關(guān)于國際區(qū)域治理的思考（七）

張?zhí)N嶺

在國際區(qū)域治理中，海洋治理居于重要地位。地球的2/3是海洋，海洋是地球生物、人類生存的重要之地。人類生產(chǎn)、生活活動(dòng)對(duì)海洋造成嚴(yán)重的影響，海洋問題日益凸顯。比如，對(duì)海洋資源的大規(guī)模和不合理開發(fā)、生產(chǎn)和生活污水的排放、對(duì)海洋魚類和其他生物的過度捕殺等，均會(huì)導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境的惡化，使海洋生物種群大量減少，甚至面臨滅絕。特別是全球氣候變暖，導(dǎo)致地球極地冰蓋融化，海平面上升，等等。

全球海洋面臨前所未有的危局，是對(duì)包括人類在內(nèi)的地球生物生存的嚴(yán)重威脅。因此，恢復(fù)海洋生態(tài)平衡是當(dāng)務(wù)之急，加強(qiáng)海洋治理不僅是沿海國家的責(zé)任，也是世界各國共同的職責(zé)。

海洋具有整體性、流動(dòng)性和分割性的特點(diǎn)，海洋治理需要考慮這些特點(diǎn)，一則，需要合作共治。盡管國家是海洋治理的第一責(zé)任者，但任何一個(gè)國家都不可能單獨(dú)完成海洋治理的目標(biāo)，因此，合作是取得成效的基礎(chǔ)，需要構(gòu)建海洋治理的全球、區(qū)域和國家伙伴關(guān)系。二則，需要陸海聯(lián)動(dòng)，綜合治理。就是把陸上治理與海上治理有機(jī)結(jié)合起來，因?yàn)楹Ｑ髥栴}與陸地問題直接關(guān)聯(lián)。人類的主要活動(dòng)在陸地，海洋污染大多來自陸地污染的轉(zhuǎn)移。三則，需要全球海洋治理觀。海洋是一個(gè)整體，對(duì)海洋歸屬的分割不應(yīng)該分割海洋的整體性。頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)議程應(yīng)該是進(jìn)行全球海洋治理，國家則基于全球海洋的思維承擔(dān)責(zé)任。從治理的角度考慮，在政府承擔(dān)主要責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)該構(gòu)建政府、國際組織、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人協(xié)同參與的治理體系。

海洋治理有著很強(qiáng)的區(qū)域性，一則國際區(qū)域大都由海洋連接，沿海國家構(gòu)成一個(gè)個(gè)地緣海域;二則海洋環(huán)境變化的影響更多地體現(xiàn)在一定的海洋區(qū)域內(nèi)，因此，海洋的國際區(qū)域治理在全球海洋治理中起著特別重要的作用。海洋區(qū)域治理的領(lǐng)域大體主要有：一，資源的區(qū)域性問題治理，包括自然資源的開發(fā)所帶來的綜合問題、漁業(yè)以及海洋生物資源保護(hù)問題;二，海洋污染，包括廢水排放、垃圾排放等的綜合治理;三，臨海區(qū)域治理以及海洋通道的綜合治理等。

海洋區(qū)域治理既是全球海洋治理的分解，也是全球海洋治理的深化。由于海洋區(qū)域直接關(guān)系相關(guān)國家的利益，因此，可以把責(zé)任與受益更好地聯(lián)系起來，也更容易達(dá)成合作共識(shí)與簽署合作協(xié)議，基于共識(shí)的治理規(guī)則與行動(dòng)議程也比較容易實(shí)施和實(shí)行相互監(jiān)督、進(jìn)行檢測和評(píng)估。在治理規(guī)劃上，也可以更有針對(duì)性，特別是可以進(jìn)行專門性的區(qū)劃功能治理，比如，設(shè)立海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)、魚類洄游區(qū)、禁漁區(qū)、航道區(qū)、石油天然氣開發(fā)區(qū)，等等，簽署合作協(xié)議，制定行為規(guī)則，實(shí)行共同管理。

海洋區(qū)域治理面臨諸多挑戰(zhàn)，比如，海洋污染大多來自陸地，陸地的國別屬性與海洋的公共屬性在很多情況下難以協(xié)調(diào)一致，從而使得海洋的區(qū)域治理面臨公共產(chǎn)品的“道德困境”，即相關(guān)國家不愿意做出犧牲。再比如，海洋的整體性被使用權(quán)分割，《聯(lián)合國海洋法》賦予國別海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)使用權(quán)與保護(hù)權(quán)，各國往往強(qiáng)調(diào)擁有權(quán)多、責(zé)任權(quán)少，存在使用與保護(hù)上的錯(cuò)位。同時(shí)，在很多區(qū)域還存在海洋爭端，從而使得合作治理變得困難。盡管如此，加強(qiáng)海洋區(qū)域治理只能前行，不能退縮。

從總的來看，海洋的區(qū)域治理可以采取以下幾種方式：一，在全球?qū)用妫枰苿?dòng)像應(yīng)對(duì)氣候變化那樣的全球海洋治理公約，區(qū)域積極參與全球海洋治理行動(dòng)議程，把區(qū)域海洋治理作為推動(dòng)全球海洋治理的先行者和探路者，把成功的經(jīng)驗(yàn)向全球推廣;二，成立區(qū)域海洋治理合作機(jī)制，有些在現(xiàn)有的區(qū)域組織下進(jìn)行安排，有的可以由相關(guān)國家開展合作，制定合作治理議程，簽署合作治理協(xié)議;三，推動(dòng)海洋區(qū)劃治理合作，加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)、專門性海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)等。上世紀(jì)70年代，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署就發(fā)起了區(qū)域海洋項(xiàng)目，推動(dòng)沿海國家參與海洋的區(qū)域合作治理，推動(dòng)構(gòu)建了許多治理機(jī)制。

中國參與海洋污染區(qū)域治理，應(yīng)首先與區(qū)域內(nèi)各國在治理理念與目標(biāo)層面達(dá)成共識(shí)，樹立“人類命運(yùn)共同體”“藍(lán)色伙伴關(guān)系”等不同層次的共同理念并形成協(xié)調(diào)的層次化的治理目標(biāo)體系，繼而在信息公開和信息共享、資金保障、國內(nèi)法與國際法在立法和執(zhí)法層面的協(xié)調(diào)、國內(nèi)海洋治理完善、區(qū)域內(nèi)履約監(jiān)督和爭端解決等多方面開展合作，最終形成全方位的區(qū)域合作制度保障。

（本系列完）