“揭榜掛帥”是科技創(chuàng)新的有效途徑

謝琛 夏立恒

科研項(xiàng)目實(shí)行“揭榜掛帥”，是黨中央面對科技革命與產(chǎn)業(yè)變革新形勢，推進(jìn)科技管理體制機(jī)制改革的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的舉措。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)技術(shù)攻關(guān)可以搞“揭榜掛帥”。2016年4月19日召開的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上，他就指出“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目張出榜來，英雄不問出處，誰有本事誰就揭榜”。2021年1月11日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神專題研討班開班式上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，全面加強(qiáng)對科技創(chuàng)新的部署，集合優(yōu)勢資源，有力有序推進(jìn)創(chuàng)新攻關(guān)的“揭榜掛帥”體制機(jī)制，加強(qiáng)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈對接。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，“改革重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理方式，實(shí)行‘揭榜掛帥、‘賽馬等制度，健全獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的資金支持機(jī)制?！弊鳛樾滦涂蒲薪M織模式，“揭榜掛帥”的核心是針對制約創(chuàng)新發(fā)展的重大科技難題，把攻關(guān)任務(wù)張榜公布，公開遴選具有相應(yīng)能力的科學(xué)家承擔(dān)，具有目標(biāo)清晰、需求明確、導(dǎo)向鮮明、開放參與等特點(diǎn)。

當(dāng)前，全國各地、各部門在組織基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、前沿技術(shù)開發(fā)、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等任務(wù)時(shí)，積極探索“揭榜掛帥”的實(shí)施方式。國家層面和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了圍繞“揭榜掛帥”制度的相關(guān)指導(dǎo)政策，在科技創(chuàng)新管理體制機(jī)制方面進(jìn)行了一些有益探索和嘗試。

“揭榜掛帥”是推進(jìn)自主科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略舉措

縱觀近幾十年國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新日益成為世界發(fā)展的主宰性力量。掌握核心技術(shù)在很大程度上意味著掌握了規(guī)則的制定權(quán)與游戲的話語權(quán)。習(xí)近平總書記指出，當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，國際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，世界經(jīng)濟(jì)陷入低迷期，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨重塑，不穩(wěn)定性、不確定性明顯增加。新冠肺炎疫情影響廣泛深遠(yuǎn)，逆全球化、單邊主義、保護(hù)主義思潮暗流涌動(dòng)?？萍紕?chuàng)新已成為國際戰(zhàn)略博弈的主要戰(zhàn)場，是影響和改變世界經(jīng)濟(jì)版圖的關(guān)鍵變量，圍繞科技制高點(diǎn)的競爭空前激烈，未來的國際競爭將主要集中在科技領(lǐng)域。

我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)仍比較薄弱。過去很長一段時(shí)期內(nèi)，我國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域還是一個(gè)“跟跑者”，技術(shù)創(chuàng)新的主要途徑是引進(jìn)吸收再創(chuàng)新，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢；近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、科技創(chuàng)新基礎(chǔ)不斷積累，我國與發(fā)達(dá)國家在科技創(chuàng)新能力與水平上的差距逐漸縮小，正從科技創(chuàng)新的“跟跑者”向“并跑者”轉(zhuǎn)變，甚至在一些領(lǐng)域已成為“領(lǐng)跑者”。與此同時(shí)，美國頻繁利用各種借口打壓中國，對我國的戰(zhàn)略遏制、技術(shù)封鎖、貿(mào)易摩擦也隨之不斷增強(qiáng)，打壓的措施越來越細(xì)化和體系化。至2021年年底，美國政府及其職能部門把611家中國公司、機(jī)構(gòu)及個(gè)人納入實(shí)體清單，頻繁地打壓中國核心頂尖的科技企業(yè)，維護(hù)其在全球的科技霸權(quán)，遏制阻擋我國技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級的步伐。

“揭榜掛帥”是我國不斷推進(jìn)科技體制機(jī)制改革，探索支持科技創(chuàng)新政策及方式的產(chǎn)物，是全新的科研組織模式。它把根據(jù)論證需要攻關(guān)的重大科研項(xiàng)目進(jìn)行張榜，讓有本事的科研人員來揭榜。這種體制和做法，不僅對突破一些重大科研難題和“卡脖子”技術(shù)有明顯的促進(jìn)作用，而且對推動(dòng)整個(gè)科技創(chuàng)新體制改革也有重大的影響。近年來，科技部、地方政府陸續(xù)發(fā)布的深化該機(jī)制的相關(guān)管理辦法，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)作為，通過“揭榜掛帥”等方式積極融入科技創(chuàng)新。

“揭榜掛帥”是針對目標(biāo)明確的科技難題和關(guān)鍵核心技術(shù)，設(shè)立項(xiàng)目或給定研發(fā)經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)公開張榜征集科技攻關(guān)團(tuán)隊(duì)或創(chuàng)新性科技成果的一種制度性安排。這是以重大需求為導(dǎo)向，以解決問題的成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過競爭機(jī)制激發(fā)創(chuàng)新活力的一種科研任務(wù)分派機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制?！敖野駫鞄洝苯o出明確的目標(biāo)要求和相應(yīng)科研條件，以鼓勵(lì)更多能挑科技大梁的領(lǐng)軍人才、更多優(yōu)秀研發(fā)團(tuán)隊(duì)脫穎而出?！敖野駫鞄洝辈粌H可直接應(yīng)用于國家戰(zhàn)略需求的“卡脖子”重大科技攻關(guān)，而且直接從需求入手，是對傳統(tǒng)科技項(xiàng)目“申報(bào)制”的一種補(bǔ)充?！敖野駫鞄洝笔情_放的創(chuàng)新機(jī)制，所謂“榜”，就是企業(yè)或社會(huì)的客觀需求，通過張榜，提高了科技創(chuàng)新的針對性、精確性和時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)了通過需求倒逼科技創(chuàng)新；所謂“帥”，就是組織內(nèi)外能夠解決問題或者突破核心技術(shù)的關(guān)鍵人才，體現(xiàn)了新的選才思想。

“揭榜掛帥”制的歷史來源

“揭榜掛帥”，也被稱為“揭榜制”“科技懸賞制”“任務(wù)導(dǎo)向型研究”“需求導(dǎo)向性研究”等。從歷史上看，“揭榜掛帥”方式在數(shù)學(xué)領(lǐng)域已經(jīng)有過非常成功的實(shí)踐。從某種意義上說，費(fèi)馬大定理、哥德巴赫猜想、希爾伯特23個(gè)問題等公開的數(shù)學(xué)問題，就是一種“揭榜掛帥”，這些問題激勵(lì)了無數(shù)專家投身研究，推動(dòng)了數(shù)學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展，也使得以陳景潤、尤里·馬季亞謝維奇為代表的人才脫穎而出。

懸賞制古已有之。在我國，早在春秋戰(zhàn)國期間，官府通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)使民間百姓為其達(dá)成某種目標(biāo)，即為“懸賞”。如立木為信，商鞅承諾并賞賜兌現(xiàn)給搬運(yùn)木頭的人十金。楚漢爭霸時(shí)，劉邦懸賞項(xiàng)羽，開出“千金邑萬戶”的天價(jià)，引發(fā)漢將呂馬童、楊喜等人爭先恐后爭奪其尸體。袁紹在討伐曹操的檄文中提出：“其得操首爾，封五千戶侯，賞錢五千萬?！苯?，洪仁玕在《資政新篇》中提到，以專利制度來獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造、鼓勵(lì)私人投資與資本積累。1898年，光緒皇帝在“百日維新”時(shí)期頒布了中國第一個(gè)鼓勵(lì)技術(shù)、工藝發(fā)明創(chuàng)造的科技獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)——《振興工藝給獎(jiǎng)?wù)鲁獭贰?/p>

在國外，“揭榜掛帥”被稱為“科技懸賞”。早在1567年，西班牙王室為尋求測度海上經(jīng)度的方法而嘗試設(shè)置獎(jiǎng)項(xiàng)；1714年，英國政府設(shè)立“經(jīng)度獎(jiǎng)”，英國為找到海上定位經(jīng)度的精確方法，政府公開懸賞，出資2萬英鎊設(shè)立了“經(jīng)度獎(jiǎng)”（Longitude Prize），英國人John Harison設(shè)計(jì)出航海鐘得以解決。1809年，法國設(shè)立“法國食物儲(chǔ)存技術(shù)獎(jiǎng)”，政府專門出資1.2萬法郎，懸賞一種既簡單又高效的方法來保存大量食物。之后300多年間，科技懸賞獎(jiǎng)作為政府主要的科研資助方式，在多個(gè)國家中被大量使用，包括美國、英國、德國和法國等；其涉及的領(lǐng)域囊括航空、航海、生物、醫(yī)藥、機(jī)械、化學(xué)和農(nóng)業(yè)等多個(gè)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域。其因突出問題導(dǎo)向、不設(shè)門檻、機(jī)會(huì)均等、唯成果兌獎(jiǎng)等優(yōu)點(diǎn)，被越來越多的發(fā)達(dá)國家所認(rèn)可并采納，成為政府科研管理和資助的重要手段。美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)先后設(shè)立百余項(xiàng)影響重大的“揭榜掛帥”獎(jiǎng)，推動(dòng)科技創(chuàng)新，有效提升政府科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。英國將“揭榜掛帥”作為解決重大關(guān)鍵技術(shù)難題的懸賞機(jī)制，2014年，英國政府再次啟動(dòng)“經(jīng)度獎(jiǎng)”，預(yù)計(jì)2022年結(jié)束?！敖?jīng)度獎(jiǎng)”以解決國家戰(zhàn)略關(guān)鍵技術(shù)難題為目標(biāo)，其特點(diǎn)是：戰(zhàn)略性強(qiáng)、獎(jiǎng)金高、周期長，是非常態(tài)化的科研懸賞單項(xiàng)獎(jiǎng)。美國將“揭榜掛帥”作為國防科研領(lǐng)域的項(xiàng)目管理機(jī)制，其國防科技組織管理的兩個(gè)代表性機(jī)構(gòu)——國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計(jì)劃局（DARPA）都采取“揭榜掛帥”模式管理科技項(xiàng)目，吸引國防體系外的創(chuàng)新資源，保持技術(shù)優(yōu)勢。

“揭榜掛帥”以獨(dú)特優(yōu)勢助力科技創(chuàng)新攻關(guān)

我國科研課題立項(xiàng)和管理長期采用申報(bào)制，對科技進(jìn)步產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，但也存在一些弊端，比如：申報(bào)過程、中期匯報(bào)檢查和評審過程，需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力；容易造成習(xí)慣性選人，能否拿到項(xiàng)目，很大程度上取決于申報(bào)人在某個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的影響力；從結(jié)果上看，只需完成所申報(bào)項(xiàng)目的“規(guī)定作業(yè)”即可。而“揭榜掛帥”具有需求明確、導(dǎo)向清晰、參與面廣、效率更高等優(yōu)勢。相比較傳統(tǒng)的項(xiàng)目申報(bào)制，“揭榜掛帥”以突破核心技術(shù)為目的，做到引才用才來完成重大任務(wù)，更加體現(xiàn)契約精神，先有目標(biāo)、有責(zé)任，再有奮斗、有擔(dān)當(dāng)，繼而完成成果、兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)。不僅是創(chuàng)新的一種科研管理制度，也是與激勵(lì)密切聯(lián)系融合的一種良好手段。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.不設(shè)門檻、公開公平。傳統(tǒng)模式下，由于對項(xiàng)目有非常具體甚至是限定的要求，導(dǎo)致科技項(xiàng)目在一定范圍內(nèi)優(yōu)選，甚至是向具備特定資質(zhì)的單位定向發(fā)布信息?！敖野駫鞄洝敝频暮诵氖恰罢l能干讓誰干”，不設(shè)門檻?？萍柬?xiàng)目在更大范圍內(nèi)公布，競爭者可獲取公平競爭的機(jī)會(huì)。同時(shí)，以市場“賽馬機(jī)制”選取或整合最好的標(biāo)的及方案，交由不同的團(tuán)隊(duì)獨(dú)立或聯(lián)合攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新價(jià)值最大化。

2.結(jié)果導(dǎo)向、目標(biāo)明確?！敖野駫鞄洝弊冞^程管理為結(jié)果管理，重點(diǎn)對結(jié)果考核。一方面，揭榜方可以根據(jù)研究情況修改研究方法和技術(shù)路線，適應(yīng)了科技創(chuàng)新的不可預(yù)測性特點(diǎn)并給予支持，給了揭榜者充分的自主權(quán)，減少束縛，為科技創(chuàng)新解綁。另一方面，其評議過程不以申報(bào)人、前期成果為重，而是當(dāng)期工作方法、科研成果為重，充分體現(xiàn)了“英雄不論出處”。

3.契約管理、激勵(lì)聯(lián)動(dòng)。傳統(tǒng)的科研項(xiàng)目申報(bào)制下，申報(bào)項(xiàng)目和評獎(jiǎng)分屬不同環(huán)節(jié)。先申報(bào)項(xiàng)目，再研究通過立項(xiàng)，如能獲得成果再報(bào)獎(jiǎng)。而“揭榜掛帥”是兩個(gè)階段合二為一，承接項(xiàng)目與項(xiàng)目對應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)都固化到任務(wù)書（“軍令狀”）中，以成果兌獎(jiǎng)。

4.寬進(jìn)嚴(yán)出、效率提高。從競爭拿項(xiàng)目到競爭出成果，“揭榜掛帥”唯成果兌獎(jiǎng)，重點(diǎn)激勵(lì)成果最快最好的科研團(tuán)隊(duì)。關(guān)注重點(diǎn)從立項(xiàng)“入口”競爭移到產(chǎn)出“出口”競爭。不是“廣種薄收”，而是“競相涌現(xiàn)”，減少了人為干預(yù)的因素，成果兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，提高了資金使用效率。

在實(shí)踐中進(jìn)一步探索完善“揭榜掛帥”

“揭榜掛帥”需要更完善的機(jī)制保障。“揭榜掛帥”在技術(shù)項(xiàng)目和科研領(lǐng)域的應(yīng)用仍在持續(xù)探索，還需進(jìn)一步完善制度和運(yùn)行機(jī)制。完善“揭榜掛帥”項(xiàng)目管理機(jī)制，“揭榜掛帥”基礎(chǔ)在“榜”，核心在“帥”，關(guān)鍵在“機(jī)制”。

目標(biāo)設(shè)定考驗(yàn)頂層設(shè)計(jì)水平

榜單設(shè)計(jì)主要集中在前沿科技領(lǐng)域和重大應(yīng)急攻關(guān)項(xiàng)目，聚焦國家發(fā)展戰(zhàn)略和技術(shù)戰(zhàn)略發(fā)展重大需求?，F(xiàn)實(shí)中“榜單設(shè)置”有可能會(huì)出現(xiàn)違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律、貪大喜功的傾向，特別是在目標(biāo)設(shè)定時(shí)會(huì)出現(xiàn)任務(wù)模糊不清、技術(shù)指標(biāo)不明、目標(biāo)過大等問題。在目標(biāo)設(shè)定過程中，應(yīng)在充分調(diào)研、研討論證的基礎(chǔ)上，經(jīng)過幾上幾下的方式，明確任務(wù)目標(biāo)邊界，使技術(shù)指標(biāo)進(jìn)一步量化可考核。

門檻降低導(dǎo)致管理成本加大

“揭榜掛帥”打破了用人桎梏，拓寬了選擇渠道和范圍，也導(dǎo)致了各類人員都來參與競爭。一方面，較多的參與者對同一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)研，不可避免會(huì)做重復(fù)性勞動(dòng)，無形中增加了項(xiàng)目運(yùn)行管理成本；另一方面，要篩查出勝任者，避免干擾，評選時(shí)是比拼方案還是成果，揭榜項(xiàng)目與揭榜方之間如何配置，前期選拔與后期監(jiān)管應(yīng)用的關(guān)系處理也需要高度重視。

容錯(cuò)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制尚待探索

揭榜者獲得任務(wù)后，有較強(qiáng)的項(xiàng)目自主權(quán)，同時(shí)又有較大的管理責(zé)任。應(yīng)建立高效的監(jiān)督考核機(jī)制，在給揭榜者更大自主權(quán)的同時(shí)，又使其更有緊迫感和責(zé)任感，最大程度地保證科研實(shí)施效果。此外，科技創(chuàng)新相較于其他工作來說，更具有方式隨意性、研究復(fù)雜性和結(jié)果難預(yù)測等特點(diǎn)，對于揭榜者應(yīng)該建立有效的容錯(cuò)機(jī)制，需要科學(xué)設(shè)定揭榜失敗的利益補(bǔ)償機(jī)制，為創(chuàng)新保駕護(hù)航。

人才激勵(lì)方式還需進(jìn)一步豐富

科研管理對象往往是復(fù)雜群體，其目標(biāo)和訴求常常多元，系統(tǒng)性激勵(lì)才能激發(fā)最大效能。單純給予科研人員合理獎(jiǎng)勵(lì)，有時(shí)并不能完全調(diào)動(dòng)起科研人員的積極性，還需要滿足他們強(qiáng)烈的成就感和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)充分把握好“掛帥”的作用，以項(xiàng)目鍛煉人，以項(xiàng)目培養(yǎng)人，提供科研人員充分施展個(gè)人才能的空間。只有將物質(zhì)因素和精神因素結(jié)合起來共同發(fā)揮作用，才能使科研人員的需求得到全面滿足，才能持久激發(fā)科研人員的工作積極性。

（編輯 尚鳴）