以安全韌性城市建設(shè)推進(jìn)公共安全治理現(xiàn)代化

【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展面臨著越來(lái)越多的不確定性因素和未知風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)面對(duì)各種突如其來(lái)的“天災(zāi)”和“人禍”時(shí)，城市的脆弱性便難以掩飾。很多學(xué)者從專業(yè)領(lǐng)域和單災(zāi)種的角度研究城市安全問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)性、體系化、規(guī)范化、科學(xué)化的應(yīng)對(duì)策略，無(wú)法從城市全生命周期進(jìn)行研究?；诠舶踩w系框架構(gòu)建的安全韌性城市，使城市能有效地抵御內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)對(duì)城市運(yùn)行的沖擊和壓力，在遭受重大災(zāi)害后仍然維持其基本結(jié)構(gòu)和功能，并能在災(zāi)后迅速恢復(fù)和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上打造的智慧安全韌性城市，具有科學(xué)辨識(shí)、全面感知和智能應(yīng)對(duì)能力。為更好地統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全之間的關(guān)系，應(yīng)從科技、管理、文化三方面強(qiáng)化韌性城市建設(shè)，打通制約城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

【關(guān)鍵詞】安全韌性城市? 公共安全? 治理現(xiàn)代化

【中圖分類號(hào)】D035/TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.002

形勢(shì)與背景

協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增至2021年的64.72%，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量也從1.7億增長(zhǎng)到了9.1億。根據(jù)全國(guó)第七次人口普查的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有91個(gè)大城市人口總量在500萬(wàn)以上，在這些城市中，有18個(gè)城市的人口總量超過(guò)1000萬(wàn)，4個(gè)城市的人口總量超過(guò)2000萬(wàn)，我國(guó)建制鎮(zhèn)的總量也達(dá)到了21157個(gè)。伴隨大量人口的不斷涌入，城市人口、建筑、財(cái)富等生產(chǎn)要素高度集聚，使城市內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)源越來(lái)越多、越來(lái)越集中，因此公共安全的重點(diǎn)在于城市。城市本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，除了內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)源的災(zāi)變，地震、臺(tái)風(fēng)、瘟疫、恐怖襲擊等外界影響因素的綜合作用也會(huì)使城市運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)題被連鎖放大，造成人類難以遏制的后果，最終侵害人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年，河南鄭州發(fā)生“7·20”特大暴雨災(zāi)害，河南出現(xiàn)罕見(jiàn)持續(xù)性降水，累積平均降水量449毫米，造成全省共150個(gè)縣（市、區(qū)）、1663個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬(wàn)人受災(zāi)，倒塌房屋30106戶、89001間;農(nóng)作物成災(zāi)面積872萬(wàn)畝，絕收面積380萬(wàn)畝，直接經(jīng)濟(jì)損失1142.69億元，此次特大洪澇災(zāi)害共造成302人死亡，50人失蹤。此次災(zāi)害雖為極端天氣引發(fā)，但集中暴露出相關(guān)管理部門災(zāi)害認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當(dāng)、統(tǒng)一指揮缺失等問(wèn)題，其中甚至存在失職瀆職行為。這些問(wèn)題與不足折射出的城市公共安全問(wèn)題，如果不能有效治理和解決，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重威脅人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“全面貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事”。[1]黨的十九屆五中全會(huì)又進(jìn)一步提出統(tǒng)籌發(fā)展與安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。統(tǒng)籌發(fā)展與安全是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要，是實(shí)現(xiàn)人民高品質(zhì)生活的內(nèi)在需要，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，同時(shí)，也是順利開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的內(nèi)在需要。[2]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確要求：“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，開(kāi)展城市現(xiàn)代化試點(diǎn)示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。”[3]在我國(guó)城鎮(zhèn)化加速的大背景下，各地政府需要結(jié)合自身情況，在城市發(fā)展中把安全放在第一位，在城市治理中更加關(guān)注城市公共安全問(wèn)題，在實(shí)際工作中聚焦人民群眾逐漸增長(zhǎng)的公共安全需求，化解公共安全保障能力不足的矛盾。建立適應(yīng)科技信息化發(fā)展大勢(shì)的安全韌性城市，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實(shí)戰(zhàn)能力和社會(huì)動(dòng)員能力，[4]加快城市公共安全治理現(xiàn)代化發(fā)展。

安全韌性城市概念和國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況

出于推進(jìn)國(guó)家公共安全治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的迫切需要，“安全韌性”這一前沿理念被引入城市安全領(lǐng)域，“安全韌性城市”概念也隨之出現(xiàn)，其涵蓋了科技、管理、文化等多個(gè)層面，涉及事前、事中、事后應(yīng)急管理全過(guò)程，突出了城市對(duì)公共安全事件的抵御、吸收、適應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)的能力，被認(rèn)為是城市安全發(fā)展的新范式。

安全韌性城市概念。韌性最初是物理學(xué)和機(jī)械學(xué)領(lǐng)域的概念，原義是指物體或材料在受到外力的影響時(shí)，發(fā)生形變后的復(fù)原能力。1973年，加拿大學(xué)者Holling將韌性概念引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，用于描述生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)穩(wěn)定狀態(tài)的能力。[5]此后，韌性的概念在工程學(xué)領(lǐng)域和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的研究中被不斷推廣，廣泛應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析[6]、社會(huì)組織分析[7]、疾病應(yīng)對(duì)分析[8]等諸多領(lǐng)域。

隨著“韌性”概念的不斷普及，韌性在安全領(lǐng)域愈發(fā)受到關(guān)注。在這個(gè)過(guò)程中，因在理念上的高度契合，韌性與系統(tǒng)安全結(jié)合的尤為緊密[9]。系統(tǒng)安全是維護(hù)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，韌性理念與此有著密切聯(lián)系，系統(tǒng)的安全韌性即一個(gè)系統(tǒng)為了維持其能力而具有的韌性強(qiáng)度。城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然環(huán)境密切耦合而形成的復(fù)雜系統(tǒng)，建設(shè)安全韌性城市受到了越來(lái)越多的關(guān)注。目前，對(duì)于城市安全韌性的概念，尚無(wú)普適的標(biāo)準(zhǔn)或定義。Mileti將安全韌性定義為一個(gè)地區(qū)在無(wú)外界幫助下，經(jīng)歷極端自然事件而不經(jīng)歷毀滅性的損失、不損害生產(chǎn)力和生活質(zhì)量的能力。[10]聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略署（United Nations International Strategy for Disaster Reduction， UNISDR）將安全韌性定義為系統(tǒng)、社區(qū)或社會(huì)在災(zāi)難中暴露后，為了達(dá)到并保持一個(gè)可以接受的運(yùn)行水準(zhǔn)而進(jìn)行抵御或發(fā)生改變的能力。[11]

安全韌性城市概念的界定過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)從災(zāi)難復(fù)原能力轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邢到y(tǒng)的抵御與重組能力，再到城市系統(tǒng)的持續(xù)適應(yīng)與學(xué)習(xí)能力的過(guò)程，反映出韌性概念由工程韌性到生態(tài)韌性再到演進(jìn)韌性的變化過(guò)程，體現(xiàn)出城市應(yīng)對(duì)不確定性的能力。從城市安全韌性的演變歷程來(lái)看，安全韌性城市應(yīng)該貫穿于城市“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行—再發(fā)展”的全生命周期，覆蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置、恢復(fù)重建全流程，并注重城市學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力的提升。[12]

綜上，可以將安全韌性城市簡(jiǎn)明定義為：在逆變環(huán)境中具備耐受、適應(yīng)和迅速恢復(fù)能力的城市。安全韌性城市強(qiáng)調(diào)城市自身能有效地抵御內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其社會(huì)運(yùn)行、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊與壓力，在遭受重大災(zāi)害后仍然維持城市系統(tǒng)的功能和基本結(jié)構(gòu)，并能在災(zāi)后迅速恢復(fù)、進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)外發(fā)展概況。早在2015年3月，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）即成立了“安全與韌性技術(shù)委員會(huì)”（ISO/TC292），同時(shí)，該委員會(huì)的名字從原來(lái)的“安全”擴(kuò)展為了“安全和韌性”。

2015年3月，日本仙臺(tái)舉行的第三次世界減災(zāi)大會(huì)以“韌性”為主題。“韌性”的概念在當(dāng)時(shí)被提出，即：“一個(gè)暴露于危害之下的系統(tǒng)、社區(qū)或社會(huì)，通過(guò)保護(hù)和恢復(fù)重要基本結(jié)構(gòu)和功能等辦法，及時(shí)有效地抗御、吸收、適應(yīng)災(zāi)害影響和災(zāi)后復(fù)原的能力?！?/p>

英國(guó)倫敦提議建立“韌性倫敦”（London Resilience）?！绊g性倫敦”的建設(shè)從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估入手，主要是對(duì)倫敦的潛在災(zāi)難和應(yīng)急能力進(jìn)行評(píng)估。關(guān)于“韌性”的概念，韌性倫敦側(cè)重于個(gè)體、商業(yè)、社會(huì)、甚至是全城在突發(fā)事件中應(yīng)如何處置緊急情況。

美國(guó)在建設(shè)“韌性城市”方面也有相關(guān)強(qiáng)調(diào)。在“桑迪”颶風(fēng)對(duì)紐約生命線系統(tǒng)造成嚴(yán)重?fù)p害后，紐約市長(zhǎng)發(fā)聲要建設(shè)“一個(gè)更強(qiáng)大、更有韌性的紐約”（A Stronger， More Resilient New York），其目標(biāo)是保護(hù)城市的建筑、地鐵、交通和道路等關(guān)乎城市生命線的重要基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施。美國(guó)國(guó)土安全部在城市基建保護(hù)、城市災(zāi)難管理方面有較為完整的計(jì)劃，相關(guān)計(jì)劃包含持續(xù)監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)融合和巨災(zāi)預(yù)警，能夠根據(jù)預(yù)測(cè)和分析作出實(shí)時(shí)的決策，并對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化的安全規(guī)劃和核心要素管理。

作為亞洲“四小龍”之一的新加坡也提出構(gòu)建“韌性城市”。新加坡建設(shè)韌性城市，一方面，體現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)力的作用，包括發(fā)展趨勢(shì)判斷、政府決策等;另一方面，體現(xiàn)在個(gè)體與社區(qū)的互動(dòng)，包含多方資源的協(xié)作、社區(qū)自我恢復(fù)、社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)、多樣性與創(chuàng)新、監(jiān)督與平衡等，其中特別重視對(duì)老年人和兒童等弱勢(shì)群體的保護(hù)。日本提出了一個(gè)城市公共安全架構(gòu)，包括應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，多部門協(xié)作系統(tǒng)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)，市民服務(wù)和移民控制系統(tǒng)，公共管理服務(wù)系統(tǒng)，警察執(zhí)法系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)全面監(jiān)測(cè)、監(jiān)控城市重點(diǎn)區(qū)域，并對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)的安全評(píng)估與預(yù)警。

國(guó)內(nèi)發(fā)展概況。2017年9月，北京市發(fā)布《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》，提出“提高城市韌性”的要求。2021年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以突發(fā)事件為牽引，立足自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等公共安全領(lǐng)域，從城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程謀劃提升北京城市整體韌性。

上海市規(guī)劃到2035年基本實(shí)現(xiàn)城市安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市運(yùn)行安全和安全生產(chǎn)保障能力顯著增強(qiáng)，市民安全素質(zhì)明顯提升，基本建成能夠應(yīng)對(duì)發(fā)展中各種風(fēng)險(xiǎn)、有快速修復(fù)能力的“韌性安全城市”。

雄安新區(qū)對(duì)城市安全規(guī)劃和城市安全韌性構(gòu)建進(jìn)行了專題研究，以科技、管理和文化為切入點(diǎn)，由強(qiáng)韌化技術(shù)裝備發(fā)展、精細(xì)化管理水平提升、群智化安全文化發(fā)展組成了具備全面感知、高效預(yù)測(cè)、智能決策和主動(dòng)保障功能的安全韌性城市創(chuàng)新集成系統(tǒng)，為雄安新區(qū)的安全規(guī)劃提供了科技支撐。

安徽省合肥市依托清華大學(xué)合肥公共安全研究院，以城市生命線安全工程建設(shè)為重點(diǎn)，成立了合肥市城市生命線工程安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)中心，創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管部門和供水、燃?xì)獾认嚓P(guān)權(quán)屬單位互聯(lián)互通的信息對(duì)接機(jī)制，探索出一套系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，成效顯著，被譽(yù)為“清華方案、合肥模式”。

安全韌性城市理論支撐體系

安全韌性城市的構(gòu)建需要一套科學(xué)、完整的理論體系進(jìn)行支撐，建立在公共安全體系的基礎(chǔ)理論之上的城市安全韌性模型與安全韌性城市框架，具有可持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力，融合新興科技手段拓展出的“智慧安全韌性城市”理念值得被進(jìn)一步推廣。

公共安全體系“三角形”基礎(chǔ)理論。公共安全體系的框架如圖1所示，突發(fā)事件、承災(zāi)載體和應(yīng)急管理構(gòu)成該體系框架的主體。連接三者的是災(zāi)害要素，其表現(xiàn)形式分別是物質(zhì)、能量和信息。[13]

突發(fā)事件。突發(fā)事件指可能對(duì)人、物或社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)災(zāi)害性破壞的事件。突發(fā)事件主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四大類事件。

承災(zāi)載體。承災(zāi)載體是突發(fā)事件的作用對(duì)象，一般包括人、物、系統(tǒng)（人與物及其功能共同組成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)）三方面。在突發(fā)事件作用下，承災(zāi)載體的破壞表現(xiàn)有本體破壞和功能破壞兩種形式。承災(zāi)載體的損壞，會(huì)引起承載物中所包含的災(zāi)害要素的激發(fā)或意外釋放，進(jìn)而導(dǎo)致衍生災(zāi)害和次生災(zāi)害，引發(fā)一系列的突發(fā)事件。盡管在大多數(shù)情況下，突發(fā)事件都會(huì)導(dǎo)致承災(zāi)載體的本體破壞和功能破壞，但由于本體破壞和功能破壞的破壞機(jī)理不同，對(duì)于不同種類的承災(zāi)載體，研究關(guān)注的焦點(diǎn)也不盡相同。

應(yīng)急管理。應(yīng)急管理指可以預(yù)防或減少突發(fā)事件及其后果的各種人為干預(yù)手段。結(jié)合突發(fā)事件發(fā)生的順序，應(yīng)急管理可以分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建四個(gè)階段。在應(yīng)急管理的不同階段，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?、力度和時(shí)機(jī)，對(duì)災(zāi)害的發(fā)生和發(fā)展施加人為干預(yù)，以最大程度地抑制和控制突發(fā)事件的發(fā)生與發(fā)展，減輕災(zāi)害的影響和危害。

城市安全韌性模型與安全韌性城市框架?；诠舶踩w系理論，結(jié)合安全韌性城市的承受、適應(yīng)、恢復(fù)等關(guān)鍵特征，可提煉公共安全事件、城市承災(zāi)系統(tǒng)、安全韌性管理三個(gè)維度構(gòu)成“城市安全韌性三角形分析模型”（如圖2所示）。[14]

在城市安全韌性三角形分析模型的基礎(chǔ)上，可延伸出安全韌性城市研究框架，其包含風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、狀態(tài)評(píng)估、規(guī)劃響應(yīng)、策略制定四個(gè)方面內(nèi)容。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中對(duì)影響城市系統(tǒng)的公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷，通過(guò)分析實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警;隨后對(duì)城市受災(zāi)系統(tǒng)的脆弱性和韌性程度進(jìn)行狀態(tài)評(píng)估，測(cè)度城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)和各種不確定性因素的類型、強(qiáng)度、范圍和空間分布;再通過(guò)規(guī)劃響應(yīng)在安全韌性管理中突出強(qiáng)調(diào)應(yīng)急能力評(píng)估、業(yè)務(wù)可持續(xù)性和韌性資源的合理分配，編制出面向不確定性事件的規(guī)劃，最后制定出可以提高城市適應(yīng)性和城市韌性的策略，實(shí)現(xiàn)安全韌性城市在公共安全事件前后“抵御—吸收—適應(yīng)—恢復(fù)—學(xué)習(xí)”的響應(yīng)流程閉環(huán)。[15]

安全韌性城市覆蓋公共安全事件應(yīng)急管理全流程，強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)對(duì)公共安全事件的承受、適應(yīng)、恢復(fù)的能力，應(yīng)以公共安全技術(shù)為支撐，以安全韌性前沿管理理念為先導(dǎo)，同時(shí)在公共安全保障中著重培養(yǎng)提高民眾的安全素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)裝備發(fā)展、管理能力水平提升和安全文化培育三大要素的“三足鼎立”（如圖3所示），為安全韌性城市建設(shè)提供全面支撐。[16]除此之外，構(gòu)建安全韌性城市還需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等各類新興技術(shù)，有效應(yīng)對(duì)城市突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

智慧安全韌性城市構(gòu)建?！爸腔郯踩g性城市”的構(gòu)建模型如圖4所示，運(yùn)用先進(jìn)的公共安全管理理念與技術(shù)，將三元社會(huì)視角代入，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，開(kāi)展城市的全方位物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與精細(xì)化管理，提升城市對(duì)各類公共安全事件及公共危機(jī)事件的抵御、吸收、適應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)的能力，編織全方位、立體化的城市公共安全網(wǎng)，以精準(zhǔn)安全增強(qiáng)人、空間和應(yīng)對(duì)的韌性，構(gòu)建智慧安全韌性城市，保障城市安全發(fā)展，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

智慧安全韌性城市在應(yīng)對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)需要具備科學(xué)辨識(shí)、全面感知和智能應(yīng)對(duì)三大能力。智慧韌性城市的科學(xué)辨識(shí)能力，需要根據(jù)城市的自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，洞察、識(shí)別與分析研究城市復(fù)雜致災(zāi)因子，編制反映城市自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)圖，并建立全面的、完整的、系統(tǒng)的，以及能進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新的城市災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)和風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù);在此基礎(chǔ)上，通過(guò)仿真模型模擬風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、演化路徑和影響范圍，推演不同情境下風(fēng)險(xiǎn)的情況，或模擬災(zāi)后的逃生路線、救援方案和損毀情況，生成城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的精確性、便利性、可操作性，提高韌性城市建設(shè)的精細(xì)化和科學(xué)化水平。

伴隨著5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)的飛速發(fā)展，智慧安全韌性城市構(gòu)建延時(shí)低、覆蓋廣、能耗低的全面感知數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)成為可能，通過(guò)對(duì)橋梁、燃?xì)?、供水、供熱等重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行可靠、高效的24小時(shí)監(jiān)測(cè)，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地捕捉風(fēng)險(xiǎn)源的災(zāi)變信息，縮短處置響應(yīng)時(shí)間，遏制事態(tài)蔓延，為突發(fā)公共事件應(yīng)急決策的全面高效、靈活可行提供支撐。

智慧韌性城市可以基于專業(yè)模型和流程驅(qū)動(dòng)的聯(lián)動(dòng)處置模式培養(yǎng)智慧應(yīng)對(duì)能力，形成“事件接報(bào)—研判分析—方案生成—指揮調(diào)度—應(yīng)急評(píng)估”全流程處置方案。在接報(bào)信息后，自動(dòng)關(guān)聯(lián)應(yīng)急預(yù)案、啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng);集成電話、短信、傳真等多手段調(diào)度，快速進(jìn)行任務(wù)跟蹤;基于事件鏈、預(yù)案鏈、預(yù)測(cè)預(yù)警模型分析次生衍生事件，提供智能方案輔助領(lǐng)導(dǎo)決策，借助現(xiàn)代科技手段構(gòu)建技術(shù)壁壘，滿足韌性城市公共安全保障的重大需求。其中關(guān)鍵有以下幾點(diǎn)。

其一，發(fā)展科技支撐的“精準(zhǔn)安全”?？茖W(xué)安全支撐精準(zhǔn)安全，創(chuàng)新引領(lǐng)精準(zhǔn)安全發(fā)展。統(tǒng)籌考慮安全、文明、效率和代價(jià)，研究精準(zhǔn)安全的空間著力范圍、時(shí)間著力區(qū)間以及著力方式和強(qiáng)度。依托科學(xué)安全的理論、方法、模型、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)和裝備，探索社會(huì)治理有序化的科學(xué)方法，完善“人、地、物、事、組織”要素采集獲取方法，建立“政府—社區(qū)—個(gè)人”“政府—企業(yè)—個(gè)人”的矩陣式管理模式，打通從政府行政體系觸達(dá)個(gè)人“最后一米”的路徑（如圖5所示）。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的良性互動(dòng)。

其二，建設(shè)多層公共安全防護(hù)體系。第一層是政府防護(hù)，構(gòu)建空天地一體化指揮調(diào)度體系，發(fā)展無(wú)人機(jī)、直升機(jī)等應(yīng)急救援航空資源，聯(lián)動(dòng)消防、公安、民航等專業(yè)救援力量，提升應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重突發(fā)事件的保障能力;第二層是基層防護(hù)，提高以社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校為代表的基層保障能力，其重點(diǎn)是進(jìn)行自救和互救，增強(qiáng)公眾安全意識(shí)和救援能力，大幅提升救援的效率;第三層是個(gè)體防護(hù)，主要包括生理防護(hù)、心理疏導(dǎo)、疏散避難、人員搜救、現(xiàn)場(chǎng)急救等。

其三，構(gòu)建城市安全韌性空間。城市安全韌性空間主要包括物理環(huán)境、城市公共空間、社會(huì)專屬空間。（1）對(duì)地震、洪澇等自然災(zāi)害的主動(dòng)防治，由防災(zāi)抗災(zāi)能力提升工程、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警能力提升工程和應(yīng)急救援能力的提升工程三部分組成，加強(qiáng)綜合防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力和應(yīng)急體系建設(shè)，整合完善災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布渠道，提升預(yù)警信息發(fā)布的覆蓋面、精準(zhǔn)度和時(shí)效性，全面提升城市抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力;（2）城市安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，從城市整體安全運(yùn)行的高度出發(fā)，建立“城市生命線監(jiān)測(cè)物聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”體系，能夠隨時(shí)監(jiān)測(cè)城市基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行狀況，實(shí)現(xiàn)整體監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)感知、早期預(yù)警和高效應(yīng)對(duì)，預(yù)防燃?xì)獗ā蛄嚎逅?、城市?nèi)澇等重大安全風(fēng)險(xiǎn)事故和公共危機(jī)事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)城市生命線運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)可防可控;（3）社會(huì)專屬空間“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，深化政府消防監(jiān)管“放管服”改革創(chuàng)新，支持社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作構(gòu)建全鏈條社會(huì)化托管服務(wù)平臺(tái)（消防、企業(yè)重大危險(xiǎn)源、電梯等），鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)單位購(gòu)買社會(huì)化托管服務(wù)，引入保險(xiǎn)對(duì)事故損失兜底，倒逼服務(wù)單位確保服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)單位風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早研判、早處置，避免人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失。

以安全韌性城市建設(shè)推動(dòng)公共安全治理現(xiàn)代化

2018年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》中指出，安全發(fā)展是城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。[17]一定程度上說(shuō)，一座城市能為市民提供有保障、有溫度、可持續(xù)的安全感，會(huì)讓市民更有歸屬感;安全系數(shù)越高的城市，也會(huì)越讓人向往。

安全韌性城市注重在突發(fā)公共安全事件響應(yīng)過(guò)程中抵御、適應(yīng)和吸收風(fēng)險(xiǎn)，使城市公共安全治理體系變得更加強(qiáng)大，城市在應(yīng)對(duì)來(lái)自外部和內(nèi)部物質(zhì)、能量和信息的沖擊與壓力下，仍能保證其基本功能、結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)不陷入混亂。與傳統(tǒng)城市公共安全治理不同，安全韌性城市倡導(dǎo)在城市長(zhǎng)期規(guī)劃中因地制宜地研究城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生過(guò)程和演變規(guī)律，在提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施韌性的過(guò)程中，不斷推進(jìn)公共安全治理現(xiàn)代化水平。

政府作為公共安全治理的主體，承擔(dān)著構(gòu)建更加科學(xué)和完善的城市公共安全治理體制機(jī)制的功能，在如何提升公共安全治理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性的問(wèn)題中，需要統(tǒng)籌考慮安全、文明、效率和代價(jià)。[18]當(dāng)然，城市公共安全治理現(xiàn)代化離不開(kāi)各種社會(huì)力量、群眾組織和公民參與，政府在構(gòu)建智慧安全韌性城市時(shí)，可以延伸構(gòu)建多層公共安全防護(hù)體系。其中，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重突發(fā)公共安全事件的保障能力在該防護(hù)體系的最外層，中間層是以社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校為代表的基層保障能力，最內(nèi)層是涉及家庭安全和個(gè)人防護(hù)的個(gè)體保障能力，與社會(huì)中的每個(gè)人的關(guān)系更加密切，也是多層公共安全防護(hù)體系的最后一道防線。構(gòu)建多元治理主體職責(zé)明確、整體聯(lián)動(dòng)的多層防護(hù)體系，是通過(guò)建設(shè)安全韌性城市實(shí)現(xiàn)公共安全治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[19]

由于風(fēng)險(xiǎn)生成過(guò)程中原發(fā)性要素和促發(fā)性要素的復(fù)雜性，將威脅城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的要素全部發(fā)現(xiàn)后剔除是不切實(shí)際的，從客觀上要求我們重視城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理機(jī)制的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。[20]因此，要做好長(zhǎng)期與城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)共存的準(zhǔn)備，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，協(xié)調(diào)統(tǒng)一社會(huì)群體在城市公共安全治理方面的共識(shí)，以遏制源頭和注重過(guò)程的整體性治理策略為重要抓手，打通阻礙城市公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

建議與展望

要使安全韌性城市能夠?yàn)槭忻裉峁叭轿?、立體化”的安全保障，打通城市運(yùn)行系統(tǒng)的每一個(gè)毛細(xì)血管的任務(wù)至關(guān)重要，因此應(yīng)將多元共治格局融入公共安全治理體系中，以公共安全治理現(xiàn)代化為契機(jī)研究安全韌性城市的體制、機(jī)制、法制創(chuàng)新。由此看來(lái)，發(fā)展安全韌性城市所形成的引領(lǐng)示范作用對(duì)推動(dòng)公共安全治理現(xiàn)代化具有非常重要的意義，而加強(qiáng)安全韌性城市建設(shè)需要從科技、管理、文化三方面具體展開(kāi)，下面為筆者對(duì)城市“強(qiáng)韌工程”的一些具體建議與展望。

科技強(qiáng)韌工程?？萍紡?qiáng)韌工程強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、裝備研制、研發(fā)基地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“五位一體”，提升安全韌性科技支撐。在基礎(chǔ)研究方面，應(yīng)加強(qiáng)韌性城市理論研究，開(kāi)展安全韌性評(píng)估、巨災(zāi)情景構(gòu)建推演等方面的基礎(chǔ)科研，同時(shí)，大力加強(qiáng)城市韌性方面的高端人才培養(yǎng)和高端智庫(kù)建設(shè);在技術(shù)創(chuàng)新方面，應(yīng)推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈、新材料和先進(jìn)制造等新技術(shù)在安全韌性城市建設(shè)中的應(yīng)用;在裝備研制方面，應(yīng)大力發(fā)展公共安全風(fēng)險(xiǎn)感知裝備、減災(zāi)裝備、救援裝備的研發(fā)和應(yīng)用;在研發(fā)基地方面，應(yīng)聯(lián)合優(yōu)勢(shì)高校、科研院所，按照新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制，組建城市韌性研究院，打造城市安全韌性研究領(lǐng)域戰(zhàn)略科技力量;在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)大力發(fā)展軟件開(kāi)發(fā)、智能制造、安全裝備、物聯(lián)網(wǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，打造公共安全科技服務(wù)基地和公共安全產(chǎn)業(yè)集群。

管理強(qiáng)韌工程。實(shí)施應(yīng)急救援能力提升工程。著眼城市災(zāi)害事故應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)需求，全面提升基層應(yīng)急救援、區(qū)域協(xié)同應(yīng)急救援與巨災(zāi)場(chǎng)景應(yīng)急救援能力。加強(qiáng)人員隊(duì)伍、裝備物資建設(shè)，全面提升巨災(zāi)場(chǎng)景、應(yīng)急通信、應(yīng)急運(yùn)輸、應(yīng)急醫(yī)療、應(yīng)急資金保障能力。

加強(qiáng)城市智慧韌性安全管理體系建設(shè)。進(jìn)一步梳理“統(tǒng)”和“分”、“防”和“救”的關(guān)系，逐步構(gòu)建綜合、動(dòng)態(tài)、智能的城市韌性安全風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)對(duì)體系。圍繞人的韌性、設(shè)施（系統(tǒng)）韌性、城市管理韌性等維度研究制定智慧韌性安全城市指標(biāo)體系，提出智慧韌性安全目標(biāo)、安全規(guī)劃、戰(zhàn)略評(píng)估報(bào)告。

實(shí)施基層韌性能力增強(qiáng)工程。研究構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基層公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式;通過(guò)建設(shè)社區(qū)一體化網(wǎng)格，培養(yǎng)社會(huì)治理體系最末梢的執(zhí)行能力，實(shí)現(xiàn)事件的發(fā)現(xiàn)、立案、分派、處置、反饋、結(jié)案，以及評(píng)價(jià)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化、精細(xì)化;通過(guò)建設(shè)基層微型應(yīng)急服務(wù)站，增強(qiáng)應(yīng)急救援“最后一公里”的力量，最終夯實(shí)基層公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力，實(shí)現(xiàn)人民群眾參與協(xié)商、共建共享共治新格局。

文化強(qiáng)韌工程。文化強(qiáng)韌工程是以建設(shè)安全文化博物館和構(gòu)建安全文化教育體系為抓手，目的是全方位增強(qiáng)民眾安全意識(shí)、掌握安全相關(guān)科學(xué)知識(shí)和技能，結(jié)合中華傳統(tǒng)文化進(jìn)行安全教育宣傳，努力提升全民安全素質(zhì)，在社會(huì)中形成人人“要安全、講安全、懂安全、會(huì)安全”的局面。以線上安全教育云平臺(tái)、線下安全體驗(yàn)館為載體，面向政府部門、社會(huì)公眾、青少年、從業(yè)人員、學(xué)生、旅游人員等，提供科普教育、專業(yè)培訓(xùn)與實(shí)訓(xùn)演練安全文教服務(wù)。

注釋

[1]陳文清：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全 筑牢國(guó)家安全屏障》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/31/content_5575903.htm。

[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-10/29/content_5555877.htm;《習(xí)近平就公共安全工作作出重要指示》，新華網(wǎng)，http：//www. xinhuanet.com/politics/2015-09/23/c_1116656940.htm;習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年10月18日;《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，北京：人民出版社，2019年。

[3]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm，2021年3月13日更新。

[4]《習(xí)近平主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/30/content_5457203.htm。

[5]Holling C. S.， "Resilience and Stability of Ecological Systems"， Annual Review of Ecology & Systematics， 1973， 4（1）， pp. 1-23.

[6]Henry D.; Ramirez-marquez J. E.， "Generic Metrics and Quantitative Approaches for System Resilience as a Function of Time"， Reliability Engineering & System Safety， 2012， 99， pp. 114-122.

[7]Mcmanus S.; Seville E.; Brunsdond， et al.， "Resilience Management： A Framework for Assessing and Improving the Resilience of Organisations"， Resilient Organisations Research Report， 2007.

[8]Dale S. K.; Cohen M. H.; Kklso G. A.， et al.， "Resilience among Women with HIV： Impact of Silencing the Self and Socioeconomic Factors"， Sex Roles， 2014， 70（5-6）， pp. 221-231.

[9]范維澄：《健全公共安全體系 構(gòu)建安全保障型社會(huì)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年4月18日，第9版。

[10]Mileti D.， Disasters by Design： a Reassessment of Natural Hazards in the United States， Joseph Henry Press， 1999， p. 4.

[11][12]黃弘、李瑞奇、范維澄、閃淳昌：《安全韌性城市特征分析及對(duì)雄安新區(qū)安全發(fā)展的啟示》，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》，2018年第7期。

[13][14]范維澄、劉奕、翁文國(guó)：《公共安全科技的“三角形”框架與“4+1”方法學(xué)》，《科技導(dǎo)報(bào)》，2009年第6期。

[15]范維澄：《安全韌性城市發(fā)展趨勢(shì)》，《勞動(dòng)保護(hù)》，2020年第3期。

[16]黃弘、范維澄：《“科技·管理·文化”三足鼎立支撐新時(shí)代城市安全》，《城市管理與科技》，2019年第6期。

[17]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/07/content_5254181.htm，2018年1月7日更新。

[18]范維澄：《推進(jìn)國(guó)家公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民論壇》，2020年11月下。

[19]唐皇鳳、王銳：《韌性城市建設(shè)：我國(guó)城市公共安全治理現(xiàn)代化的優(yōu)選之路》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版）》，2019年第1期。

[20]曹惠民：《治理現(xiàn)代化視角下的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2020第1期。

責(zé) 編∕桂 琰

范維澄，中國(guó)工程院院士，英國(guó)拉夫堡大學(xué)名譽(yù)博士，清華大學(xué)公共安全研究院院長(zhǎng)，國(guó)家減災(zāi)委專家委委員，住建部城市建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)專家委員會(huì)主任。研究方向?yàn)楣舶踩?、?yīng)急管理、火災(zāi)動(dòng)力學(xué)。主要著作有《公共安全與應(yīng)急管理》《公共安全科學(xué)導(dǎo)論》《火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法學(xué)》等。