德國(guó)新政府外交政策百日評(píng)述

李超

2022年6月28日，德國(guó)總理朔爾茨在參加七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)后出席新聞發(fā)布會(huì)。

德國(guó)總理朔爾茨領(lǐng)導(dǎo)下的三黨聯(lián)合政府2021年12月8日正式成立至今，執(zhí)政已逾半年。新政府成立時(shí)“躊躇滿(mǎn)志”，卻在上任不足百日時(shí)，就遭遇俄烏沖突這一改變國(guó)際格局的重大地緣事件，其外交與安全政策面臨巨大挑戰(zhàn)。半年來(lái)，新政府對(duì)外政策主要圍繞俄烏沖突展開(kāi)，并就此進(jìn)行了重大調(diào)整，有不少突破歷史的舉動(dòng)。德國(guó)外交能否繼承默克爾時(shí)代的遺產(chǎn)，并進(jìn)一步取得新成績(jī)，廣受外界關(guān)注。

對(duì)外政策轉(zhuǎn)向強(qiáng)硬

俄烏沖突可謂是冷戰(zhàn)結(jié)束后全球最為重大的地緣政治事件之一。朔爾茨在沖突爆發(fā)后發(fā)表的首次政府聲明中，稱(chēng)俄烏沖突為“時(shí)代的轉(zhuǎn)折”，德國(guó)必須采取更為強(qiáng)硬的對(duì)外政策來(lái)應(yīng)對(duì)變局下的挑戰(zhàn)。

沖突爆發(fā)后，德國(guó)政府迅速?zèng)Q策，一改往常對(duì)外政策相對(duì)謹(jǐn)慎克制的傳統(tǒng)，做出了兩項(xiàng)突破歷史的舉動(dòng)。

一是實(shí)施“再軍事化”。德國(guó)宣布今年起，軍費(fèi)開(kāi)支達(dá)到北約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重的2%）。這意味著德國(guó)軍費(fèi)開(kāi)支將由目前的每年約500億歐元增至750億歐元，由此成為歐洲第一大、世界第三大軍費(fèi)開(kāi)支國(guó)。同時(shí)，由于德國(guó)數(shù)十年來(lái)在軍事上自我限制，軍備狀況十分老舊，沖突爆發(fā)后德國(guó)宣布將設(shè)立1000億歐元的“特別基金”，專(zhuān)用于改善軍備。這一計(jì)劃已經(jīng)由聯(lián)邦議院投票以修憲形式予以法律確認(rèn)?！疤貏e基金”的用途主要包括：與歐洲伙伴合作推進(jìn)新一代裝備研發(fā)，如與英國(guó)共同開(kāi)發(fā)新型火炮系統(tǒng)和彈藥;與法國(guó)、西班牙繼續(xù)聯(lián)合研發(fā)下一代戰(zhàn)機(jī)和主戰(zhàn)坦克;與荷蘭共同開(kāi)發(fā)新型護(hù)衛(wèi)艦等，此項(xiàng)投入可達(dá)340億歐元;將投入更大份額的資金用于聯(lián)邦國(guó)防軍裝備購(gòu)置和更新，如200億歐元用于補(bǔ)充彈藥，超過(guò)150億歐元用于更新老舊的“歐洲戰(zhàn)斗機(jī)”以及無(wú)人機(jī)、重型運(yùn)輸機(jī)，30億歐元用于更新軍隊(duì)數(shù)字通訊系統(tǒng)，6億歐元改造“愛(ài)國(guó)者”防空系統(tǒng)等;還將斥資20億歐元購(gòu)買(mǎi)由以色列和美國(guó)聯(lián)合研制的“箭—3”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，這一軍購(gòu)項(xiàng)目已獲得美國(guó)和以色列方面的批準(zhǔn)。與默克爾政府相比，提升軍事“硬實(shí)力”成為政府的當(dāng)務(wù)之急。

二是改變了堅(jiān)持?jǐn)?shù)十年的“不向戰(zhàn)亂地區(qū)輸送致命性武器”的傳統(tǒng)。德國(guó)在俄烏沖突的第三天就決定向?yàn)蹩颂m提供1000枚反坦克火箭發(fā)射器、500枚“毒刺”地對(duì)空導(dǎo)彈以及多門(mén)榴彈炮，這是德國(guó)戰(zhàn)后對(duì)外安全政策的一次重大突破。此后，隨著沖突升級(jí)，北約加大向?yàn)踺斔臀淦鞯牧Χ取?月26日，美國(guó)在德國(guó)法蘭克福的拉姆施泰因空軍基地召開(kāi)國(guó)際防長(zhǎng)會(huì)議，40余國(guó)的國(guó)防部長(zhǎng)參會(huì)，協(xié)調(diào)共同向?yàn)蹩颂m提供武器。這對(duì)德國(guó)形成了一定捆綁刺激作用。4月28日，聯(lián)邦議院以586票贊成、100票反對(duì)的壓倒性多數(shù)授權(quán)政府向?yàn)跆峁┲匦臀淦?，這又創(chuàng)造了一個(gè)新的歷史。6月底，德國(guó)在本土培訓(xùn)烏軍士兵的同時(shí)，正式向?yàn)醴揭平涣耸着匦臀淦鳌?/p>

與此同時(shí)，德國(guó)參與海外軍事行動(dòng)也更加積極。2月7日，在俄烏局勢(shì)日益緊張之際，德國(guó)宣布向德國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的北約駐立陶宛多國(guó)部隊(duì)增兵，并向羅馬尼亞增派戰(zhàn)機(jī)，增強(qiáng)北約東翼的防御力量。在德國(guó)的大力推動(dòng)下，歐盟于3月21日出臺(tái)了《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》，提出建立5000人規(guī)模的靈活、獨(dú)立的快速反應(yīng)部隊(duì)，德國(guó)承諾提供主要兵力。5月26日，德國(guó)派出護(hù)衛(wèi)艦參與北約北翼防御任務(wù)。

加緊調(diào)整大國(guó)關(guān)系

俄烏沖突的爆發(fā)，意味著德國(guó)“穩(wěn)定周邊、塑造全球”的外交政策目標(biāo)遭遇重挫，其對(duì)俄、對(duì)華、對(duì)美等大國(guó)政策亦需隨之調(diào)整。

德國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)追求緩和與俄關(guān)系的政策基調(diào)受到根本性挑戰(zhàn)。沖突爆發(fā)后，德國(guó)政界深刻反思對(duì)俄政策，對(duì)俄一直較為溫和的總統(tǒng)施泰因邁爾公開(kāi)承認(rèn)“建設(shè)‘北溪-2天然氣管道是個(gè)錯(cuò)誤”，默克爾時(shí)代不斷增加對(duì)俄能源依賴(lài)的做法也受到廣泛批評(píng)。在此背景下，新政府不惜經(jīng)濟(jì)代價(jià)，力推能源“脫俄”，不僅停止了“北溪-2”認(rèn)證進(jìn)程，還破例支持歐盟對(duì)俄實(shí)施了史無(wú)前例的嚴(yán)厲制裁，包括金融制裁和煤炭、石油禁運(yùn);副總理兼經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)哈貝克緊急赴卡塔爾、阿聯(lián)酋等中東國(guó)家尋氣，赴美協(xié)商購(gòu)買(mǎi)液化天然氣事宜;總統(tǒng)、總理先后訪問(wèn)非洲，與南非、塞內(nèi)加爾等多國(guó)建立能源伙伴關(guān)系;尋求與日本、印度等國(guó)就天然氣、氫氣等新能源的開(kāi)發(fā)合作。朔爾茨還與法國(guó)總統(tǒng)馬克龍、意大利總理德拉吉一道訪問(wèn)基輔，釋放給予烏克蘭歐盟候選國(guó)的信號(hào)，展示“歐烏團(tuán)結(jié)”。雖然德國(guó)依然沒(méi)有放棄與俄對(duì)話的努力，但正如朔爾茨說(shuō)，“只要普京執(zhí)政，德俄關(guān)系就不可能恢復(fù)正?！?。

在德國(guó)新政府成立之初，外界就預(yù)期其對(duì)華政策中將更加顯露強(qiáng)硬一面。俄烏沖突爆發(fā)后，對(duì)俄能源依賴(lài)促使德國(guó)進(jìn)行了反思，尋求擺脫對(duì)華依賴(lài)的愿望更加強(qiáng)烈。由于德國(guó)在工業(yè)生產(chǎn)的原材料、上游零件和服務(wù)等方面對(duì)華依賴(lài)高，其擔(dān)憂對(duì)華關(guān)系也可能會(huì)因某些不可控因素出現(xiàn)類(lèi)似德俄關(guān)系惡化的狀況，進(jìn)而影響其供應(yīng)鏈穩(wěn)定。據(jù)此，朔爾茨上任以來(lái)，一改默克爾時(shí)代將中國(guó)作為德國(guó)東亞首訪國(guó)的做法，先去了日本，緊接著又與印度召開(kāi)了政府磋商，頻頻表態(tài)要“均衡布局產(chǎn)業(yè)鏈”“避免過(guò)于依賴(lài)單一國(guó)家”。

德國(guó)要應(yīng)對(duì)中俄帶來(lái)的“挑戰(zhàn)”，最重要的倚重對(duì)象自然是美國(guó)。朔爾茨就任后首訪美國(guó)時(shí)，俄烏沖突尚未爆發(fā)，他在對(duì)烏援助、制裁“北溪-2”等問(wèn)題上表態(tài)曖昧，而沖突爆發(fā)后德美則展現(xiàn)了空前的“團(tuán)結(jié)”。德國(guó)“再軍事化”的一系列做法受到美方贊賞，德國(guó)還放棄了原先堅(jiān)持裝備歐洲戰(zhàn)機(jī)的原則，準(zhǔn)備購(gòu)置大量美制“F-35”戰(zhàn)機(jī)及重型運(yùn)輸直升機(jī)，在安全政策上加大與美捆綁。德美借北約、七國(guó)集團(tuán)、跨大西洋貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)等機(jī)制頻繁協(xié)調(diào)立場(chǎng)，除直接協(xié)助烏克蘭應(yīng)對(duì)俄羅斯外，還將聯(lián)手加強(qiáng)在高新技術(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的合作，確保西方領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)不被中國(guó)超越。

打造外交新平衡

俄烏沖突大背景下，德國(guó)外交與安全政策顯現(xiàn)出的不少新變化，特別是一系列重整軍備的做法，引起人們對(duì)德國(guó)將走“軍事霸權(quán)”道路的擔(dān)憂。我們應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)朔爾茨政府的外交表現(xiàn)，默克爾時(shí)代留下的外交遺產(chǎn)能否得到延續(xù)？

首先，面對(duì)危機(jī)，新政府展現(xiàn)出轉(zhuǎn)變的意愿，采取了相對(duì)強(qiáng)硬的態(tài)度和手段，其外交政策工具更加豐富多元。新任外長(zhǎng)貝爾伯克說(shuō)，“如果世界在改變，我們的政治就必須改變?！钡聡?guó)過(guò)去自詡“文明力量”“規(guī)范性力量”，在國(guó)際事務(wù)上一貫強(qiáng)調(diào)發(fā)揮軟實(shí)力、規(guī)則制約，在使用制裁、武力等強(qiáng)制性手段上十分克制。但逐漸地，德國(guó)意識(shí)到這已束縛了其應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策靈活性，必須調(diào)整。在此次俄烏沖突中，德國(guó)就不惜犧牲經(jīng)濟(jì)代價(jià)對(duì)俄實(shí)施金融制裁，推動(dòng)能源“脫俄”。未來(lái)德國(guó)在“規(guī)范性”力量和“強(qiáng)制性”力量的平衡中，將更多地選用后者，德國(guó)的外交轉(zhuǎn)型將進(jìn)一步得到延續(xù)。朔爾茨政府短期內(nèi)在軍事問(wèn)題上做出的突破歷史的決策，是全面踐行德國(guó)作為“正常國(guó)家”、開(kāi)展獨(dú)立自主外交的重要體現(xiàn)。雖然這一轉(zhuǎn)變是危機(jī)倒逼形成的結(jié)果，但德國(guó)一旦邁出了第一步，未來(lái)就有可能在軍事自主的進(jìn)程中加快步伐，其軍事力量突破束縛、走向“正常化”是大勢(shì)所趨。當(dāng)然，德國(guó)所謂的“再軍事化”也并非一日之功，其總的態(tài)度仍將保持謹(jǐn)慎，主要是在依靠美國(guó)和北約的同時(shí)，在盟友體系內(nèi)部更多出力，在這一過(guò)程中盡力提升自身及歐盟的戰(zhàn)略自主能力。

其次，務(wù)實(shí)與平衡仍是德國(guó)政府對(duì)外政策的根本出發(fā)點(diǎn)。默克爾執(zhí)政16年，一直以務(wù)實(shí)與平衡的外交風(fēng)格為外界稱(chēng)道。目前來(lái)看，新政府也是在繼承默克爾遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度調(diào)整，而非“徹底顛覆”。對(duì)抗本身并非德國(guó)本意，對(duì)話與外交手段仍是其主要的主張。朔爾茨在6月16日訪烏之后，仍堅(jiān)稱(chēng)與俄對(duì)話無(wú)論如何都十分必要。在制裁問(wèn)題上，德國(guó)也依然重視在“理想與現(xiàn)實(shí)”之間保持適當(dāng)平衡。雖然制裁不可避免，但德國(guó)還是盡量頂住美國(guó)、中東歐等國(guó)家的壓力，反對(duì)對(duì)俄實(shí)施全面能源禁運(yùn)和立即切斷與俄天然氣貿(mào)易聯(lián)系。在輿論不斷施壓政府向?yàn)蹩颂m提供重型武器時(shí)，朔爾茨政府著重強(qiáng)調(diào)“不可強(qiáng)行出頭”“要與盟友協(xié)調(diào)”，反對(duì)德國(guó)在這一問(wèn)題上“冒進(jìn)”“走特殊道路”。即使聯(lián)邦議院授權(quán)政府向?yàn)蹩颂m提供重型武器，聯(lián)邦政府也是“能拖則拖”，并不積極。在對(duì)華合作上，德國(guó)也仍強(qiáng)調(diào)在氣變、貿(mào)易等領(lǐng)域“需要中國(guó)”。

2022年2月7日，德國(guó)宣布向德領(lǐng)導(dǎo)的北約駐立陶宛多國(guó)部隊(duì)增兵。圖為2022年2月14日，德國(guó)第一批增派部隊(duì)抵達(dá)立陶宛。

第三，德國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作用弱于默克爾時(shí)代，未來(lái)德國(guó)將更多依靠西方聯(lián)盟發(fā)揮“集體的力量”。新政府閣員基本屬于政壇新人，即使像朔爾茨這樣的政壇老手，此前也鮮少參與國(guó)際政治與安全議題。在此次斡旋俄烏沖突的過(guò)程中，德國(guó)明顯讓位于法國(guó)，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍充當(dāng)了“歐盟代言人”，與俄烏領(lǐng)導(dǎo)人的溝通頻次高于朔爾茨。在整個(gè)沖突進(jìn)程中，德國(guó)發(fā)揮的作用并不突出，反應(yīng)謹(jǐn)慎的朔爾茨一再被外界批評(píng)，甚至被譏諷為“隱身人”?？梢钥闯?，德國(guó)更多還是置身于西方聯(lián)盟中，與盟友共同發(fā)聲，并強(qiáng)調(diào)采取一致行動(dòng)。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，朔爾茨領(lǐng)導(dǎo)下的德國(guó)將主要透過(guò)西方聯(lián)盟和提升自己在聯(lián)盟內(nèi)的地位發(fā)揮對(duì)外影響力，其外交政策的意識(shí)形態(tài)屬性將更為鮮明。