“全球基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”的意圖與前景

姚帥

2022年6月26日，西方七國集團(tuán)（G7）峰會(huì)在德國巴伐利亞州舉行。

6月26日，美國總統(tǒng)拜登在七國集團(tuán)（G7）峰會(huì)上宣布，G7正式啟動(dòng)“全球基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”倡議（the Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII），計(jì)劃未來五年籌集6000億美元，在全球開展基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。自2018年來，西方多國“你方唱罷我登場(chǎng)”，不斷提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)倡議。最新提出的PGII與過去的倡議有何異同？其戰(zhàn)略意圖與落實(shí)前景又如何？

美國主導(dǎo)提出，G7集體啟動(dòng)

PGII倡議是由美國主導(dǎo)提出，在G7峰會(huì)上以集體形式正式啟動(dòng)的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，其目標(biāo)是為發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。在6000億美元的籌集計(jì)劃中，一部分資金將由成員國政府財(cái)政支出，其余的大部分G7將動(dòng)員大量私營部門投資，并尋求從其他“志同道合”的伙伴、多邊開發(fā)銀行、發(fā)展融資機(jī)構(gòu)、主權(quán)財(cái)富基金等渠道調(diào)動(dòng)資本。

PGII投資建設(shè)的四個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域分別是氣候與能源安全、數(shù)字聯(lián)通、性別平等和衛(wèi)生系統(tǒng)，美國將此視為“定義21世紀(jì)下半葉”發(fā)展方向的關(guān)鍵。具體來看，氣候與能源安全領(lǐng)域的重點(diǎn)是具有氣候復(fù)原力的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、清潔能源供應(yīng)鏈、能源開采、技術(shù)拓展等;數(shù)字聯(lián)通領(lǐng)域側(cè)重于發(fā)展、擴(kuò)大和部署信息和通信技術(shù)（ICT）網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)數(shù)字社會(huì)開放和網(wǎng)絡(luò)安全;投資性別平等則是致力于改善婦女參與經(jīng)濟(jì)、獲得健康的機(jī)會(huì)，推進(jìn)性別公平;衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)的重點(diǎn)在發(fā)展和升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施，包括在疫苗制造、疾病監(jiān)測(cè)、衛(wèi)生服務(wù)和工作者能力等方面進(jìn)行投資。

西方關(guān)注逐漸集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

西方對(duì)發(fā)展中國家的資金投入長期集中在“民主”“賦權(quán)”等“軟領(lǐng)域”，但近些年，西方卻普遍表現(xiàn)出對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)注。以特朗普上臺(tái)為分水嶺，西方在美國帶動(dòng)下不斷拋出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作倡議。特朗普政府在“印太戰(zhàn)略”中提到美國將聚焦基礎(chǔ)設(shè)施、能源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)，并于2018年宣布注資600億美元成立國際發(fā)展金融公司，通過公私合作模式尋求推動(dòng)“印太”地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。2019年美國又聯(lián)合日本、澳大利亞發(fā)起“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，試圖打造基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。拜登上臺(tái)后，美國延續(xù)了推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的勢(shì)頭。2021年6月，拜登在G7峰會(huì)上發(fā)起“重建更美好世界”（B3W）基建計(jì)劃。

美國的盟友們則緊隨其后，2021年11月英國宣布改組成立英國國際投資公司（BII），以綠色基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)投資領(lǐng)域;12月歐盟委員會(huì)宣布了一項(xiàng)規(guī)模3000億歐元的“全球門戶”基建投資計(jì)劃，聚焦數(shù)字、衛(wèi)生、氣候、能源等領(lǐng)域;今年5月英國又發(fā)布全新《國際發(fā)展戰(zhàn)略》，承諾到2025年每年籌集80億英鎊落實(shí)“英國投資伙伴關(guān)系”。日本則早在2015年就已提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”。日本將這一基建合作計(jì)劃作為“建設(shè)自由與開放印太”的關(guān)鍵舉措，目前已有大批基建項(xiàng)目在東南亞和南亞等地區(qū)落地。岸田上任后繼承了安倍的“政治遺產(chǎn)”，多次強(qiáng)調(diào)要對(duì)“印太地區(qū)”加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施硬件與軟件投入。

此次啟動(dòng)的PGII倡議則是G7在當(dāng)前疫情大流行和俄烏沖突這一全新國際形勢(shì)下，做出的集體應(yīng)對(duì)方案，展現(xiàn)出發(fā)達(dá)國家尤其是美國重返多邊機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)核心、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施競爭力的決心。

PGII并無新意

G7去年高調(diào)提出B3W計(jì)劃后并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，此次提出的PGII可視為B3W的“延續(xù)”或“替代”。與B3W計(jì)劃“光說不練”不同，PGII不僅設(shè)定了明確的籌資目標(biāo)，G7成員國還“認(rèn)領(lǐng)”了各自任務(wù)：美國出資2000億美元，歐盟3000億歐元，日本650億美元。美國白宮也發(fā)布了《PGII備忘錄》，對(duì)國際發(fā)展署（USAID）等政府部門及千年挑戰(zhàn)公司（MCC）、國際發(fā)展金融公司（DFC）和進(jìn)出口銀行等機(jī)構(gòu)做出了明確分工。G7這次看似“來真的”了。但結(jié)合2018年以來美西方提出的一系列基礎(chǔ)設(shè)施援助與投資舉措之后的實(shí)際表現(xiàn)來看，G7此次提出的倡議到底能在多大程度上變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，依然要打個(gè)問號(hào)。

實(shí)際上，PGII并無新意，只是將G7國家此前宣布的基建計(jì)劃“整合打包”。根據(jù)目前披露的項(xiàng)目清單，美國是將現(xiàn)有的項(xiàng)目塞進(jìn)了PGII計(jì)劃。而歐盟承諾的3000億歐元恰好是其基建計(jì)劃“全球門戶”的目標(biāo)金額。日本承諾五年對(duì)PGII貢獻(xiàn)650億美元，也與其現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施援助規(guī)模相當(dāng)。另外，預(yù)計(jì)PGII倡議還將沿用西方近年形成的基礎(chǔ)設(shè)施合作老模式。一方面，依托多方聯(lián)合融資，分?jǐn)偝杀竞惋L(fēng)險(xiǎn)。據(jù)美國公布，PGII在全球已啟動(dòng)幾十個(gè)項(xiàng)目，大部分都是美國機(jī)構(gòu)與他國援助部門、國際組織或金融機(jī)構(gòu)共同注資參與的。另一方面，大力吸引私營資本介入。由于西方援助易受經(jīng)濟(jì)和疫情影響陷入疲軟，未來五年唯有極力吸引私營資本介入，6000億美元的承諾才不會(huì)淪為“空頭支票”。

意圖重新界定“游戲規(guī)則”

近年來，西方參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“潮流”此起彼伏，看似其熱衷在發(fā)展中國家參與基建，實(shí)則意圖通過廣泛參與來建立一套“民主國家”的基礎(chǔ)設(shè)施方案，重新界定全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“游戲規(guī)則”。西方語境下的基礎(chǔ)設(shè)施包括硬件和軟件，長期以來硬件并非其長處，軟件才是其發(fā)力點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國家相關(guān)法律法規(guī)、治理能力、項(xiàng)目流程與標(biāo)準(zhǔn)的軟性投入，并在數(shù)字、可再生能源、醫(yī)療衛(wèi)生等前沿領(lǐng)域提供基礎(chǔ)設(shè)施支持，將是西方重塑基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則的關(guān)鍵。

PGII目前雖然作出了美好承諾和細(xì)致計(jì)劃，但其落實(shí)還面臨巨大障礙。首先，財(cái)政在多大程度上撬動(dòng)更多投資并非僅憑政策指導(dǎo)就能實(shí)現(xiàn)，還要看逐利的私營資本對(duì)發(fā)展中國家的投資興趣和信心，而當(dāng)前在全球疫情與俄烏沖突的影響下，私營投資更趨謹(jǐn)慎。加之美歐面臨國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施重建壓力，對(duì)外投資缺乏民意基礎(chǔ)與足夠的資源。其次，PGII附加了政治條件，這種以輸出價(jià)值觀為目標(biāo)的“居高臨下”的基礎(chǔ)設(shè)施模式，根本上無法贏得發(fā)展中國家認(rèn)同。最后，美西方并非鐵板一塊，有著各自的發(fā)展戰(zhàn)略，各方都希借基礎(chǔ)設(shè)施投資推動(dòng)本國企業(yè)的國際競爭力，西方內(nèi)部競爭與分歧或?qū)⒓觿　?/p>

總體來說，西方對(duì)發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)色彩，更加趨于“政治化”。然而，發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然面臨巨大缺口，但大部分發(fā)展中國家并不樂于因此而選邊站隊(duì)，G7推廣所謂“標(biāo)準(zhǔn)”的道路也注定難以順利。