基于中國治理實踐對西方四種政府治理模式的批判及超越

陸黎

摘 要：蓋伊·彼得斯總結(jié)了西方四種政府治理模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府，為中國政府治理改革提供了理論啟示。然而，西方四種政府治理模式已難以解釋當前中國成功的治理實踐。事實上，通過對四個維度的中國治理實踐分析表明：共同治理上，“政府—市場”的正和博弈超越了市場式政府中“政府—市場”的零和博弈;人民參與上，“中國全過程參與”超越了參與式政府中“階段式參與”;組織架構(gòu)上，組織持續(xù)變革超越了彈性化政府中臨時組建組織;價值追求上，公務(wù)員始終為民負責超越了解制型政府中公務(wù)員的責任解制。為探尋符合中國治理實踐的治理模式，基于中國政府治理的人民主體、黨的人民理論和人民價值追求，將中國政府治理模式概括為黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式，以推進中國式現(xiàn)代化政府治理。

關(guān)鍵詞：西方政府治理模式;人民型政府治理模式;中國式現(xiàn)代化治理

中圖分類號：D035.1? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）07-0034-04

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的治理模式“是什么？”學界還未有統(tǒng)一的答案，大多是從各自角度回答。例如，從任務(wù)執(zhí)行的角度，周雪光（2012）等提出了“控制權(quán)”治理模式是各項政策得以執(zhí)行的關(guān)鍵[1]，劉偉（2021）等則認為“中央集中+地方競爭”的治理模式是各項任務(wù)得以落實的關(guān)鍵[2];從實現(xiàn)發(fā)展目標的角度，張慧君（2019）認為中國的治理模式是發(fā)展導向型治理模式[3];從工具應(yīng)用角度，翟云（2018）認為中國治理模式是大數(shù)據(jù)治理模式[4]等等。這些不同角度的治理模式主要是解釋性的，而非規(guī)范性的。學界對規(guī)范性的治理模式主要傾向以中國治理特征的方式描述中國未來政府治理模式。如，尹寒和張德鵬（2020）基于大數(shù)據(jù)時代推測中國政府治理模式將是精準化、扁平化轉(zhuǎn)變，智慧化、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變等[5];陳國富和牛小凡（2021）推測出中國政府治理模式會是有限型、合作型、形式理性三個方面[6]。與中國不同，西方早已總結(jié)出典型的治理模式，具有代表性的是蓋伊·彼得斯提出的四種政府治理模式[7]——市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府。彼得斯的四種政府治理模式也為中國帶來了諸如公共服務(wù)競爭者、鼓勵民眾參與治理、實行任務(wù)細分、完善法律法規(guī)等啟發(fā)[8-9]。然而，中國政府成功治理實踐超越了彼得斯的四種政府治理模式。而且，縱觀中西方治理模式關(guān)于可自洽、可調(diào)適的治理模式中，大多以工具主義、政府導向來研究，而以人文主義、人民導向的視角來研究治理模式的甚少。實際上，習近平總書記在多次講話中提出人民在政府治理中的重要性，譬如在2019年新年賀詞中指出“人民是共和國的堅實根基”;在新中國成立70周年的講話中指出“全國各族人民同心同德、艱苦奮斗，取得了令世界刮目相看的偉大成就”[10]。因此，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，中國政府治理模式要強調(diào)人民的重要地位?？傊疚幕谥袊卫韺嵺`批判了彼得斯的四種政府治理模式，同時構(gòu)建了黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式。

一、中國治理實踐超越西方政府治理模式

蓋伊·彼得斯為解決政府存在的資源分配低效、公民遠離政府、回應(yīng)方式固定、機構(gòu)約束過多的問題，分別提出市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府四種解決模式，為政府治理改革提供理論支持，同時也為中國政府治理改革提供理論啟示。隨著中國政府治理實踐的發(fā)展，現(xiàn)如今中國場景下的政府治理實踐在四個維度上超越了四個政府治理模式。

（一）共同治理維度：“政府—市場”的正和博弈超越“政府—市場”的零和博弈

中國治理實踐中政府與市場的正和博弈超越了市場式政府中市場與政府的零和博弈。市場式政府秉持著這樣一種理念，即市場比政府有著更高的資源分配效率，同時政府在提供公共服務(wù)的過程中是不理性的，而且官僚制下的公共部門只關(guān)心其成員尤其是其領(lǐng)導者個人，并不考慮為公眾服務(wù)[7]29-36。因此，市場式政府提倡在資源分配中要提升市場的作用，從而達到降低官僚制負面影響的目的。一言以蔽之，市場式政府倡導“強市場、弱政府”理念?！耙粡娨蝗酢北砻髟谏鐣Y源供給過程中，市場和政府并非同時起作用，它們是相互競爭的關(guān)系，而且這種競爭關(guān)系的特點是由市場取代政府來完成的。準確而言，市場式政府模式下政府與市場的關(guān)系是零和博弈的關(guān)系。然而，中國政府與市場的關(guān)系早已超越了零和博弈。例如，市場在資源配置中的地位從黨的十五大到黨的十八大的基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)辄h的十九大的“決定性作用”，再到黨的十九屆五中全會提出“有效市場與有為政府更好結(jié)合”的理念。這種轉(zhuǎn)變表明，中國政府與市場在社會資源配置過程中是合作的關(guān)系，它們是同時起作用的。進一步而言，中國政府治理實踐中市場與政府的關(guān)系可概括為“強政府、強市場”的關(guān)系，這是一種正和博弈的關(guān)系。因此，市場式政府中政府與市場非此即彼的關(guān)系并不適合中國政府治理實踐。

（二）公民參與維度：“中國全過程參與”超越“西方階段參與”

公民參與是政府治理中不可或缺的因素，但是“中國參與”與“西方參與”有著本質(zhì)差別。西方參與式政府致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號[7]59。意味著西方政府更依賴于“公民參與”這一“中間變量”來促進民主政府，將傳統(tǒng)“由上而下”的管理權(quán)分配給公民，從而轉(zhuǎn)向“由下而上”的治理。但不論是“由上而下”還是“由下而上”的治理方式，西方的參與式民主始終離不開國家政治權(quán)利的“上下”劃分，且西方參與式政府只有在“投票”那一刻才能凸顯政府與公民的聯(lián)系，體現(xiàn)的是參與的“一次性”“短暫性”“階段性”“結(jié)果決定性”等特征。另外，囿于資本主義私有制的局限，西方政府與公民的關(guān)系是相互對立的，公民并不能真正參與政府治理中。因此，西方參與式政府不過是形式參與。反觀中國，中國政府與“人民”緊密相連：政府叫人民政府，政府的宗旨是為人民服務(wù)，政府的發(fā)展思想是以人民為中心;中國的民主是社會主義人民民主，中國是人民當家作主的國家，人民將政權(quán)控制在自己手里，又運用政權(quán)實現(xiàn)人民的根本利益、服務(wù)于人民;形成國家政府這一形態(tài)的人來自人民，國家的治理客體也是人民，中國的主體和客體是渾然一體的關(guān)系。值得注意的是，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上強調(diào)，要“發(fā)展全過程人民民主”，意味著中國人民參與國家治理是全過程的、全結(jié)果的，體現(xiàn)的是參與過程和結(jié)果的統(tǒng)一。因此，中國的公民參與中，政府與人民的關(guān)系不是主客體的關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，而且是民主形式和民主效能的統(tǒng)一、內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。

（三）組織架構(gòu)維度：組織持續(xù)變革超越組建臨時組織

彈性化政府是指政府及其機構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)[7]87。具體而言，蓋伊·彼得斯試圖通過組建臨時組織來解決組織永久性帶來的困境。然而，臨時組織攜帶有“兼職”性特點，這為公務(wù)員職業(yè)帶來了“業(yè)余”“非專業(yè)化”等風險。因此，臨時組織應(yīng)更多作為一種偶發(fā)性的組織，而不能作為一種治理模式固定下來。更重要的是，中國政府采用了一種掌握和運用環(huán)境發(fā)展規(guī)律而改革組織結(jié)構(gòu)的模式，相比于彈性化政府提倡向環(huán)境妥協(xié)來組建臨時組織更優(yōu)。例如，1951年，政務(wù)院頒布《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》;1956年，中央提出《關(guān)于改進國家行政體制的決議（草案）》;1982年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》;2018年，黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》?？梢钥闯觯陨辖M織變革都不是臨時性的。因此，彈性化政府所體現(xiàn)的“臨時組織”治理模式不符合中國治理實踐。

（四）為民負責維度：公務(wù)員始終為民負責超越公務(wù)員的責任解制

解制式政府治理模式會將基層公務(wù)員承擔的責任也給解放了，導致解決問題的主要責任都集中在上級政府，不符合中國現(xiàn)代政府的責任治理實踐。解制式政府的基本設(shè)想是，如果取消一些限制和制約，政府機構(gòu)就可以將目前的工作處理得更有效率，而且還可能從事新的創(chuàng)造性工作，以促進社會的整體利益[7]109。具體而言，政府在有著較多限制和制約的情況下，政府的自由空間是會變少的，如果減少一些政府的繁文縛節(jié)，那么政府會更有創(chuàng)造力、效率及效能。因此，政府的解制是政府提升效率的重要因素。然而，解制式政府在提升效率的同時，將基層公務(wù)員的責任也給解放了。其所帶來的后果便是，基層公務(wù)員不論授權(quán)程度如何，都不愿承擔責任[7]126。其潛在意蘊是單個部門并不能完全承擔起為公民服務(wù)這一責任，只有部門的上一級或者中央政府才能更好地為民服務(wù)以及將公民的問題與負責人聯(lián)系起來。那么，解制式政府中上下級的責任結(jié)構(gòu)是：責任在上級、下級不負責。然而，中國治理實踐表現(xiàn)出不一樣的“責任”結(jié)構(gòu)。在中國，公民尋求政府解決問題時，會采取線下面對面詢問，以及包括撥打12345政府熱線、政府網(wǎng)站留言等線上方式獲得政府幫助。即便公民有時不知哪個具體的政府機構(gòu)負責解決他們的問題，他們的問題都會最終落實到具體部門、具體人員上。這得力于中國政府對公務(wù)員責任的落實的一系列規(guī)定。例如，2008年，廣東省出臺了《廣州市行政機關(guān)及其公務(wù)員首問首辦責任制試行辦法（草案）》;同年，云南省下發(fā)《中共云南省委關(guān)于在全省實行領(lǐng)導干部問責制的決定》;2021年，北京市政府頒布的《政務(wù)服務(wù)中心現(xiàn)場運行和管理規(guī)范》中規(guī)定了“首問負責制度”等，都規(guī)定了公民第一次接觸的行政管理人員需負有提供及時、有效服務(wù)的責任。這一系列規(guī)章制度，也為公民獲得政府全過程負責提供了制度性保障。另外，中國政府基層公務(wù)員為民負責也可以通過“放管服”中的“最多跑一次”改革來說明，人民接受公共服務(wù)部門的“一次”服務(wù)，便解決人民“所有”需求，是以“最小的”政府，落實“最大”的責任。因此，中國政府基層公務(wù)員從一開始便要為民負責的治理實踐，不同于解制式政府中將基層公務(wù)員責任給解放的理念。

二、黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式

正如前文所述，西方政府治理模式已無法解釋中國政府治理實踐。那么，中國政府的治理模式是什么？是擺在大多數(shù)學者面前的問題。鑒于黨領(lǐng)導下的中國政府現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，本文基于中國政府治理實踐，結(jié)合我國傳統(tǒng)的優(yōu)秀文化，提出了中國式現(xiàn)代化治理模式——黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式。

（一）基本概念

黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式是對中國式現(xiàn)代化治理模式的一個高度概括，形容的是人民政府活動，傾向強調(diào)國家意志的執(zhí)行。具體而言，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式就是黨領(lǐng)導政府在治理過程中體現(xiàn)出來的基本行為方式、手段、方法來自人民;目標和政府運行理念是以人民為中心的治理理念。需要說明的是，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式并不是通過政府改革或者理論倡導才會有如此治理模式，事實上，這一模式與中國政府為人民服務(wù)的實踐息息相關(guān)，即中國政府一直以來依靠人民，全心全意為人民服務(wù)，站在人民立場，以人民為中心，為人民謀福利?？梢哉f，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式是中國式現(xiàn)代化治理模式的自然屬性。正是如此，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式既符合中國事實，也符合中國學術(shù)話語創(chuàng)新建設(shè)。

黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式是對中國政府治理實踐的一個規(guī)范性形容。本質(zhì)上，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式和西方治理模式有著本質(zhì)區(qū)別，區(qū)別在于西方四個政府治理模式均是以國家為中心，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式是以人民為中心。另外，本文所述的治理模式有著具體的名稱，相較于國內(nèi)其他學者以特征的方式形容中國現(xiàn)代化治理模式有所區(qū)別。本文嘗試性提出具有明確名稱的治理模式——黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式，這一模式既是總結(jié)中國治理歷史，也是符合中國當前治理實踐，更是能為政府治理未來提供指導的中國政府治理模式。因此，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式既是高度概括、規(guī)范總結(jié)中國政府的治理模式，也是未來趨勢。

（二）基本觀點

1.治理主體：人民主體

人民主體是黨領(lǐng)導下的人民型政府治理的基本要義。馬克思主義關(guān)于國家治理的學說、我國憲法和依法治國的基本方略都說明了人民才是國家治理的唯一主體[11]。當前，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計，人民主體地位是實現(xiàn)這一總目標的具體而根本的實踐者[12]。習近平總書記說：“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。”[13]2021年，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中指出“人民是歷史的創(chuàng)造者，是真正的英雄。”[14]人民始終處于政府治理的主體地位。不僅如此，中國歷史也強調(diào)了人民是國家治理中的基礎(chǔ)。例如，《尚書》指出“民為邦本，本固邦寧”，意指平民百姓是國家的根本，以現(xiàn)代角度來看是指人民是國家政府的根本;《管子》中“士農(nóng)工商四民者，國之石民也”也有異曲同工之意，即人民是國家的根本，國家治理得到人民的支持和擁戴也是極為重要的;孟子所言“桀紂之失天下也，失其民也;失其民者，失其心也”，以及“民為貴，社稷次之，君為輕”等都表明了人民的重要性;王夫之在孟子思想基礎(chǔ)上，指出“一姓之興亡，私也，而生民之生死，公也”的觀點，將人民看成是“君”之上等。這些古代名言警句都反映了人民作為國家治理主體是一種傳統(tǒng)文化，而“中國的文化傳統(tǒng)決定了中國的國家治理模式?！盵15]總之，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式，是現(xiàn)代中國和傳統(tǒng)文化中人民主體地位的完美結(jié)合，它比世界上任何其他國家的治理模式都要“厚重”。

2.理論基礎(chǔ)：黨的人民理論

中西方的治理理論本質(zhì)不同。西方的治理理論歷經(jīng)數(shù)次變革，基本形成了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)、新公共治理的發(fā)展脈絡(luò)。這一發(fā)展脈絡(luò)呈現(xiàn)出國家權(quán)力從政府到市場再到公民逐漸下放的過程，同時也是人民權(quán)力的不斷上升過程。實際上，當整個西方治理權(quán)力焦點歷經(jīng)百余年才從政府轉(zhuǎn)向公民時，中國共產(chǎn)黨早已在人民理念的光輝大道上越走越寬。例如，“為人民服務(wù)”“以人為本”“以人民為中心”“人民至上”“全過程人民民主”等黨的思想理論一直是中國政府治理的理論基礎(chǔ)。習近平總書記在黨的十八屆一中全會上指出：“依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略”。此論斷一方面表明治理國家要依法治國，另一方面也意味著黨領(lǐng)導人民治理，即人民治理要在黨的領(lǐng)導下進行。因此，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式既符合當代世界治理理論的發(fā)展趨勢，也是中國共產(chǎn)黨人民理論的延續(xù)發(fā)展。

3.價值追求：人民價值

西方公共行政的價值與黨領(lǐng)導下的人民政府治理模式有著不一樣的價值追求。西方公共行政的價值追求主要從國家中心主義出發(fā)，基于理想化的經(jīng)濟人、社會人等人性假設(shè)建立起效率和公平的價值模型，其歷經(jīng)了傳統(tǒng)公共行政的效率價值、新公共行政的公平價值、新公共管理的效率價值、新公共服務(wù)的公平價值，以及目前正在塑造的公平與效率統(tǒng)一價值。不同于西方公共行政的價值“搖擺”，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式追求的價值永遠是人民價值。事實上，西方公共行政學者忽略了公共行政執(zhí)行過程中的同情心、為人民服務(wù)、政府與人之間的自然聯(lián)系以及其他不可衡量的因素。在黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式中，公平和效率價值只是實現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展的工具，而不是主要的價值追求。弗雷德里克森說“公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)之上的?！盵16]56因此，黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式既包括可以衡量的效率與公平，更是包含了人性中的奉獻精神、和諧精神等人民崇高的精神。

（三）基本內(nèi)容

基于對四個政府治理模式的批判，人民型政府締造了一個中國特色治理模式（見表1）。具體而言，黨領(lǐng)導下的人民型政府解決的主要問題是官本位;基本觀點是政府的意志與人民意志相統(tǒng)一，即政府的主張便是人民的主張;治理結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即市場、社會、政府等多元中心的相互合作、相互協(xié)同形成的網(wǎng)絡(luò)共同體結(jié)構(gòu);管理主義是共產(chǎn)黨領(lǐng)導的人民全過程治理，體現(xiàn)的是人民正義體系治理;決策是政府與人民合作決策;公共利益是人民的利益，即政府的利益便是人民的利益。這一模式比西方四個政府治理模式更為優(yōu)越、更符合中國實際。

三、結(jié)語

蓋伊·彼得斯四個政府治理模式是以國家中心主義的視角來論述政府治理，與中國在黨的領(lǐng)導下以人民為中心的實際情況不符。為此，結(jié)合中國場景對四個政府治理模式進行了批判，并基于歷史、規(guī)律和價值上構(gòu)想了中國式現(xiàn)代化治理模式，即黨領(lǐng)導下的人民型政府治理模式。其在主要解決的問題、基本觀點、治理結(jié)構(gòu)、管理、決策和公共利益方面有著比西方四個政府治理模式更符合中國實際的理念觀點。

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（責任編輯：許廣東）