長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治 協(xié)同立法實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

劉銳

摘 要：長(zhǎng)三角區(qū)域是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地，但在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也面臨比較嚴(yán)峻的大氣污染問(wèn)題。鑒于大氣污染的流動(dòng)性和外溢性，屬地治理成效并不明顯，開(kāi)展跨域大氣污染協(xié)同治理勢(shì)在必行。梳理發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角三省一市人大貫徹落實(shí)黨中央決策，秉持系統(tǒng)思維和以人民為中心的理念，經(jīng)過(guò)前期探索和深化發(fā)展，逐步形成了協(xié)商統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控、因地制宜、責(zé)任共擔(dān)的區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法模式，為我國(guó)其他區(qū)域推進(jìn)跨域協(xié)同立法提供了參考。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)三角;大氣污染防治;協(xié)同立法

黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。長(zhǎng)三角區(qū)域人口密集、工業(yè)發(fā)達(dá)，大量使用煤炭產(chǎn)生了巨大的碳排放，導(dǎo)致大氣污染，這既危害公眾健康，又不利于可持續(xù)發(fā)展。黨的十九大將“綠水青山就是金山銀山”理念寫(xiě)入黨章，明確加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在中央政策的引導(dǎo)下，為更好地治理長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染，克服屬地治理模式的弊端，長(zhǎng)三角區(qū)域蘇、徽、浙、滬三省一市（以下簡(jiǎn)稱“三省一市”）人大加強(qiáng)協(xié)調(diào)，探索大氣污染治理新模式，積極進(jìn)行大氣污染防治協(xié)同立法，為其他區(qū)域推進(jìn)大氣污染防治立法提供借鑒。

一、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法背景梳理

（一）政策背景

黨的十八屆五中全會(huì)提出綠色發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)放在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的突出地位，這為長(zhǎng)三角區(qū)域加快開(kāi)展大氣污染防治提供了政策指引。習(xí)近平總書(shū)記指出，長(zhǎng)三角區(qū)域是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)，要根據(jù)長(zhǎng)三角區(qū)域的發(fā)展形勢(shì)和未來(lái)走向，大力推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，要加快建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法不斷完善和發(fā)展。這些重大政策為長(zhǎng)三角區(qū)域加強(qiáng)大氣污染防治協(xié)同立法注入了強(qiáng)大動(dòng)能。

（二）法律背景

隨著中國(guó)法治化進(jìn)程的加快，憲法也被不斷地完善與修訂。1980年開(kāi)始施行《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，首次實(shí)現(xiàn)了國(guó)家立法權(quán)的下放，確立了省級(jí)人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年憲法的頒布，明確賦予省級(jí)人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力。省級(jí)人大肩負(fù)起本行政區(qū)內(nèi)重要民生事項(xiàng)立法的責(zé)任，黨的十八大以來(lái)，全面依法治國(guó)行動(dòng)持續(xù)深入，為省級(jí)人大立法提供了新的方向。大氣質(zhì)量影響到生產(chǎn)與生活的各方面，大氣污染的特點(diǎn)決定了需要加強(qiáng)地方立法協(xié)作，因而區(qū)域協(xié)同立法成為新時(shí)代地方立法的重要部分和積極探索。

（三）現(xiàn)實(shí)背景

根據(jù)七普數(shù)據(jù)，長(zhǎng)三角區(qū)域人口數(shù)量超過(guò)2.35億，約占全國(guó)總?cè)丝诘?6.7%。巨大的人口數(shù)量對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境承載力帶來(lái)嚴(yán)重壓力，加上長(zhǎng)三角區(qū)域工業(yè)密集且能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以煤炭為主，所產(chǎn)生的碳排量占全國(guó)20%左右，導(dǎo)致長(zhǎng)三角區(qū)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的大氣污染。面對(duì)大氣質(zhì)量惡化，區(qū)域內(nèi)城市采取了一系列措施加緊應(yīng)對(duì)，但由于大氣污染的流動(dòng)性和外溢性，屬地治理成效并不明顯。為有效地改善區(qū)域大氣質(zhì)量，保障公眾健康，長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市需要從立法層面加強(qiáng)協(xié)同，推動(dòng)區(qū)域大氣治理機(jī)制升級(jí)。

二、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法基本過(guò)程概述

（一）探索階段

為克服地方間封閉式治理模式的弊端，長(zhǎng)三角三省一市人大轉(zhuǎn)變思路，開(kāi)啟了聯(lián)合立法的探索。2014年，三省一市人大就長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展探索開(kāi)展初步的立法協(xié)作，出臺(tái)了《滬蘇浙皖人大常委會(huì)主任座談會(huì)制度》，明確定期召開(kāi)人大常委會(huì)主任座談會(huì)，同時(shí)法制工作機(jī)構(gòu)也定期召開(kāi)立法協(xié)作會(huì)，圍繞區(qū)域發(fā)展大局有序探索實(shí)踐協(xié)同立法。長(zhǎng)三角各地區(qū)間協(xié)同立法的實(shí)踐探索為大氣污染防治提供了新的立法思路，揭開(kāi)了該區(qū)域大氣污染防治立法的序幕。同年，三省一市人大召開(kāi)了大氣污染防治協(xié)作立法論證會(huì)與大氣污染防治立法協(xié)作座談會(huì)，一致認(rèn)為協(xié)同立法在大氣污染防治中具有可行性，并做出協(xié)同治理的初步?jīng)Q定。

（二）發(fā)展階段

長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的發(fā)展過(guò)程具有漸進(jìn)性與逐步完善性。自2014年起，三省一市相繼通過(guò)《大氣污染防治條例》，分別根據(jù)各地情況對(duì)各自大氣污染防治條例進(jìn)行修訂，并圍繞“區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”作出專章規(guī)定。2014年1月7日，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組在上海召開(kāi)第一次工作會(huì)議，著重商討了開(kāi)展大氣污染防治協(xié)作聯(lián)合行動(dòng)的重點(diǎn)措施。會(huì)議還明確了“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，提出建立長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的目標(biāo)。

（三）成熟階段

在不斷的探索和實(shí)踐發(fā)展下，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法逐漸走向成熟。2018年6月，三省一市人大常委會(huì)簽署了《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）》，明確一體化發(fā)展的目標(biāo)，為區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法營(yíng)造了更為緊密的一體化環(huán)境。同年7月，三省一市人大常委會(huì)簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，并進(jìn)一步完善了立法協(xié)同機(jī)制。在完善的立法協(xié)同機(jī)制下，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法逐漸走向成熟，發(fā)揮了有效的作用。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣質(zhì)量得到了顯著改善，至2020年，該區(qū)域41個(gè)主要城市PM2.5年均濃度下降了31.4%。

三、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法內(nèi)容概覽

（一）文本結(jié)構(gòu)與總體內(nèi)容

長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市為防治大氣污染，改善生態(tài)環(huán)境，保障公眾健康，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等法律法規(guī)，結(jié)合各地實(shí)際，制定各地大氣污染防治條例。各地條例中均設(shè)有“總則”“法律責(zé)任”“附則”以及區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控的單獨(dú)章節(jié)，在總體內(nèi)容、文本形式、重要條文、重大事項(xiàng)、溝通合作、信息共享與工作機(jī)制上形成了大氣污染防治協(xié)同。

（二）重點(diǎn)內(nèi)容

長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市相關(guān)大氣污染防治條例的文本顯示，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)同立法集中在協(xié)作機(jī)制、科研合作、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)防治、限排與禁燃、跨界協(xié)商等方面。具體如表所示。

四、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的基本思路

（一）中央統(tǒng)一引領(lǐng)與區(qū)域協(xié)同立法并舉

區(qū)域協(xié)同立法是指立法權(quán)行使方面的協(xié)同，即有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)站在國(guó)家協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的高度，立足于區(qū)域發(fā)展的整體利益，在行使自身立法權(quán)過(guò)程中的自主性、適應(yīng)性約束。區(qū)域協(xié)同立法的路徑主要分為松散型、緊密型、融合型、一體化協(xié)同4種模式，而長(zhǎng)三角區(qū)域治理大氣污染主要采取松散型協(xié)同立法模式。松散型協(xié)同立法模式的特點(diǎn)是，三省一市的立法機(jī)關(guān)在中央政策的統(tǒng)一引領(lǐng)下，圍繞大氣污染防治重要事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)商，意見(jiàn)達(dá)成一致后，各地根據(jù)協(xié)商內(nèi)容分別制定各自的地方性法規(guī)?？梢钥吹剑谥醒虢y(tǒng)一政策的指引下，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣治理協(xié)同立法更具自發(fā)性，以各地立法機(jī)關(guān)為主，相互配合，充分考慮各地立法需求，這種地方為主的協(xié)商立法模式更具靈活性，便于加強(qiáng)各地間的交流與合作。

（二）堅(jiān)持系統(tǒng)思維

大氣是具有非排他性與非競(jìng)用性的公共品，大氣污染具有傳輸性，牽一發(fā)而動(dòng)全身。針對(duì)大氣污染的治理，不適宜采用分割型治理方式，而應(yīng)當(dāng)從整體出發(fā)，系統(tǒng)考慮，統(tǒng)籌各方訴求和利益。長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染協(xié)同立法不要求各地文本內(nèi)容完全一致，而是允許各省市根據(jù)自身情況確立相關(guān)條文，但各地的立法目標(biāo)和核心條文需保持高度一致，追求立法、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)、施行等環(huán)節(jié)的緊密協(xié)調(diào)。各地出臺(tái)地方性法規(guī)始終從大局出發(fā)，以大局利益為重，必要時(shí)可舍棄局部利益以維護(hù)整體利益。

（三）堅(jiān)持因地制宜

因地制宜是長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法模式的一大特色，貫徹具體問(wèn)題具體分析的思維使治理更加具有針對(duì)性和實(shí)際性。在區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法模式下，并不是要求各地立法內(nèi)容必須絕對(duì)一致，而是允許各省市因地制宜，根據(jù)自身實(shí)際需求出臺(tái)地方性法規(guī)。

（四）加強(qiáng)地方溝通

在立法的全過(guò)程中，三省一市高度重視溝通交流。如2014年三省一市人大召開(kāi)了大氣污染防治協(xié)作立法論證會(huì)與大氣污染防治立法協(xié)作座談會(huì)，達(dá)成了立法內(nèi)容的初步共識(shí)。2014年1月7日，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組在上海召開(kāi)第一次工作會(huì)議，共同研究探討了聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)舉措?？梢钥吹?，溝通貫穿于長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法工作的全過(guò)程，它是促進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控順利開(kāi)展的不可或缺的路徑，也是長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的特色之一。

（五）堅(jiān)持示范與協(xié)調(diào)并舉

長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法采取示范協(xié)調(diào)模式。根據(jù)其協(xié)同立法發(fā)展的過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，首先是通過(guò)上海的立法向安徽省、江蘇省、浙江省提供示范性制度規(guī)則，繼而由蘇皖浙三省參考擬定相似的地方性法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治條例在立法內(nèi)容與文本表述上的內(nèi)在統(tǒng)一。示范協(xié)調(diào)模式具有靈活性，前期只有一部分地區(qū)實(shí)行，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)試后，法律規(guī)章更加完善、可行，此時(shí)再向三省推廣，可縮小前期因經(jīng)驗(yàn)不足帶來(lái)的負(fù)面影響。

五、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）注重頂層設(shè)計(jì)

長(zhǎng)三角區(qū)域在推進(jìn)大氣污染防治協(xié)同立法的過(guò)程中始終緊扣中央戰(zhàn)略與決策，創(chuàng)造性地發(fā)揮地方人大在協(xié)同立法工作中的主導(dǎo)作用。在黨中央政策的引領(lǐng)下，三省一市人大堅(jiān)持系統(tǒng)思維，以維護(hù)整體環(huán)境利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)大氣污染進(jìn)行協(xié)同治理，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同體。為達(dá)到更佳的綜合治理效果，各地人大實(shí)事求是，堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析，統(tǒng)籌兼顧協(xié)同各方面共同需求與本地特色，制定適應(yīng)于本地情況的法規(guī);同時(shí)，注重建立健全大氣污染防治協(xié)同機(jī)制，按照統(tǒng)一的要求，推進(jìn)長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

（二）堅(jiān)持以人民為中心

區(qū)域大氣環(huán)境關(guān)乎人民群眾的根本利益，關(guān)乎人民群眾的生命健康，關(guān)乎人民群眾的幸福生活。三省一市人大堅(jiān)持人民利益至上，積極推進(jìn)大氣污染防治，為廣大人民群眾打造一片藍(lán)天。在推進(jìn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法過(guò)程中，三省一市始終貫徹習(xí)近平法治思想，全面深化依法治國(guó)，堅(jiān)持人民主體地位，以人民為中心，充分發(fā)揮地方人大作用，推進(jìn)大氣污染防治體系功效。在立法協(xié)商中，發(fā)揮地方自主精神，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧整體與局部，建立更加有效的區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同體。

六、結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法在利益共生、理念共享的原則上實(shí)現(xiàn)了意見(jiàn)統(tǒng)一、方案一致，同時(shí)也做到了求大同、存小異，具體問(wèn)題具體分析，有效結(jié)合不同的實(shí)際情況予以各有側(cè)重的立法措施。此外，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的推行堅(jiān)持了中國(guó)特色社會(huì)主義新發(fā)展理念，契合了時(shí)代需求，依法治污，有助于推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境共同體，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作互利共贏，是我國(guó)地方立法的創(chuàng)新實(shí)踐，為推進(jìn)大氣污染防治協(xié)同立法提供了經(jīng)驗(yàn)。

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本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與動(dòng)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（編號(hào)：2021CJJ146）的階段性成果

（作者單位：河南師范大學(xué)國(guó)際教育學(xué)院，研究方向：環(huán)境保護(hù)）

[責(zé)任編輯：潘慧琳]