淺析訴權(quán)喪失案件的行政檢察類案監(jiān)督辦理

俞煒　張正炎

摘 要：人民檢察院辦理當(dāng)事人不服人民法院以超過法定起訴期限為由裁定不予立案的案件，應(yīng)當(dāng)注重審查涉案法律文書送達(dá)程序是否規(guī)范，經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)因送達(dá)程序存在問題導(dǎo)致侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。同時對于法律文書專遞送達(dá)中存在的普遍性問題，通過檢察建議促進(jìn)專項整改，推動深層次社會問題的訴源治理，有效減少內(nèi)生、次生案件發(fā)生。

關(guān)鍵詞：行政檢察 類案監(jiān)督 有效送達(dá) 行業(yè)治理

一、基本案情及辦案經(jīng)過

2017年4月16日，某市政府就糜某提起的行政復(fù)議申請，作出維持原行政行為的行政復(fù)議決定書，并按照糜某預(yù)留的地址郵寄送達(dá)。4月18日，投遞員在電話聯(lián)系糜某未果的情況下，將裝有行政復(fù)議決定書的郵件交由某副食品商店代收，并將代收情況通過短信告知糜某。因糜某未查看短信，其于5月10日才實(shí)際收到該郵件。5月12日，糜某不服該行政復(fù)議決定向人民法院提起行政訴訟，一審法院以糜某的起訴超過法定期限為由，裁定不予立案。二審法院亦裁定駁回上訴。糜某申請再審，亦被駁回。

2018年5月，糜某認(rèn)為超過法定期限向法院起訴并非其責(zé)任，并向某市人民檢察院申請監(jiān)督。某市人民檢察院在審查案卷的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)對行政復(fù)議決定書郵寄、送達(dá)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。后查明，涉案法律文書于2017年4月18日妥投，并由某副食品商店簽收，但某副食品商店及其經(jīng)營者并不具有代收法律文書的權(quán)限，糜某實(shí)際收到郵件的日期確為2017年5月10日，其于5月12日向人民法院提起行政訴訟并未超過法定訴訟期限。市人民檢察院審查認(rèn)為，法院一、二審行政裁定認(rèn)定事實(shí)錯誤，遂提請浙江省人民檢察院抗訴。浙江省人民檢察院依法向浙江省高級人民法院提出抗訴。浙江省高級人民法院采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見，撤銷原一、二審不予受理裁定，指令區(qū)人民法院立案受理。

二、案件辦理難點(diǎn)與思路

（一）調(diào)查核實(shí)破解有效送達(dá)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

郵寄送達(dá)因其方便、快捷等優(yōu)點(diǎn)備受行政機(jī)關(guān)青睞，成為許多行政機(jī)關(guān)送達(dá)文書優(yōu)先選擇的方式。但現(xiàn)實(shí)操作的不規(guī)范、投遞人員的責(zé)任意識不強(qiáng)、簽收的隨意性等原因，使得郵寄送達(dá)的效力大打折扣，法律文書有效送達(dá)已成為郵寄送達(dá)中不容忽視的問題。[1]

本案中，申請人糜某與某市政府對涉案行政復(fù)議決定書郵寄送達(dá)日期存在分歧，一審法院亦認(rèn)可某市政府的主張，并以超過法定起訴期限為由，裁定不予立案。要查清上述兩種觀點(diǎn)孰是孰非，關(guān)鍵在于核實(shí)涉案法律文書有效送達(dá)的日期。行政復(fù)議機(jī)關(guān)郵寄送達(dá)行政復(fù)議文書，應(yīng)依照民事訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定執(zhí)行，即按照當(dāng)事人提供或者確認(rèn)的送達(dá)地址送達(dá)，交受送達(dá)人本人、同住成年家屬或訴訟代理人簽收，如受送達(dá)人已向行政復(fù)議機(jī)關(guān)指定代收人的，可以送指定代收人簽收。根據(jù)上述規(guī)定，某市人民檢察院在對書面材料進(jìn)行了詳細(xì)的審查的同時，主動運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)對涉案法律文書的送達(dá)情況，特別是送達(dá)程序是否符合法律規(guī)定、代收人是否具有法定資格等情況進(jìn)行全面的核實(shí)。某市人民檢察院通過查詢郵件流轉(zhuǎn)信息、詢問投遞員及某副食品商店經(jīng)營者收集涉案郵件的收件時間等相關(guān)證據(jù)，同時對糜某是否存在指定他人代收的情況進(jìn)行確認(rèn)。經(jīng)查，涉案法律文書專遞郵件并未由糜某本人簽收，某副食品商店經(jīng)營者既不是糜某的同住成年家屬或訴訟代理人，也不是其指定的代收人。據(jù)此，某市人民檢察院認(rèn)為，郵政公司將裝有行政復(fù)議決定書的郵件交由某副食品商店經(jīng)營者簽收，以及投遞員通過短信通知糜某，均不能視為涉案法律文書已有效送達(dá)，糜某實(shí)際收到郵件的時間應(yīng)認(rèn)定為涉案復(fù)議決定書的送達(dá)日期。

行政復(fù)議決定書的送達(dá)雖然只是行政復(fù)議的一個程序環(huán)節(jié)，但卻對申請人訴權(quán)的行使產(chǎn)生直接的影響。某市政府在向行政復(fù)議申請人郵寄送達(dá)行政復(fù)議決定書后，并未核實(shí)行政復(fù)議決定書是否已經(jīng)送達(dá)，而人民法院在審查本案時也并未核實(shí)行政復(fù)議決定書郵寄送達(dá)過程是否符合法律規(guī)定。同時人民法院對涉案行政復(fù)議決定書的送達(dá)日期認(rèn)定錯誤，導(dǎo)致申請人無法行使訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法予以監(jiān)督糾正。

（二）檢察監(jiān)督助力特殊群體跨越“數(shù)字鴻溝”

通訊方式的不斷發(fā)展促使法律文書送達(dá)方式也呈現(xiàn)多元化，郵寄送達(dá)、電子送達(dá)等多元化的送達(dá)方式雖然提升了文書送達(dá)的效率，但也會阻礙不會使用手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的老年人、殘疾人等特殊群體接受公共服務(wù)、行使訴訟權(quán)利。

本案中，投遞員在電話聯(lián)系糜某未果的情況下，即將郵件放置于快遞代收點(diǎn)并短信通知糜某的做法看似平常，卻無形之中給年事已高、不會查看手機(jī)短信的申請人制造了一道“數(shù)字鴻溝”，致使其無法及時接收行政復(fù)議決定書，最終被法院認(rèn)定超過起訴期限而無法行使訴訟權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)在查明上述情況后，認(rèn)定郵政公司在法律文書投遞過程中存在操作不規(guī)范，申請人于5月12日向法院提起行政訴訟，并未超過法定起訴期限。檢察機(jī)關(guān)通過抗訴推動人民法院對因“數(shù)字鴻溝”給老年人參與訴訟活動所帶來的不便給予重視，保障老年人等特殊群體便利、平等地參與訴訟活動。

數(shù)字化改革雖為人們參與訴訟帶來了便利，但也使得老年人等特殊群體無所適從，數(shù)字時代下保障老年人等特殊群體平等參與訴訟已成為不容忽視的問題。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中不僅要追求個案的公平正義，更要做好特殊群體利益保障工作，以高質(zhì)量的檢察監(jiān)督幫助老年人等特殊群體跨越“數(shù)字鴻溝”。

（三）專題調(diào)研助推法律文書規(guī)范郵寄送達(dá)

推進(jìn)法律文書規(guī)范送達(dá)，一直是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要內(nèi)容。2018年11月11日，最高人民檢察院就人民法院民事公告送達(dá)不規(guī)范問題，向最高人民法院制發(fā)“二號檢察建議”，并得到最高人民法院積極回復(fù)。本案所涉郵寄送達(dá)雖發(fā)生在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中，但其背后所暴露出的問題不僅會影響行政決定的效力，也會對當(dāng)事人的訴訟權(quán)利產(chǎn)生影響，值得檢察機(jī)關(guān)深入調(diào)查、探究原因，并積極尋求解決問題的方法，促進(jìn)法律文書郵寄送達(dá)工作得以規(guī)范治理。

在依法抗訴后，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步延伸監(jiān)督觸角，對法律文書郵寄送達(dá)工作開展專題調(diào)研。通過專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郵政公司部分投遞員在投遞法律文書時未嚴(yán)格遵循法律文書投遞業(yè)務(wù)流程，存在未窮盡直接送達(dá)手段即將快件投遞至代收點(diǎn)導(dǎo)致當(dāng)事人未及時收到快件、快件封套與面單部分分離導(dǎo)致法律文書未實(shí)際送達(dá)，致使當(dāng)事人訴訟權(quán)利受損。針對上述問題，檢察機(jī)關(guān)向某郵政公司發(fā)出檢察建議，建議其強(qiáng)化對投遞人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改進(jìn)法律文書郵件專遞工作方法，規(guī)范法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)處理流程。郵政公司在收到檢察建議書后，當(dāng)即對檢察建議書所指出的問題逐項落實(shí)整改，對全地區(qū)115家網(wǎng)點(diǎn)1399名投遞人員，開展涉法律文書的投遞規(guī)范及保密知識的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)常態(tài)化管理，落實(shí)獎懲制度，改進(jìn)工作方法，提高送達(dá)效率，同時成立政務(wù)郵件特投隊伍，進(jìn)一步提升涉法律文書送達(dá)服務(wù)質(zhì)量和水平。同時檢察機(jī)關(guān)還發(fā)現(xiàn)法院在類似案件中亦存在送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不統(tǒng)一的問題，并就該問題積極與人民法院開展磋商，督促人民法院進(jìn)一步規(guī)范郵寄送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)、程序，特別是指定代收人的確認(rèn)，確保法律、司法解釋有關(guān)規(guī)定的統(tǒng)一適用，防止因送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)導(dǎo)致錯判。

檢察機(jī)關(guān)以落實(shí)“二號檢察建議”為契機(jī)，以專題調(diào)研的形式對法律文書郵寄送達(dá)中存在的問題進(jìn)行梳理、總結(jié)，以檢察建議督促郵政公司規(guī)范投遞法律文書郵件，以磋商促使人民法院統(tǒng)一法律文書郵寄送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，系統(tǒng)地解決了法律文書郵寄送達(dá)在郵局投遞、法院認(rèn)定等環(huán)節(jié)所存在的問題，有效地保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

三、案件辦理的實(shí)踐啟示

（一）堅持以人民為中心，辦好群眾身邊案減少次生案件發(fā)生

檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，應(yīng)堅持以人民為中心，對待群眾身邊案“如我在訴”，以求極致的精神抓好執(zhí)法司法的每個環(huán)節(jié)。送達(dá)具有權(quán)利保障與程序推進(jìn)的雙重作用，法律文書的送達(dá)時間涉及到相關(guān)法律程序中法定期限的起算點(diǎn)，送達(dá)不規(guī)范不僅會導(dǎo)致行政相對人無法及時了解行政決定的內(nèi)容，而且也會影響當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，還可能引發(fā)新的矛盾糾紛乃至關(guān)聯(lián)性案件。檢察機(jī)關(guān)在開展法律監(jiān)督過程中，對法律文書是否有效送達(dá)這一細(xì)節(jié)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任意識，主動履行調(diào)查核實(shí)職責(zé)，重點(diǎn)對代收人是否具有代收權(quán)限、送達(dá)過程是否符合法定流程等進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)人民法院錯誤認(rèn)定法律送達(dá)日期，以超過起訴期限為由裁定不予立案或者駁回起訴的，及時通過提出抗訴或再審檢察建議予以糾正，維護(hù)當(dāng)事人合法訴訟權(quán)利，從源頭上杜絕涉法涉訴信訪的發(fā)生。

（二）堅持程序與實(shí)體并重，提升監(jiān)督質(zhì)效做實(shí)行政檢察

制發(fā)高質(zhì)量的行政檢察建議是做實(shí)行政檢察的基石。辦理因?qū)λ瓦_(dá)日期存在爭議引發(fā)的行政訴訟監(jiān)督案件，除對確有錯誤的行政裁定書依法進(jìn)行監(jiān)督糾正外，檢察機(jī)關(guān)還對引起送達(dá)日期爭議的根源性問題——郵寄送達(dá)不規(guī)范，向郵政公司制發(fā)檢察建議。同時檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議前除進(jìn)行專題調(diào)研外，還認(rèn)真聽取了行政機(jī)關(guān)、人民法院及郵政部門的相關(guān)意見，發(fā)現(xiàn)郵政公司部分投遞員存在將郵件隨意交由不具有代收權(quán)限的商店、物業(yè)公司或農(nóng)村基層組織代為簽收等送達(dá)程序不符合規(guī)定情形，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟權(quán)利受損的情況。經(jīng)全面了解案件特點(diǎn)、發(fā)案原因，制發(fā)檢察建議時在內(nèi)容上突出了說理性，列明了提出建議所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)，提出了具有針對性、可操作性的具體措施。同時在檢察建議發(fā)出之后，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了同步跟進(jìn)，既監(jiān)督人民法院依法正確裁判，又促進(jìn)相關(guān)單位提升司法輔助工作的規(guī)范性。

（三）堅持以個案為突破口，推動類案監(jiān)督促進(jìn)社會治理

人民檢察院進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)注重以個案為突破口，針對特定行業(yè)存在的普遍性問題督促開展專項整改。檢察機(jī)關(guān)通過抗訴發(fā)現(xiàn)糜某因未規(guī)范送達(dá)造成訴訟權(quán)利受阻不是個案問題，而是類似案件的法律適用標(biāo)準(zhǔn)問題，具有普遍性。通過積極與法院開展磋商，針對法律文書送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)問題，督促其統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，特別是指定代收人的確認(rèn)，確保法律、司法解釋有關(guān)規(guī)定的統(tǒng)一適用，防止因送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)導(dǎo)致錯判。同時，檢察機(jī)關(guān)針對在辦案過程中發(fā)現(xiàn)郵政公司在法律文書送達(dá)工作中存在的制度不規(guī)范、部分投遞員存在的違規(guī)投遞法律文書等情形，向郵政公司發(fā)出檢察建議，督促其加強(qiáng)員工培訓(xùn)、落實(shí)常態(tài)化管理、改進(jìn)工作方法、完善流程監(jiān)督，提升了法律文書送達(dá)水平，實(shí)現(xiàn)對法律文書送達(dá)工作系統(tǒng)化治理。檢察機(jī)關(guān)通過個案的辦理，成功實(shí)現(xiàn)類案監(jiān)督，促進(jìn)相關(guān)單位或特定行業(yè)監(jiān)管的系統(tǒng)治理，從而實(shí)現(xiàn)以一案辦理促進(jìn)社會治理的良好效果。

*浙江省人民檢察院第七檢察部副主任，三級高級檢察官[310012]

**浙江省平湖市人民檢察院四級檢察官助理[314200]

[1] 參見韓杰 劉振花：《論郵寄送達(dá)的實(shí)踐問題和完善路徑》，《山東審判》2017年5期。