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    南水北調(diào)中線工程水資源保護(hù)和集約節(jié)約利用研究

    2022-05-30 14:37:43田原
    關(guān)鍵詞:南水北調(diào)

    田原

    摘 要:加強(qiáng)南水北調(diào)中線工程水資源保護(hù),提升沿線主要城市水資源集約節(jié)約利用水平,統(tǒng)籌推動(dòng)沿線主要城市水生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在河南南陽主持召開推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)講話精神的重要任務(wù)。本文立足丹江口水庫水源區(qū)水生態(tài)保護(hù)和沿線主要城市水資源利用現(xiàn)狀,分析南水北調(diào)中線沿線主要城市水資源保護(hù)和集約節(jié)約利用存在的主要問題,并結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)提出了有關(guān)差異化具體建議,為南水北調(diào)中線工程水資源保護(hù)利用和科學(xué)配置調(diào)度提供參考。

    關(guān)鍵詞:南水北調(diào);中線工程;水資源保護(hù)利用

    2021年習(xí)近平總書記在河南南陽主持召開推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)提出,“立足流域整體和水資源空間均衡配置,科學(xué)推進(jìn)工程規(guī)劃建設(shè),提高水資源集約節(jié)約利用水平”“加強(qiáng)南水北調(diào)工程沿線水資源保護(hù)”。同年11月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出,“加快開展南水北調(diào)東中線后續(xù)工程前期工作并適時(shí)推進(jìn)工程建設(shè)”“統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu),深化用水制度改革,用市場(chǎng)手段倒逼水資源節(jié)約集約利用,推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”。可見,立足南水北調(diào)中線流域水資源客觀實(shí)際,增強(qiáng)沿線城市河湖泊生態(tài)保護(hù)治理和綜合利用能力,提升水資源治理保護(hù)和水資源調(diào)配利用能力,統(tǒng)籌沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全、供水安全、工程安全,是加強(qiáng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人水和諧的必然要求。

    一、南水北調(diào)中線工程及水源保護(hù)的基本情況

    南水北調(diào)中線工程是構(gòu)建“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的國家水網(wǎng)體系、優(yōu)化水資源空間配置、保障國家水安全的重要區(qū)域,也是助力黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、中部崛起等國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域。從丹江口水庫的陶岔渠首開始,南水北調(diào)中線工程總干渠跨越河南、河北、北京、天津4省、直轄市,受水區(qū)域主要為沿線的南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、邯鄲、邢臺(tái)、石家莊、保定、北京、天津等20多個(gè)大中城市,全長(zhǎng)1432公里,一期工程于2014年12月12日正式通水。截至2022年1月,累計(jì)供水447億立方米(其中生態(tài)補(bǔ)水67億立方米),惠及沿線7900萬人,有力改善了沿線地區(qū)水資源嚴(yán)重不足的狀況,產(chǎn)生了良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

    (一)水源保護(hù)工作成效顯著

    2006年以來,國務(wù)院連續(xù)批準(zhǔn)實(shí)施了《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》和《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》,河南、湖北、陜西三個(gè)主要省份集中開展了實(shí)施項(xiàng)目區(qū)水污染防治、水源涵養(yǎng)和水土保持治理工程,水源區(qū)土壤侵蝕強(qiáng)度明顯下降,面源污染得到有效控制,水源涵養(yǎng)能力明顯提升,水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)得到改善。以河南省水源區(qū)為例,南陽市4個(gè)縣和三門峽市盧氏縣、洛陽市欒川縣水土流失治理面積分別是2534平方公里、286.17平方公里、90平方公里,綜合治理后土壤侵蝕模數(shù)由每年4100噸/平方公里下降到1200噸/平方公里以下,減沙效率為71%,林草覆蓋率由47.3%提高到62.5%。2014年總干渠通水以來,“丹江口庫區(qū)水質(zhì)一直保持在優(yōu)于Ⅱ類,其中Ⅰ類水質(zhì)斷面比例占82%以上”,為確?!耙汇逅鄙稀钡於藞?jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

    (二)水資源綜合利用程度不斷提高

    2017年河南省率先對(duì)沿線主要城市南水北調(diào)取用水結(jié)余指標(biāo)處置實(shí)行“總量控制、動(dòng)態(tài)管理”辦法。原則規(guī)定,結(jié)余指標(biāo)配置的總體期限不低于10年。如果超過10年仍有指標(biāo)結(jié)余的,可在市域和省域范圍內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整。通過優(yōu)化配置和市場(chǎng)機(jī)制盤活存量,實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。為科學(xué)調(diào)度和利用南水北調(diào)水,河北省人民政府印發(fā)了《關(guān)于建立健全水價(jià)調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制意見的通知》,石家莊市政府印發(fā)了《推進(jìn)南水北調(diào)配套工程建設(shè)和江水利用實(shí)施方案》。截至2020年年底,河南、河北兩省分別已有71個(gè)和78個(gè)縣(市、區(qū))成為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)達(dá)標(biāo)縣,在節(jié)水載體、用水定額、水價(jià)機(jī)制等建設(shè)上做出了較好示范。

    二、南水北調(diào)中線沿線主要城市水資源保護(hù)和利用存在的問題

    南水北調(diào)中線工程啟動(dòng)直至通水以來,國家和地方盡管做出了多方面努力,也取得了世人矚目的顯著成效,但是水源區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和水資源集約節(jié)約利用方面仍然面臨諸多問題。

    (一)水質(zhì)持續(xù)達(dá)標(biāo)壓力較大

    據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),每年進(jìn)入土壤及水體中的化肥流失量為9.2萬噸、農(nóng)藥流失量為200噸,水質(zhì)逐月達(dá)標(biāo)困難較大。水庫水源區(qū)和上游保護(hù)治理區(qū)49個(gè)縣(市、區(qū))屬于秦巴山區(qū)連片貧困區(qū),生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理歷史欠賬多,且目前大多都劃入了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),工業(yè)發(fā)展受到很大限制,而保護(hù)治理的邊際成本卻不斷提高,降低了流域水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理的主觀積極性?!笆濉逼陂g,國家未安排專項(xiàng)投資,國家水土保持重點(diǎn)工程水土流失防治資金每平方公里僅補(bǔ)助約為35萬元。防治投入不能滿足生態(tài)建設(shè)實(shí)際需求。由于項(xiàng)目涉及發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門,各部門項(xiàng)目資金支持范圍有限,項(xiàng)目謀劃和實(shí)施不能統(tǒng)一,專項(xiàng)資金績(jī)效不明顯。

    (二)制度建設(shè)不完善

    目前南水北調(diào)水資源保護(hù)和管理利用的主要依據(jù)是《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》,在地方層面僅有《河南省南水北調(diào)飲用水水源保護(hù)條例》頒布并實(shí)施,總體來看,現(xiàn)有法規(guī)對(duì)南水北調(diào)總干渠沿線和配套工程水資源保護(hù)工作缺乏具體且有強(qiáng)制力的處罰措施,相關(guān)機(jī)構(gòu)缺乏必要的執(zhí)法權(quán),難以對(duì)環(huán)境違法行為產(chǎn)生足夠的威懾力。《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》規(guī)定,中央財(cái)政通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,采取資金補(bǔ)償方式彌補(bǔ)水源區(qū)的保護(hù)成本和發(fā)展損失。國家對(duì)水源區(qū)的這些補(bǔ)償主要集中于污染治理和生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè),屬于還歷史欠賬的末端控制政策,存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償途徑單一、協(xié)商參與機(jī)制不健全等問題,無法有效地調(diào)動(dòng)各方積極性。

    (三)水資源綜合利用能力有待提高

    南水北調(diào)中線工程通水后,給沿線主要城市提供了可靠的水源,使城市建設(shè)有了更多的選擇余地和空間,但沿線主要城市仍存在南水北調(diào)水源利用不足問題。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),目前除鄭州、石家莊和北京、天津之外,總干渠沿線大約有12個(gè)大中地市用水指標(biāo)存在不同程度結(jié)余。由于水費(fèi)按照基礎(chǔ)水價(jià)+計(jì)量水價(jià)進(jìn)行征收,既不利于用水指標(biāo)結(jié)余的地市水資源利用,同時(shí)也增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外,受制于前期供水水量指標(biāo)分配,有些地區(qū)如鄭州、石家莊和天津等新增供水區(qū)域的需求也一時(shí)難以得到滿足。

    (四)不確定風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在,安全供水難以保障

    南水北調(diào)中線工程河南、河北段沿線多地河湖水網(wǎng)體系聯(lián)通能力、行洪排澇能力受地理氣候特征影響較大,暴雨洪水和臺(tái)風(fēng)冰凍災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。例如2016年和2021年汛期工程沿線發(fā)生的特大暴雨洪災(zāi),不僅直接危及了總干渠新鄉(xiāng)段、鄭州段、鶴壁段的供水安全,也給沿線城市造成了重大財(cái)產(chǎn)損失。此外,盡管國家批復(fù)治理了200多條溝道,但因受投資限制,還有大部分溝道仍未治理,部分已治理溝道未治理徹底,總干渠沿線還存在一些防洪安全隱患。此外,南水北調(diào)中線工程為單線輸水,在水源區(qū)枯水年份或遇到突發(fā)重大環(huán)境事件及正常檢修等情況時(shí),難以保證全線持續(xù)供水,存在斷水風(fēng)險(xiǎn);尤其對(duì)僅有南水北調(diào)單一水源的水廠影響較大,安全供水難以保障,一旦供水中斷,將對(duì)沿線以江水作為主要水源的20余座大中城市的生產(chǎn)生活帶來重大影響。

    三、推進(jìn)南水北調(diào)中線沿線主要城市水資源保護(hù)和綜合利用的建議

    堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路,全面提升南水北調(diào)中線水資源保護(hù)和綜合利用水平。

    (一)健全水土防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系,確保水質(zhì)安全

    以河湖長(zhǎng)制為牽引,強(qiáng)力推進(jìn)保護(hù)區(qū)水環(huán)境綜合整治,專門成立南水北調(diào)中線水源區(qū)保護(hù)和水上管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)河南、湖北、陜西3省水源區(qū)和丹江口庫區(qū)縣市水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理工作。設(shè)立水資源稅返還基金,針對(duì)水資源費(fèi)改稅改革出臺(tái)專門政策,明確“在開采地納稅”,統(tǒng)籌安排沿線省市的水資源稅集中征繳,按一定比例返還丹江口庫區(qū)水源地使用,建立水源地生態(tài)保護(hù)和工程維護(hù)運(yùn)行常態(tài)化資金保障機(jī)制。建立項(xiàng)目資金整合機(jī)制,針對(duì)目前南水北調(diào)水源地生態(tài)保護(hù)資金項(xiàng)目分散和實(shí)施困難的狀況,建議對(duì)發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門專項(xiàng)資金進(jìn)行整合,進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施,配套農(nóng)村生活污水和生活垃圾處理運(yùn)行維護(hù)資金。

    (二)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,加強(qiáng)供水區(qū)與受水區(qū)對(duì)口合作

    從制度設(shè)計(jì)層面清晰界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體和在資金補(bǔ)償方面適當(dāng)向南水北調(diào)水源地保護(hù)區(qū)傾斜。根據(jù)流域水質(zhì)分區(qū)不同,點(diǎn)源和面源污染防治重點(diǎn)和采取對(duì)策也會(huì)不同。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金分配上體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)高補(bǔ)償原則的同時(shí),在水質(zhì)安全保障區(qū)進(jìn)行功能分區(qū),在不同的功能區(qū)之間體現(xiàn)管理和補(bǔ)償資金分配的差異性,形成水資源保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償掛鉤的激勵(lì)機(jī)制。按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則,探索資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)仁芤娴貐^(qū)和水資源保護(hù)區(qū)之間合作途徑,出臺(tái)激勵(lì)水資源保護(hù)和節(jié)約利用的政策措施,建立水資源保護(hù)地和供水受益區(qū)之間的常態(tài)化合作平臺(tái)和互動(dòng)機(jī)制。

    (三)建立健全法規(guī)制度,提高沿線水資源綜合利用水平

    國家層面應(yīng)盡快出臺(tái)《南水北調(diào)飲用水源地保護(hù)條例》,在立法中納入規(guī)劃編制、政策制定、生產(chǎn)力布局實(shí)施節(jié)水優(yōu)先的法律條款,細(xì)化實(shí)化“四水四定”舉措。針對(duì)分配水量指標(biāo)尚未充分利用的狀況,開展南水北調(diào)水資源綜合利用專項(xiàng)檢查工作。沿線主要城市要根據(jù)自身實(shí)際情況及生活用水地表化要求,加快編制“十四五”城鄉(xiāng)供水與節(jié)水專項(xiàng)規(guī)劃,科學(xué)謀劃城鄉(xiāng)供水設(shè)施布局及規(guī)模,對(duì)南水北調(diào)水資源實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,優(yōu)先保證市縣城區(qū)居民生活用水,然后再考慮擴(kuò)大供水目標(biāo)。健全省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域用水總量、強(qiáng)度控制指標(biāo)體系,加快建立覆蓋主要農(nóng)作物生產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務(wù)業(yè)的先進(jìn)用水定額體系。試行城鄉(xiāng)供水差別化水價(jià),合理設(shè)置水價(jià)調(diào)整周期。對(duì)農(nóng)村供水水源使用南水北調(diào)水的,給予5~10年的過渡期,過渡期內(nèi)水價(jià)穩(wěn)定現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不變,暫緩實(shí)施兩部制水價(jià),只收計(jì)量水費(fèi),不收基礎(chǔ)水費(fèi),從根本上擴(kuò)大、提升南水北調(diào)工程的綜合效益。

    (四)加快后續(xù)工程高質(zhì)量建設(shè),確保工程安全和供水安全

    南水北調(diào)中線后續(xù)工程初步規(guī)劃了觀音寺、沙陀湖、洪洲湖、魚泉、馬村和雄安、白洋淀、黃壁莊、西大洋等調(diào)蓄工程,目前雄安調(diào)蓄庫和觀音寺調(diào)蓄工程均已開工建設(shè)。建議將南水北調(diào)中線的相關(guān)調(diào)蓄工程納入《南水北調(diào)水資源利用專項(xiàng)規(guī)劃》和《“十四五”水安全保障規(guī)劃》,為工程早日開工創(chuàng)造條件。修訂完善《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》,建立健全應(yīng)急預(yù)案體系,強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域污染監(jiān)控預(yù)警,完善備用水源應(yīng)急切換機(jī)制,加強(qiáng)干線工程、配套工程和安全度汛風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等風(fēng)險(xiǎn)日常排查工作,把工程納入省級(jí)防汛體系,壓實(shí)防汛責(zé)任,確保度汛安全。加強(qiáng)管理體制機(jī)制與政策法規(guī)研究,建議出臺(tái)配套工程相關(guān)指導(dǎo)意見,建立由省為指揮層、市縣為執(zhí)行層的三級(jí)國企化垂直管理模式,市級(jí)南水北調(diào)辦(中心)實(shí)行屬地部門和上級(jí)行業(yè)部門雙重管理;同時(shí)明確配套工程管線保護(hù)范圍的劃定,建立完善日常巡查、工程監(jiān)管、污染聯(lián)防等制度。加快推進(jìn)智慧中線項(xiàng)目建設(shè),全面提高中線工程運(yùn)行智能化管理水平。

    參考文獻(xiàn):

    [1]習(xí)近平在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 深入分析南水北調(diào)工程面臨的新形勢(shì)新任務(wù)科學(xué)推進(jìn)工程規(guī)劃建設(shè)提高水資源集約節(jié)約利用水平[EB/OL].https://www.ccps.gov.cn/xtt/202105/t20210515_148696.shtml,2021-5-15.

    [2]黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/08/content_5641438.htm,2021-10-8.

    [3]南水北調(diào)東中線一期工程累計(jì)調(diào)水總量達(dá)500億立方米[EB/OL].http://www.mwr.gov.cn/xw/mtzs/qtmt/202201/t20220111_1559116.html,2022-1-11.

    [4]丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十四五”規(guī)劃[EB/OL].https://zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=18384.PDF,2021-12-01.

    本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黃河流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的福利效應(yīng)與保障機(jī)制研究”(編號(hào):21BJL004)、河南科技智庫調(diào)研課題“河南省黃河流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的福利效應(yīng)與保障機(jī)制研究”(編號(hào):HNKJZK-2022-17B)的階段性成果

    (作者系中鐵七局鄭州公司助理會(huì)計(jì)師,研究方向:會(huì)計(jì)金融)

    [責(zé)任編輯:王芳玲]

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