合規(guī)檢察意見制發(fā)與落實問題探析

王宗秀　侯艷瓊

摘 要：涉案企業(yè)經(jīng)過合規(guī)整改驗收合格，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，對于仍需要追究行政責(zé)任的，應(yīng)依法向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出合規(guī)檢察意見。合規(guī)檢察意見制發(fā)前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分進(jìn)行前期調(diào)研，并重點關(guān)注行政處罰所依據(jù)事實的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題;檢察機(jī)關(guān)撰寫合規(guī)檢察意見書應(yīng)全面反映案件辦理過程，事實清楚、重點突出，并可提出從輕、減免行政處罰意見;檢察意見制發(fā)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保持與主管機(jī)關(guān)溝通，共同督促落實，形成加強(qiáng)涉案企業(yè)合規(guī)整改合力。

關(guān)鍵詞：涉案企業(yè)合規(guī) 檢察意見 行刑銜接 從輕、減免行政處罰

開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點，是檢察機(jī)關(guān)全面貫徹落實習(xí)近平法治思想，立足檢察職能，積極融入社會治理，推動企業(yè)依法守規(guī)經(jīng)營，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的一項重要制度創(chuàng)新。[1]該制度將企業(yè)合規(guī)考察結(jié)果作為檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的重要依據(jù)，但“不起訴并不等于不處罰”，對于被不起訴人或者被不起訴企業(yè)需要給予行政處罰、處分的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。

一、問題的提出

[基本案情]2015年至2018年間，被不起訴單位上海R電子科技有限公司（以下簡稱“R公司”）、上海T信息技術(shù)有限公司（以下簡稱“T公司”）實際經(jīng)營人姜某在無實際交易的情況下，以支付開票費(fèi)的方式，讓他人為R公司、T公司虛開增值稅專用發(fā)票。其中，R公司收受虛開的增值稅專用發(fā)票62份，價稅合計人民幣628萬余元（以下幣種同），涉及稅款87萬余元;T公司收受虛開的增值稅專用發(fā)票5份，價稅合計50萬余元，涉及稅款7萬余元，均已申報抵扣。2020年7月13日，姜某向公安機(jī)關(guān)投案，如實供述犯罪事實。2020年7月21日，R公司、T公司向稅務(wù)機(jī)關(guān)補(bǔ)繳全部稅款及相應(yīng)滯納金。

2020年11月27日，上海市金山區(qū)人民檢察院（以下簡稱“金山區(qū)院”）對R公司、T公司進(jìn)行企業(yè)刑事合規(guī)考察，確認(rèn)兩家企業(yè)按期完成刑事合規(guī)整改。2021年2月5日，金山區(qū)院經(jīng)公開聽證，對R公司、T公司以犯罪情節(jié)輕微為由作出不起訴決定;對姜某作為單位犯罪直接負(fù)責(zé)的主管人員以涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票罪提起公訴。同日，金山區(qū)院分別向R公司、T公司注冊地的稅務(wù)部門制發(fā)檢察意見書，建議對兩公司予以行政處罰，并將案件移送稅務(wù)部門處理。

本案辦理過程中，面臨兩個主要問題：一是合規(guī)檢察意見的制發(fā)程序;二是檢察意見制發(fā)后如何督促落實。這兩個問題的解決對于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，更好在涉案企業(yè)合規(guī)改革中做好行刑銜接工作具有重要作用。

二、合規(guī)檢察意見的制發(fā)

相較于普通檢察意見，合規(guī)檢察意見應(yīng)是合規(guī)過程全貌及處理意見的高度濃縮，參照檢察建議制發(fā)過程，合規(guī)檢察意見的制發(fā)可以分為前期調(diào)研、文書撰寫兩個階段。

（一）前期調(diào)研

制發(fā)合規(guī)檢察意見前的調(diào)研工作側(cè)重于向主管機(jī)關(guān)進(jìn)行，主要包含三個方面的內(nèi)容：一是告知主管機(jī)關(guān)涉案企業(yè)基本信息及經(jīng)營現(xiàn)狀、案件證據(jù)采納及事實認(rèn)定情況、涉案人員的認(rèn)罪悔罪態(tài)度等，使主管機(jī)關(guān)了解基本案情。二是介紹涉案企業(yè)的合規(guī)整改情況，包括檢察機(jī)關(guān)辦案過程中所發(fā)現(xiàn)的企業(yè)經(jīng)營管理中存在的漏洞及提出的相關(guān)建議、涉案企業(yè)的采納情況及提出的合規(guī)計劃與具體措施、社會調(diào)查的開展及第三方監(jiān)督評估機(jī)制的運(yùn)行情況等，以便主管機(jī)關(guān)能在短時間內(nèi)了解企業(yè)合規(guī)整改的開展情況并明確核查方向。三是檢察機(jī)關(guān)與主管機(jī)關(guān)就行政處罰等措施的可行性進(jìn)行溝通與探討，釋明刑事處罰與行政處罰的區(qū)別，明確意見。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將前期調(diào)研工作做深做實做細(xì)，重點是加強(qiáng)對行政處罰事實認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理解與把握，避免出現(xiàn)主管機(jī)關(guān)以刑事司法程序認(rèn)定的事實作為行政處罰的依據(jù)，導(dǎo)致處罰結(jié)果失衡的情況，從而為后續(xù)工作的順利推進(jìn)打牢基礎(chǔ)。

本案中，行政處罰所依據(jù)事實的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題便是前期調(diào)研工作中疏漏的一環(huán)。金山區(qū)院將案件移送稅務(wù)機(jī)關(guān)并建議其對涉案企業(yè)作出行政處罰后，稅務(wù)機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行審查，向金山區(qū)院反饋根據(jù)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實及虛開增值稅專用發(fā)票的金額，擬對涉案企業(yè)罰款人民幣500萬元。此巨額罰款無疑將對涉案的小微企業(yè)造成不小的打擊，企業(yè)信用評級也將降至最低級，且相較于同類案件法院可能判處的罰金，如此高額的罰款也不利于合規(guī)工作的繼續(xù)開展。后金山區(qū)院與稅務(wù)機(jī)關(guān)就行政處罰的力度問題召開稅務(wù)專項研討會，就刑法與行政法對“真實交易”的認(rèn)定存在差異，且行政法上存在允許確實產(chǎn)生經(jīng)營成本的企業(yè)補(bǔ)開發(fā)票的情況達(dá)成共識，共同梳理涉案企業(yè)涉嫌虛開的增值稅專用發(fā)票數(shù)量、查看業(yè)務(wù)合同、核對資金流水，在理清全案脈絡(luò)后，稅務(wù)機(jī)關(guān)將部分金額從檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的虛開增值稅專用發(fā)票的金額中予以剔除后，將其作為作出行政處罰的依據(jù)。

（二）文書撰寫

根據(jù)最高檢發(fā)布的檢察意見書模板，檢察意見書由以下內(nèi)容組成：發(fā)往單位，案件來源及查處（審查）情況，認(rèn)定的事實、證據(jù)、決定事項（認(rèn)定結(jié)論）及法律依據(jù)，提出檢察意見的具體內(nèi)容和要求。在制作合規(guī)檢察意見書時，應(yīng)注意以下要點：

1.全面反映案件辦理過程。根據(jù)司法實踐，檢察機(jī)關(guān)在將案件移送行政機(jī)關(guān)時，隨案移送三書：不起訴決定書、合規(guī)考察報告、檢察意見書。其中，檢察意見書是直接向主管機(jī)關(guān)制發(fā)的法律文書，從一定意義上來說，是主管機(jī)關(guān)作出行政處罰的依據(jù)，因此合規(guī)檢察意見書應(yīng)當(dāng)全面反映案件辦理過程，包括涉案企業(yè)基本情況、偵查機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送審查起訴的情況、檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實及證據(jù)情況、企業(yè)合規(guī)的情況、檢察機(jī)關(guān)作出決定的情況及移送行政機(jī)關(guān)處理的意見等。行政機(jī)關(guān)通過檢察意見書便能直觀地了解案情及明確檢察機(jī)關(guān)的意見。

2.事實清楚、重點突出。案件事實部分是合規(guī)檢察意見書的重點內(nèi)容，該部分是對案件事實與證據(jù)的整體概括。寫好事實部分一方面有利于主管機(jī)關(guān)了解案情，另一方面可以減少主管機(jī)關(guān)調(diào)查取證時間，提高工作質(zhì)效。（1）基礎(chǔ)事實的撰寫。作為主管機(jī)關(guān)作出行政處罰所依據(jù)的事實，為避免產(chǎn)生歧義，便于主管機(jī)關(guān)作出正確判斷，基礎(chǔ)事實部分必須體現(xiàn)行政違法性。（2）合規(guī)事實的撰寫。此為普通檢察意見與合規(guī)檢察意見之間最大的區(qū)別。在合規(guī)檢察意見中需體現(xiàn)涉案企業(yè)經(jīng)過了合規(guī)考察的事實，鑒于合規(guī)考察報告亦隨案移送主管機(jī)關(guān)，檢察意見中的合規(guī)考察事實無需繁復(fù)、冗長，包含主要內(nèi)容即可，如涉案企業(yè)合規(guī)前的經(jīng)營情況、合規(guī)考察的開展形式、涉案企業(yè)的落實整改情況、合規(guī)監(jiān)督考察情況等。

3.提出抽象性意見。檢察機(jī)關(guān)向主管機(jī)關(guān)提出的應(yīng)當(dāng)是抽象意見，不應(yīng)具體提出行政處罰種類，原因有二：一是檢察機(jī)關(guān)與主管機(jī)關(guān)之間并非隸屬關(guān)系，無權(quán)直接對主管機(jī)關(guān)下達(dá)命令或?qū)π姓鄬θ俗鞒鲂姓幜P決定;二是受制于受案類型的差異，檢察機(jī)關(guān)對行政法律法規(guī)的掌握與理解程度較行政機(jī)關(guān)有差距，如提出具體意見恐有失偏頗，不利于行政處罰的開展，進(jìn)而造成檢察意見不被采納的窘境。[2]因此，在提出意見時應(yīng)避免具體化，行文措辭上應(yīng)客觀精煉，保持行文的理性，且注意避免“命令式”語言的使用。

在本案中，金山區(qū)院在制作合規(guī)檢察意見書時，稅務(wù)機(jī)關(guān)提出為保證其執(zhí)法有據(jù)和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一，防止出現(xiàn)類案不同罰的現(xiàn)象，建議檢察機(jī)關(guān)在檢察意見書中明確是否對涉案企業(yè)予以從輕、減免處罰。本案承辦人認(rèn)為，在檢察意見書中明確從輕或減免行政處罰的意見與開展涉案企業(yè)合規(guī)改革的初衷并不沖突，根據(jù)案件情況，金山區(qū)院在檢察意見書中提出了對涉案企業(yè)予以從輕處罰的意見，后稅務(wù)機(jī)關(guān)綜合考量案情、涉案企業(yè)合規(guī)整改情況等因素，采納了該意見，最終對涉案企業(yè)處以50萬元的罰款，使涉案企業(yè)受到法律制裁的同時也避免對其后續(xù)經(jīng)營造成重大影響。金山區(qū)院在涉案企業(yè)合規(guī)改革試點中的這項探索經(jīng)驗，在后續(xù)相關(guān)規(guī)范性文件中均有所體現(xiàn)。如2021年10月20日，浙江省人民檢察院、浙江省工商聯(lián)等23家單位聯(lián)合出臺的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估工作機(jī)制的意見（試行）》第18條，對涉案企業(yè)刑事程序終結(jié)后，需予以行政處罰的案件，人民檢察院應(yīng)將合規(guī)考察報告副本移送相應(yīng)行政機(jī)關(guān)，并視情以檢察建議或其他適當(dāng)方式，建議行政機(jī)關(guān)對涉案企業(yè)減輕或免除處罰，行政機(jī)關(guān)對企業(yè)合規(guī)情況和檢察機(jī)關(guān)建議進(jìn)行評估后，原則上應(yīng)對涉案企業(yè)減輕或免除處罰。2022年4月19日，最高檢等九部門聯(lián)合印發(fā)的《涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)、評估和審查辦法（試行）》第2條第1款規(guī)定，對于涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)經(jīng)評估符合有效性標(biāo)準(zhǔn)的，人民檢察院可以參考評估結(jié)論向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出從寬處罰、處分的檢察意見。

三、合規(guī)檢察意見的督促落實

對依法作出不起訴決定，提出檢察意見并移送主管機(jī)關(guān)處理的合規(guī)案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動加強(qiáng)同有關(guān)主管機(jī)關(guān)、社區(qū)、涉案企業(yè)等的協(xié)作配合，共同開展合規(guī)檢察意見的督促落實工作，繼續(xù)做好涉案企業(yè)合規(guī)整改的“后半篇文章”。

跟蹤回訪是督促落實的關(guān)鍵所在，其不僅是檢察機(jī)關(guān)了解涉案企業(yè)合規(guī)整改成效的直接途徑，也是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與其他主體之間溝通協(xié)作，共同優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境的重要渠道。跟蹤回訪可針對主管機(jī)關(guān)、涉案企業(yè)及其他有關(guān)單位展開，采取電話回訪、信函回訪、登門回訪、座談會式回訪等多種形式，廣泛、靈活地聽取意見。回訪內(nèi)容可包括三個方面，一是檢察機(jī)關(guān)向主管機(jī)關(guān)核實行政處罰的實施情況，包括涉案企業(yè)是否及時執(zhí)行行政處罰決定，是否切實就相關(guān)問題進(jìn)行整改等，以便采取應(yīng)對措施;二是檢察機(jī)關(guān)例行了解涉案企業(yè)在行政處罰后的經(jīng)營情況，在合規(guī)整改后是否仍面臨法律、政策方面的障礙，了解合規(guī)程序是否對涉案企業(yè)的經(jīng)營起到正面促進(jìn)作用;三是可與涉案企業(yè)所在地管委會等進(jìn)行會商，形成協(xié)作機(jī)制，共同加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)企業(yè)的日常管理，督促企業(yè)有序合法經(jīng)營。

以本案為例，稅務(wù)機(jī)關(guān)對涉案企業(yè)作出行政處罰決定后，金山區(qū)院積極與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)系，了解到其對企業(yè)涉稅難點問題進(jìn)行了現(xiàn)場輔導(dǎo)，兩家涉案企業(yè)均已繳納罰款，企業(yè)經(jīng)營秩序已逐漸恢復(fù)，員工心態(tài)平穩(wěn)，再次違法違規(guī)經(jīng)營風(fēng)險較低;會同稅務(wù)機(jī)關(guān)至涉案企業(yè)回訪，了解涉案企業(yè)對此次涉案原因的反省剖析情況及在合規(guī)整改建議基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn)的方向，并對涉案企業(yè)向慈善基金會捐贈3萬元善款回報社會的行為予以肯定。此外，金山區(qū)院還以本案辦理為契機(jī)，與稅務(wù)機(jī)關(guān)共同構(gòu)建協(xié)同辦案和社會治理機(jī)制，積極引導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。

*上海市金山區(qū)人民檢察院第三檢察部主任、四級高級檢察官[200540]

**上海市金山區(qū)人民檢察院第三檢察部檢察官助理[200540]

[1] 參見《涉案企業(yè)合規(guī)改革試點全面推開！這次部署會釋放哪些重要信號？》，澎湃網(wǎng)https：//m.thepaper.cn/baijiahao_17441058，最后訪問日期：2022年4月23日。

[2] 參見張兵：《關(guān)于檢察意見的幾個問題》，《警學(xué)經(jīng)緯》1998年第1期。