新冠疫情下公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制存在的問題及對(duì)策建議

卓治國(guó)

摘 要：當(dāng)前新冠疫情防控形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，如何加強(qiáng)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是保障我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要課題。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制作為城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和核心，是政府有效預(yù)防和處置城市風(fēng)險(xiǎn)、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要屏障，是提高城市預(yù)防和降低突發(fā)公共事件危害的關(guān)鍵。因此，提高突發(fā)事件應(yīng)急管理意識(shí)，完善和創(chuàng)新公共衛(wèi)生事件事件應(yīng)急管理體制具有重大的、直接的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急管理

目前，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體制已初步建成。從中央到地方政府層面，我國(guó)已形成了在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分地域、分部門、分過程對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置的的管理模式。城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理作為一種非常態(tài)管理，需要在短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配各種應(yīng)急資源以及整合各相應(yīng)部門配合工作，已達(dá)到面對(duì)突發(fā)事件具備相應(yīng)的快速反應(yīng)能力和行動(dòng)能力。這就需要成立一個(gè)由各個(gè)職能部門相互協(xié)調(diào)、共同合作的應(yīng)急管理核心機(jī)構(gòu)。成立于2005年12月的國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室是我國(guó)面對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件的最高指揮機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)著國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國(guó)務(wù)院總值班室工作，履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能。

一、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制現(xiàn)狀及存在問題

1、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮系統(tǒng)初步形成。現(xiàn)階段我國(guó)大部分地方政府都設(shè)置了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，主要職能是預(yù)防和處置突發(fā)公共事件。設(shè)立了城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心作為全市最高指揮機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，該中心直接隸屬于市委、市政府。為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，該機(jī)構(gòu)有權(quán)調(diào)動(dòng)相關(guān)資源及協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行處置工作。

2、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能逐步健全。突發(fā)公共事件是非常態(tài)的管理過程，需要決策者較強(qiáng)的組織、協(xié)調(diào)和管理能力。為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，需要強(qiáng)化各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能，賦予其權(quán)利，明確其職責(zé)，使其有效發(fā)揮相應(yīng)的協(xié)調(diào)和指揮職能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條“我國(guó)建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。第七條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)。突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告”。我國(guó)規(guī)定縣、縣級(jí)以上突發(fā)事件指揮中心由“當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)負(fù)責(zé)人聯(lián)合組成。國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)?！爆F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能已逐步健全，從事前預(yù)防、事中處置、事后恢復(fù)等職能分工較明確。

3、應(yīng)急管理層級(jí)間關(guān)系初步理順。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，我國(guó)從中央到地方，按照分類分級(jí)管理、分組負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的要求，初步建立了縱向到底、橫向到邊的分類分級(jí)、屬地為主的國(guó)家應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)體系。中央政府這一層級(jí)主要負(fù)責(zé)影響力特別重大或超出事發(fā)地升級(jí)人民政府處置能力的突發(fā)事件?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是本區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的行政管理管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)發(fā)生在本區(qū)域內(nèi)突發(fā)應(yīng)急事件的應(yīng)對(duì)工作?？h、縣以上地方各級(jí)政府部門分別設(shè)立由本區(qū)域政府部門主要負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍及中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)。指揮中心統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理本級(jí)區(qū)域內(nèi)有關(guān)部門及下級(jí)機(jī)構(gòu)開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。應(yīng)急指揮中心在處置突發(fā)事件時(shí)全面履行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)職責(zé)，賦予相關(guān)部門相應(yīng)的職能和職責(zé)，建立全過程管理的責(zé)任和監(jiān)督體系。

二、我國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制存在的問題

目前，我國(guó)已基本建立了包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急管理法制的“一案三制”應(yīng)急管理體系。但日漸頻發(fā)的突發(fā)事件凸顯出我國(guó)應(yīng)急管理工作還有待加強(qiáng)，應(yīng)急管理體制的完善和創(chuàng)新還有進(jìn)一步深入。

1、缺乏獨(dú)立常設(shè)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。公共衛(wèi)生事件往往具有突然性、緊迫性，需要決策者在最短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)一切資源進(jìn)行及時(shí)、有效的應(yīng)對(duì)，而相關(guān)人力、物力、財(cái)力等資源往往分布于不同部門，因此，有必要建立突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急體制一般由應(yīng)急辦統(tǒng)一履行相關(guān)職責(zé)，一旦危機(jī)爆發(fā)，各部門往往各行其是，缺乏一個(gè)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來組織各部門共同行動(dòng)，導(dǎo)致無法快速有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所引發(fā)的復(fù)雜形勢(shì)。

2、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理責(zé)任和監(jiān)督體制不完善。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中權(quán)責(zé)不等、責(zé)任無法落實(shí)是完善突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的一大短板。一是沒有相關(guān)的明確責(zé)任制，沒有明確相關(guān)崗位以及崗位人員應(yīng)履行的責(zé)任，在突發(fā)事件處置中相互推諉、扯皮和逃避責(zé)任的事情時(shí)有發(fā)生。二是相關(guān)人員思想不到位。沒有意識(shí)到突發(fā)事件的緊迫性和重要性，導(dǎo)致沒有很好的履行相關(guān)職責(zé)。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理監(jiān)督體制不完善，主要是現(xiàn)今整個(gè)應(yīng)急管理系統(tǒng)還未形成一個(gè)行之有效的應(yīng)急監(jiān)督體制，給應(yīng)急管理監(jiān)督帶來了不可忽視的影響。此外，應(yīng)急管理監(jiān)督力度還有待加強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)階段還缺乏相關(guān)的法律法規(guī)來保障相應(yīng)的監(jiān)督行為，突發(fā)事件的不確定性以及緊迫性要求決策者在第一時(shí)間作出快速、高效率的應(yīng)對(duì)，客觀上給應(yīng)急管理的監(jiān)督工作帶來了一定影響。

3、應(yīng)急辦與應(yīng)急統(tǒng)一指揮中心職能重疊。突發(fā)事件應(yīng)急指揮中心與應(yīng)急辦之間職責(zé)不清、關(guān)系不順，常態(tài)管理力度不足，影響了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效率及有效性?，F(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急辦的主要工作包括日常工作職責(zé)和突發(fā)事件工作職責(zé)，日常工作中的主要職責(zé)是協(xié)助政府機(jī)構(gòu)處理相關(guān)工作，包括協(xié)調(diào)指導(dǎo)應(yīng)急演練、信息發(fā)布、后勤保障、應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)等。

在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作中，主要是協(xié)助應(yīng)急指揮中心。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急統(tǒng)一指揮中心是根據(jù)相關(guān)應(yīng)急法律在特定情況下成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，工作人員由各個(gè)相關(guān)部門組成。因此，突發(fā)事件的臨場(chǎng)指揮處置的職責(zé)由應(yīng)急統(tǒng)一指揮中心履行，這就無形中造成兩者之間職責(zé)的重疊。一定程度上影響協(xié)調(diào)、樞紐職能的發(fā)揮，并且這一沖突在各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)均存在，并且將隨著應(yīng)急辦在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用日益顯著而日漸凸顯。

4、應(yīng)急管理社會(huì)力量參與程度不高。社會(huì)力量是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的重要組成部分?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六條規(guī)定：“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力?！眹?guó)外發(fā)達(dá)城市突發(fā)事件處置經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，社會(huì)團(tuán)體和民眾力量的參與對(duì)預(yù)防和處置突發(fā)事件具有重要作用。其次是在我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制中，政府力量起著絕對(duì)主導(dǎo)作用，企業(yè)組織、非政府組織、社會(huì)公民等社會(huì)力量過于薄弱。過分依賴于政府部門。

三、公共衛(wèi)生事件事件處置的啟示

第一，加強(qiáng)決策者突發(fā)事件應(yīng)急管理意識(shí)。首先，樹立突發(fā)事件預(yù)防為主觀念。應(yīng)急管理應(yīng)預(yù)防為主，防治結(jié)合。管理者必須樹立強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的預(yù)見性、主動(dòng)性、實(shí)效性。思想上充分認(rèn)識(shí)到突發(fā)事件帶來的一系列困難，在心理和物質(zhì)上做好應(yīng)對(duì)一切的準(zhǔn)備。

第二，不斷完善突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制。突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制是突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的重要組成部分，由于突發(fā)事件往往是由一些基本矛盾慢慢積累、并通過量變到質(zhì)變的方式呈現(xiàn)出的表現(xiàn)過程。預(yù)警機(jī)制可以準(zhǔn)確的、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)突發(fā)事件發(fā)展的整體狀況，并通過綜合各種信息預(yù)測(cè)事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，為政府部門提供及時(shí)、準(zhǔn)確的信息。

第三，建立完善的部門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)體制。目前，我國(guó)政府各職能部門管理體系仍是樹形的垂直架構(gòu)，其行政理念是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而應(yīng)急管理所要求的是能夠快速的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，強(qiáng)調(diào)決策中心的快速反應(yīng)和權(quán)力集中，這就要求應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心對(duì)突發(fā)事件負(fù)直接責(zé)任。

第四，加強(qiáng)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理人才隊(duì)伍建設(shè)。通過多方面的應(yīng)急管理培訓(xùn)，建立一支突發(fā)事件應(yīng)急管理專業(yè)人才隊(duì)伍，對(duì)于有效應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件具有相當(dāng)關(guān)鍵的作用。一是要加強(qiáng)專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)，提高防范處置突發(fā)事件的能力水平。二是組織培養(yǎng)社會(huì)大眾應(yīng)急管理知識(shí)，加大對(duì)一些特殊單位的專業(yè)訓(xùn)練，不斷提高其現(xiàn)場(chǎng)工作效率，適應(yīng)應(yīng)急管理工作的需要。