騰訊公司在網(wǎng)絡(luò)傳銷監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的合作;[15]多地法院與科技企業(yè)合作搭建的司法拍賣(mài)平臺(tái)、[16]金融智審平臺(tái)等。[17]特別是在司法系統(tǒng)，政務(wù)數(shù)字化實(shí)現(xiàn)了快速批量立案、生成文書(shū)等功能，使送達(dá)效率、結(jié)案周期、被告出庭率、主動(dòng)履行率等大幅度提高。

從這些案例中我們可以看到，在中國(guó)的很多地區(qū)，社會(huì)民眾的日常生活與互動(dòng)經(jīng)由數(shù)字系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為政務(wù)信息，再通過(guò)學(xué)習(xí)、分析等多種數(shù)字化手段進(jìn)一步挖掘和提升其治理價(jià)值，最后精準(zhǔn)傳播至決策者、基層政務(wù)工作者、民眾、企業(yè)等主體，一個(gè)傳播治理網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)具備雛形。一些地方政府的政務(wù)傳播正逐漸轉(zhuǎn)型為一整套更加快速、高效、精準(zhǔn)的治理模式。更重要的是，政務(wù)的數(shù)字化在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效能提高的同時(shí)，還可以大大提高政府的應(yīng)急預(yù)警能力和社會(huì)資源調(diào)配能力，在分散網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上構(gòu)筑一個(gè)社會(huì)治理的綜合網(wǎng)絡(luò)體系。

然而，值得注意的是，類似案例多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或者是治理能力較強(qiáng)的省市，數(shù)字政府的實(shí)踐仍舊比較嚴(yán)重地依賴于地方財(cái)政力量和管理決策水平。2021年山東、西安、北京等地的健康碼系統(tǒng)均因數(shù)據(jù)量、訪問(wèn)量激增導(dǎo)致崩潰，從這類案例可以發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政務(wù)傳播的數(shù)字一體化運(yùn)行還有很長(zhǎng)的路要走。[18]數(shù)字政府的實(shí)踐效果同基層治理能力、管理決策水平、配套方案等因素緊密相關(guān)。[19]特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如何協(xié)調(diào)好國(guó)家資助和跨地域幫扶合作，完善政府信息傳播機(jī)制還是一個(gè)亟待解決的難題，也是實(shí)現(xiàn)持久脫貧和協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。

三、政企合作的信息系統(tǒng)：效果與問(wèn)題

基于對(duì)以上案例的分析，我們可以看到，中國(guó)政務(wù)傳播數(shù)字化的基本實(shí)現(xiàn)模式是政企合作。具體地說(shuō)，就是地方政府、職能部門(mén)與平臺(tái)科技企業(yè)之間的合作。在中國(guó)，資本化的平臺(tái)企業(yè)深耕社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的信息多年，掌握了豐富的科技手段、成熟的算法體系和龐大的數(shù)據(jù)資源。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，要想短期內(nèi)達(dá)到政務(wù)傳播數(shù)字化的成效，與這些平臺(tái)企業(yè)合作是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的選擇。然而，“數(shù)字政府”的各種項(xiàng)目將構(gòu)筑深入社會(huì)民生各個(gè)領(lǐng)域的公共傳播網(wǎng)絡(luò)，而且涉及信息的集中處理和分發(fā)，甚至涉及社會(huì)應(yīng)急處置等各種極端條件下的政府行為，這一過(guò)程中需要考量的公平性、安全性、長(zhǎng)期穩(wěn)定性和調(diào)控自主性都是政務(wù)傳播中的基礎(chǔ)重大問(wèn)題。在數(shù)字政務(wù)理念廣泛推行、地方政府實(shí)踐創(chuàng)新意識(shí)快速提高的背景下，我們還需要對(duì)政府和企業(yè)雙方在政務(wù)傳播數(shù)字化過(guò)程中的訴求、效果和潛在問(wèn)題進(jìn)行冷靜推敲。

首先，在政府層面，政務(wù)傳播數(shù)字化對(duì)于社會(huì)治理能力的提升有著顯著效果，幾乎形成了不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。從近年來(lái)的突發(fā)公共事件當(dāng)中不難看出，高速流動(dòng)的社會(huì)迫切需要適配一個(gè)高效的政務(wù)信息體系。僅以新冠肺炎疫情為例，如果無(wú)法利用數(shù)字化的傳播網(wǎng)絡(luò)，對(duì)病毒及時(shí)進(jìn)行溯源，有效區(qū)分傳染者、密切接觸者等群體，快速調(diào)度醫(yī)療資源，那么社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)安全都有潰堤的風(fēng)險(xiǎn)。在身份識(shí)別、地理定位、健康碼、“一網(wǎng)統(tǒng)管”等政務(wù)傳播數(shù)字化的幫助下，政府的社會(huì)治理能力才得到顯著提升，能夠有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。再以浙江數(shù)字化應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)為例，在阿里巴巴的技術(shù)支持下，浙江省推出的“浙江安全碼”“浙政釘”“浙里辦”構(gòu)建出一個(gè)政府與社會(huì)共同“抗臺(tái)”的傳播網(wǎng)絡(luò)，其中“通過(guò)政務(wù)釘釘?shù)腄ING功能一鍵觸達(dá)所有部門(mén)，相關(guān)文件在線審批，將處理時(shí)間壓縮到分鐘級(jí)。通過(guò)政務(wù)釘釘，臺(tái)風(fēng)應(yīng)急指揮響應(yīng)閉環(huán)的時(shí)間由傳統(tǒng)的500分鐘縮短到5分鐘”。[20]可以說(shuō)，政務(wù)傳播數(shù)字化將社會(huì)治理能力提高到前所未有的高度。

其次，高效的社會(huì)治理能力明顯具有溢出效應(yīng)，增強(qiáng)民眾對(duì)于政府的信任度和美譽(yù)度。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，中國(guó)政府利用信息科技構(gòu)筑的防疫網(wǎng)絡(luò)有效防范了疫情的擴(kuò)大，成為公眾安全信念的支柱，也引發(fā)了國(guó)際輿論界的廣泛關(guān)注和討論。在這一背景下，中國(guó)民眾對(duì)于政府的信任度獲得了大幅度提升。[21]高信任度和高效的信息渠道也激活了民眾參與公共生活的主體性，降低了民眾參與政治事務(wù)的門(mén)檻，從而為政府進(jìn)一步推行“良治”助力。例如，在很多地區(qū)，社區(qū)居民在企業(yè)微信的幫助下，成為業(yè)余的“網(wǎng)格員”，發(fā)現(xiàn)社會(huì)基層問(wèn)題后，及時(shí)上傳照片和文字說(shuō)明，一定程度上緩解了社區(qū)網(wǎng)格員的工作壓力，也提升了社群居民的公共意識(shí)。再如，鄭州洪災(zāi)中，網(wǎng)絡(luò)文檔平臺(tái)上創(chuàng)建的《待救援人員信息》迅速變成一份民間救援組織進(jìn)行救援信息收集的在線表格。24小時(shí)內(nèi)，文檔更新超過(guò)450個(gè)版本，瀏覽量超過(guò)250萬(wàn)次。[22]災(zāi)區(qū)民眾還利用“抗汛互助信息共享服務(wù)”小程序填寫(xiě)避難場(chǎng)所位置、聯(lián)系電話等信息，有效開(kāi)展互助。這都是借助數(shù)字化的公共溝通網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)傳播體系取得的進(jìn)步，一種新型的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)風(fēng)氣似乎在慢慢形成。

在政務(wù)傳播數(shù)字化的進(jìn)程中，平臺(tái)企業(yè)無(wú)疑得到了巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)，快速地實(shí)現(xiàn)了在社會(huì)治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施化。這些企業(yè)在廣東、浙江、青島、天津等地紛紛成立國(guó)資控股的混合所有制公司，或者與各個(gè)部門(mén)簽訂合作協(xié)議。“粵省事”“粵政易”等應(yīng)用平臺(tái)是由數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司研發(fā)，而該公司是由三大運(yùn)營(yíng)商與騰訊共同成立;“浙政釘”“浙里辦”則是阿里巴巴集團(tuán)與浙江省政府?dāng)?shù)年的合作成果;而不管是國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)還是上海的“隨申辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，都將支付寶、微信小程序作為指定的第三方互聯(lián)網(wǎng)入口服務(wù)渠道。更不用說(shuō)，天津、北京市海淀區(qū)等地采購(gòu)了阿里云、騰訊云等數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)其政務(wù)傳播的數(shù)字化。疫情期間，健康碼作為政務(wù)傳播數(shù)字化的產(chǎn)物，經(jīng)由阿里巴巴、騰訊兩大平臺(tái)企業(yè)，迅速向全國(guó)推廣，又反過(guò)來(lái)打通各地的醫(yī)療、交通等部門(mén)的“數(shù)據(jù)孤島”，為政務(wù)傳播的數(shù)字化提供更廣闊的空間。

簡(jiǎn)略梳理國(guó)務(wù)院及各地政府發(fā)布的有關(guān)建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”的文件，可以較為直觀地看出政企合作模式是具有頂層設(shè)計(jì)、宏觀規(guī)劃的，并具備長(zhǎng)期有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為支撐。比如2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，雖然沒(méi)有明確指出具體的平臺(tái)企業(yè)，但強(qiáng)調(diào)需要“積極利用第三方平臺(tái)不斷拓展政務(wù)服務(wù)渠道”，“各地區(qū)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，2020年底前完成（融合線上線下服務(wù)）;試點(diǎn)地區(qū)、部門(mén)2019年底前完成（融合線上線下服務(wù)）”。[23]同年發(fā)布的《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》則直接指出是以微信、支付寶作為第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，[12]并且指出有兩種“數(shù)字政府”改革建設(shè)模式：“一是與數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司合作，推動(dòng)數(shù)字廣東公司在本地成立辦事機(jī)構(gòu)或分公司;二是成立本地運(yùn)營(yíng)公司，按照‘?dāng)?shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃加強(qiáng)與數(shù)字廣東公司合作?！盵12]2021年，廣東省發(fā)布的《數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》文件中可以進(jìn)一步看出這種合作模式的深入程度——“數(shù)字廣東”所研發(fā)的針對(duì)管理、辦公、政務(wù)服務(wù)的“粵治慧”“粵政易”“粵省事”等平臺(tái)，作為總體要求的主要原則和發(fā)展目標(biāo)的重要抓手被反復(fù)提及。[24]

基于頂層設(shè)計(jì)確立的、各地政府試點(diǎn)落實(shí)的發(fā)展模式，平臺(tái)企業(yè)得以合法且深入地參與社會(huì)公共治理。在這一過(guò)程中，平臺(tái)企業(yè)獲得了社會(huì)民生的海量數(shù)據(jù)資源。在互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量增速放緩，傳統(tǒng)電商和大眾消費(fèi)逐漸觸摸“天花板”的背景下，進(jìn)入政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)和產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域，大規(guī)模開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)資源，已經(jīng)成為這些國(guó)際資本聚集的科技企業(yè)最重要的發(fā)展方向。

與平臺(tái)企業(yè)的訴求接近，廣泛地集納數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)，優(yōu)化算法與服務(wù)同樣是公共管理的重要目標(biāo)。近年來(lái)，各地政府積極打破“數(shù)據(jù)孤島”，推行數(shù)據(jù)開(kāi)放。以杭州市為例，2017年舉行的“數(shù)據(jù)歸集”全市會(huì)戰(zhàn)，通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)了市級(jí)層面的數(shù)據(jù)匯集。[25]而“一網(wǎng)通辦”程度較高的上海，在推進(jìn)數(shù)據(jù)融合的過(guò)程中出現(xiàn)“不交數(shù)據(jù)就交帽子”[26]的說(shuō)法。當(dāng)商業(yè)邏輯與不斷被強(qiáng)調(diào)的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)、打通“數(shù)據(jù)孤島”結(jié)合時(shí)，就有可能派生出大量涉及信息安全、社會(huì)安全的問(wèn)題。

在這樣的背景下，如何有效引導(dǎo)平臺(tái)在公共性與商業(yè)性之間尋找良性平衡，成為中國(guó)政務(wù)傳播數(shù)字化的重要議題之一。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，接連出臺(tái)并實(shí)施的針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的《反壟斷法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》代表著國(guó)家層面上對(duì)平臺(tái)企業(yè)資本化發(fā)展的限制。在地方政府層面，與科技企業(yè)的合作也多數(shù)采取新建融資企業(yè)、加強(qiáng)法律監(jiān)管、政府設(shè)計(jì)主導(dǎo)的規(guī)制和防范手段，尤其是對(duì)后臺(tái)數(shù)據(jù)的使用和開(kāi)發(fā)做出了比較嚴(yán)格的規(guī)定。當(dāng)然，在這方面如何做到長(zhǎng)期有效的防范和規(guī)制，還需要進(jìn)行更多的探索。

從政策分析的角度，我們同樣需要找到一種平衡性，一方面，不能忽視政務(wù)數(shù)字化發(fā)展的整體趨勢(shì)及其在公共管理領(lǐng)域的巨大潛能，數(shù)字政府所能發(fā)揮的積極價(jià)值不能簡(jiǎn)單粗暴地被隱私、個(gè)人權(quán)利保障和公共安全的議題所抑制;另一方面，在政企合作模式下，法律法規(guī)的健全性、政府及公共機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)能力與監(jiān)管能力、數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)制、公民個(gè)人信息的安全性等都還存在很多漏洞和風(fēng)險(xiǎn)，不能完全以效率的指標(biāo)來(lái)掩蓋。在“數(shù)字中國(guó)”的進(jìn)程中，對(duì)政府效能提升的重視，不能代替對(duì)政府主導(dǎo)能力的忽視，為此，監(jiān)管手段、法律手段，以及融資合作的經(jīng)濟(jì)手段都有待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和完善。

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Government Communication System in the Context of ?"Digital China"： Models， Effect， and Problems

WANG Wei-jia， HE Yan-hui（School of Journalism and Communication， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Amid the process of building a "Digital China"， the former government information and communication network is not able to improve the capacity of social governance and government service， as well as fulfill the social needs. A comprehensive digital transformation and restructuring is necessary. From both top-level policy making and various local practice， the construction of a new government communication network in the digital age should be based on government dominance and cooperation with commercial companies. After analyzing a diversity of practical cases， this paper summarizes the developmental status， effect， and total trend of government communication. Meanwhile， the features and problems of the emerging cooperative model between government and platform company are discussed including the approaches of how government utilizes the platform's technical and data strengths to increase its governance capacity， and the methods of how government guides the platform company to strike a benign balance between pursuing private and public benefits. Finally， this paper is concluded with a summary of the communication governance practice with Chinese characteristics.

Key words： Digital China; government communication; digital government; platform economy