政府違法允諾會導(dǎo)致怎樣的行政法律責任？

胡珊

案例

2010年，湖南省S308省道進行改擴建，×市×縣×鎮(zhèn)向某夫婦的房子被列入拆遷范圍。同年9月和次年7月，×縣政府臨時設(shè)立的S308公路改造協(xié)調(diào)指揮部先后與向某夫婦簽訂了2份拆遷協(xié)議。當?shù)劓?zhèn)政府也給向某夫妻出具了1份承諾書，稱為了妥善安置拆遷戶，鎮(zhèn)政府同意向某夫婦在×鎮(zhèn)新街規(guī)劃區(qū)“享有宅基地優(yōu)先購買權(quán)（只限兩個門面位置，且不能轉(zhuǎn)讓）”。在這份承諾書上，鎮(zhèn)政府加蓋了公章，S308公路改造協(xié)調(diào)指揮部也簽署了“同意”的意見，并加蓋了公章。

后S308公路改造協(xié)調(diào)指揮部按照拆遷協(xié)議的約定，支付了30萬余元的拆遷安置補償款給向某夫婦，向某夫婦也依約在指定的期限內(nèi)騰空房屋，將房屋交給指揮部處理。

2014年，向某夫婦向鎮(zhèn)政府提出兌現(xiàn)允諾的請求，鎮(zhèn)政府未予回復(fù)。后×縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，×鎮(zhèn)與隔壁鄉(xiāng)建制合并設(shè)立新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向某夫婦再次向新的鎮(zhèn)政府提出兌現(xiàn)允諾的請求，依然沒有得到回復(fù)。向某夫婦遂向法院起訴，請求縣政府和鎮(zhèn)政府履行承諾書。

庭上，縣政府和鎮(zhèn)政府向法院提交了一份《×縣×鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2007—2020）》，顯示×鎮(zhèn)并不存在新城規(guī)劃區(qū)。但向某夫婦表示，他們所稱的“新城規(guī)劃區(qū)”即“××新城”項目。該項目的國有土地使用權(quán)已于2013年5月經(jīng)×縣國土資源局以掛牌方式，出讓給一家房地產(chǎn)有限公司。

此案歷經(jīng)一審、二審，湖南省高級人民法院認為，宅基地屬于集體性質(zhì)土地，門面的土地屬于國有性質(zhì)土地，雖然承諾書的表述存在矛盾，但向某夫婦屬于城鎮(zhèn)戶口，他們被拆遷房屋的土地性質(zhì)也屬于國有，因此綜合考慮，承諾書中提到的宅基地應(yīng)籠統(tǒng)理解為一塊可用于建房的土地。雖然×鎮(zhèn)總體規(guī)劃中并不存在新城規(guī)劃區(qū)，但結(jié)合雙方的表述，新城規(guī)劃區(qū)應(yīng)該是對×鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃上新開發(fā)區(qū)的一個統(tǒng)稱。縣政府和鎮(zhèn)政府允諾的“宅基地優(yōu)先購買權(quán)”指的是新開發(fā)地塊上一塊國有土地的優(yōu)先購買權(quán)。但《土地法》及相關(guān)部門規(guī)章規(guī)定，經(jīng)營性用地必須通過招拍掛的方式取得使用權(quán)。政府無權(quán)在出讓前自行決定受讓人，向某夫婦不符合行使優(yōu)先購買權(quán)的情形和條件?？h政府和鎮(zhèn)政府允諾向某夫婦享有土地優(yōu)先購買權(quán)，違反了法律規(guī)定，屬于允諾內(nèi)容違法。由于履行不能，縣政府和鎮(zhèn)政府應(yīng)當對向某夫婦產(chǎn)生的信賴利益損失采取相應(yīng)的補救措施，且補償不能低于他們遭受的損失。

隨后，湖南省高級人民法院判決，具體的補救措施可先由雙方協(xié)商確定；協(xié)商不成，縣政府和鎮(zhèn)政府應(yīng)在判決生效后60日內(nèi)按照《國有土地上房屋征收與補償條例》及當?shù)貙嵤┺k法的規(guī)定，參照判決時×縣國有土地上房屋征收中搬遷騰空房屋的最高獎勵標準和一次性每戶獎勵，對向某夫婦房屋拆遷進行一次性貨幣補償。

二審判決后，縣政府不服，向最高人民法院提起再審，但再審申請被最高人民法院駁回。

說法

行政允諾是指行政機關(guān)為了實現(xiàn)一定的行政管理目的，依其行政職權(quán)和相應(yīng)的法律法規(guī)、政策，向行政行為相對人公開做出的當達成一定條件即履行相關(guān)義務(wù)的信守性承諾。

行政允諾是單方行政行為。允諾對象不局限于不特定的相對人，只要符合行政允諾的實質(zhì)性要件，允諾也可以對特定相對人做出。誠信原則是行政允諾義務(wù)的客觀基礎(chǔ)，只要有允諾內(nèi)容的產(chǎn)生，行政機關(guān)就要對社會公眾因允諾產(chǎn)生的信任承擔責任，并對此允諾負有法定履行義務(wù)，否則即構(gòu)成不作為。但行政允諾的事項必須符合允諾者的職權(quán)范圍，行政允諾的內(nèi)容不能違反法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能做出無原則、無界限甚至損害他人利益或公共利益的允諾。

行政允諾包括條件和義務(wù)兩個部分，在允諾設(shè)定的條件達到時，行政機關(guān)履行相應(yīng)的允諾義務(wù)。當條件描述不具體時，如何審查判斷條件成立與否，法律沒有明確的規(guī)定。在司法實踐中，法官一般認為，由于行政允諾往往是行政機關(guān)為了履行行政職能而做出的授益性行政行為，內(nèi)容通常具有獎勵性質(zhì)，有利于行政行為相對人，因此當假設(shè)條件約定不明確時，為維護政府公信力，保障公民合理范圍內(nèi)的期待利益，應(yīng)當對不明確的約定做出有利于行政行為相對人的解釋。

人無信不立，國無信不治。對有利于行政行為相對人的允諾，如果行政機關(guān)可以履行，也有能力履行，就應(yīng)當履行；如果允諾內(nèi)容違法導(dǎo)致履行不能，行政機關(guān)對損害公共利益且明顯超出自己財政負擔能力的允諾有自行糾正或不再履行的權(quán)力，但同時，行政機關(guān)也應(yīng)對行政行為相對人因相信允諾而遭受的信賴利益損失進行必要的彌補，使相對人實際獲得的利益不低于或者適當高于相關(guān)政策規(guī)定的標準。■