高校內(nèi)部控制體系的重構(gòu)研究

●翟志華

高校內(nèi)部控制體系的重構(gòu)研究

●翟志華

高校內(nèi)部控制存在的目標(biāo)不夠明晰、控制依據(jù)不夠充分、環(huán)境遠(yuǎn)未優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)控制體系尚未形成、控制活動(dòng)不夠完善、信息不夠通暢、監(jiān)督力度不足等問(wèn)題，需要通過(guò)科學(xué)確定高校內(nèi)控目標(biāo)、優(yōu)化高校內(nèi)控環(huán)境、確保內(nèi)控信息傳遞流暢、建立內(nèi)控工作體系、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)效力等措施來(lái)解決。

高校 內(nèi)部控制 體系重構(gòu)

當(dāng)前，我國(guó)有些高校存在著借債過(guò)大、采購(gòu)失控、基建貪腐等問(wèn)題，迫切需要通過(guò)厘清內(nèi)控目標(biāo)、掌握內(nèi)控依據(jù)、優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、關(guān)注內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)、梳理內(nèi)控環(huán)節(jié)、促進(jìn)內(nèi)控通暢、強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督等來(lái)構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系，以夯實(shí)高校內(nèi)部控制的基石，推進(jìn)高校全面整體科學(xué)化管理。

一、高校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）高校內(nèi)部控制目標(biāo)不夠明晰

美國(guó)管理大師彼得·德魯克指出：“企業(yè)的使命和任務(wù)，必須轉(zhuǎn)化為目標(biāo)”。因此，高校進(jìn)行內(nèi)部控制的先決條件便是必須制定出總體目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)與理想的差距卻令人遺憾，首先，內(nèi)控總體目標(biāo)定位不一。多元論學(xué)者認(rèn)為，高校內(nèi)部控制目標(biāo)包括實(shí)現(xiàn)性 （保障目標(biāo)達(dá)成）、合法性（依法進(jìn)行內(nèi)控）、經(jīng)濟(jì)性（高效使用資源）、及時(shí)性（快捷溝通信息）、安全性（資產(chǎn)完整有效）；系統(tǒng)論學(xué)者認(rèn)為，高校內(nèi)部控制目標(biāo)包括戰(zhàn)略性目標(biāo)與戰(zhàn)術(shù)性目標(biāo)，后者包括合法、安全、負(fù)債、績(jī)效、信息、文化等目標(biāo)。這就造成了高校內(nèi)部控制目標(biāo)的莫衷一是，無(wú)法適從。其次，不重視內(nèi)控業(yè)務(wù)目標(biāo)的制定。在高校內(nèi)部，只有所有業(yè)務(wù)活動(dòng)都明確了目標(biāo)引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)要求、具體措施、負(fù)責(zé)部門(mén)（人員）、完成時(shí)限、考核獎(jiǎng)懲等，才算是真正有效地進(jìn)行了內(nèi)部控制。但結(jié)果：一是高校制定的內(nèi)控業(yè)務(wù)目標(biāo)不夠明晰，無(wú)法據(jù)此制定具體詳盡可行的業(yè)務(wù)活動(dòng)；二是負(fù)責(zé)部門(mén)（人員）對(duì)具體的業(yè)務(wù)工作本身就沒(méi)有目標(biāo)意識(shí)，管理者也缺乏必要的目標(biāo)要求，只是為辦事而辦事，這就失去了內(nèi)部控制的目標(biāo)。如僅有26.28%的被調(diào)查者認(rèn)為高校制定了非常明確的內(nèi)控業(yè)務(wù)目標(biāo)。最后，缺乏目標(biāo)控制的系統(tǒng)思維。主要表現(xiàn)：一是目標(biāo)制定并不科學(xué)合理。要么目標(biāo)制定不盡合理，要么干脆沒(méi)有目標(biāo)要求，因而不能產(chǎn)生內(nèi)部控制的理想效果；二是督促檢查沒(méi)有貫穿始終；三是成本控制缺乏嚴(yán)肅認(rèn)真。如只重視目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，卻輕視過(guò)程中的花費(fèi)是否經(jīng)濟(jì)，這必然導(dǎo)致追求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而忽略成本不斷上升現(xiàn)象的出現(xiàn)；四是考核評(píng)估未執(zhí)行到位。如缺乏嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核過(guò)程不嚴(yán)謹(jǐn)、考核結(jié)論不了了之等。

（二）高校內(nèi)部控制依據(jù)不夠充分

高校內(nèi)部控制依據(jù)，從廣義上看，包括《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》及國(guó)家各類(lèi)內(nèi)部控制必須遵循的準(zhǔn)則或要求。從狹義上看，則指進(jìn)行高校內(nèi)部控制時(shí)僅用于制定、考核和評(píng)價(jià)的依據(jù)，為高校內(nèi)部控制提供科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。這里主要指狹義、具體標(biāo)準(zhǔn)，可分為要素標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層級(jí)。只有從操作性較強(qiáng)的具體標(biāo)準(zhǔn)入手，才能通過(guò)總結(jié)、升華，從整體上對(duì)高校內(nèi)部控制的有效性作出判斷。要素標(biāo)準(zhǔn)參照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》規(guī)定的五個(gè)方面來(lái)制定。作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要是指將控制活動(dòng)的要素進(jìn)行細(xì)化，使評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更具體、更詳細(xì)。這對(duì)高校內(nèi)部控制的依據(jù)提出了更加全面、完整、系統(tǒng)的要求，促使高校實(shí)行科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。以預(yù)算編制依據(jù)為例，說(shuō)明不同要素帶來(lái)不同的影響：一是不同預(yù)算編制方法對(duì)預(yù)算編制依據(jù)的影響。如基數(shù)法與零基法的編制依據(jù)就完全不同。二是上級(jí)編制手冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)預(yù)算編制依據(jù)的影響。如僅起指導(dǎo)作用，還是必須嚴(yán)格執(zhí)行，就會(huì)產(chǎn)生不同的預(yù)算編制依據(jù)。三是信息搜集的有限性對(duì)預(yù)算編制依據(jù)的影響。如僅以本校歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，還是廣泛調(diào)研后選取同類(lèi)院校的先進(jìn)指標(biāo)、平均指標(biāo)等，對(duì)預(yù)算編制依據(jù)的制定都會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。四是高校不同管理水平對(duì)預(yù)算編制依據(jù)的影響。在被調(diào)查者中，有28.4%的人認(rèn)為高校并沒(méi)有建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有規(guī)范預(yù)算編制；28.76%的人認(rèn)為高校的預(yù)算管理沒(méi)有完全依據(jù)國(guó)法校規(guī)進(jìn)行；51.87%的人認(rèn)為高校沒(méi)有嚴(yán)格按照已批準(zhǔn)的預(yù)算方案執(zhí)行。這種高校內(nèi)部控制依據(jù)的不充分、不權(quán)威，嚴(yán)重制約了高校內(nèi)部控制作用的發(fā)揮。

（三）高校內(nèi)部控制環(huán)境遠(yuǎn)未優(yōu)化

高校內(nèi)部控制總是處在一定的環(huán)境之中，這種環(huán)境的形成既來(lái)源于高校管理層，又有賴(lài)于執(zhí)行層；既取決于高校總體，又憑借于每個(gè)個(gè)體。這決定了高校內(nèi)部控制環(huán)境的營(yíng)造涉及高校的每個(gè)部門(mén)、每個(gè)人員，任何一個(gè)點(diǎn)、線、面出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響到高校內(nèi)部控制的成效。現(xiàn)實(shí)中，高校內(nèi)部控制環(huán)境有待優(yōu)化表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、高校內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)不盡科學(xué)。高校一般分黨政兩個(gè)系統(tǒng)并實(shí)行科層管理模式，雖然各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限相對(duì)明確，但也存在著以下不足：一是注重縱向管理、忽視橫向聯(lián)動(dòng)。如黨政兩個(gè)系統(tǒng)對(duì)同一事項(xiàng)的管理制度盡管都經(jīng)過(guò)了黨委會(huì)，或黨政聯(lián)席會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)的審定，但要求、目標(biāo)、措施等卻相互矛盾；即便是黨委系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)之間對(duì)同一事項(xiàng)的管理制度也沒(méi)有進(jìn)行必要溝通，政出多門(mén)、各念己經(jīng)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，如高達(dá)52.8%的人認(rèn)為各部門(mén)分工不明確。二是未設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，審計(jì)力度不足。高校管理風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，本來(lái)就絕非財(cái)務(wù)與審計(jì)部門(mén)能夠完成，且財(cái)務(wù)部門(mén)既管理收入，又監(jiān)督支出；既編制預(yù)算，又履行控制職責(zé)，完全兼容了風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作，極易使自身無(wú)法控制采購(gòu)、投資、基建、借貸等重要風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，審計(jì)力度不足表現(xiàn)為：自身政策把握不夠、專(zhuān)業(yè)知識(shí)不強(qiáng)且知識(shí)面過(guò)窄、審計(jì)方法落伍、事前參與度偏低、審計(jì)重查錯(cuò)糾弊輕管理改進(jìn)，等等，無(wú)法起到令人滿意的效果。三是權(quán)力監(jiān)督不足，信息公開(kāi)有限。盡管在高校內(nèi)部絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)能夠依法決策，絕大多數(shù)事項(xiàng)也做到了依法處置，但由于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)在個(gè)別事項(xiàng)上的權(quán)力并沒(méi)有受到有效制約與監(jiān)督，所以就無(wú)法根絕權(quán)大于法的現(xiàn)象產(chǎn)生，如有42.24%的人認(rèn)為未經(jīng)過(guò)集體討論領(lǐng)導(dǎo)可即行決定，46.7%的人認(rèn)為未經(jīng)討論領(lǐng)導(dǎo)即可改變?cè)瓫Q定，49.07%的人認(rèn)為高校重大支出項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行可行性研究。同時(shí)，高校信息公開(kāi)的時(shí)間僅限于一年一度的教代會(huì)，且有的高校將財(cái)務(wù)工作報(bào)告簡(jiǎn)化合并于院長(zhǎng)工作報(bào)告，也不將財(cái)務(wù)工作報(bào)告發(fā)給代表，廣大教職員工對(duì)高校的財(cái)務(wù)工作知之甚少。

2、高校對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知度不高。盡管高校按照國(guó)家的要求制定了一系列規(guī)章制度，也基本建立了內(nèi)部控制體系，但是客觀地看，這些內(nèi)部控制制度的普及性、周知性、運(yùn)用性等并不理想。如普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是高校管理層與財(cái)務(wù)、審計(jì)部門(mén)的事情，與本部門(mén)及個(gè)人無(wú)關(guān)。這說(shuō)明在高校內(nèi)部，實(shí)施內(nèi)部控制必備的環(huán)境營(yíng)造尚需時(shí)日。

（四）高校內(nèi)部控制體系并未形成

1、高校內(nèi)部控制效果堪憂。盡管高校內(nèi)部控制意識(shí)不斷增強(qiáng)，制定了一些內(nèi)部控制制度，但內(nèi)部控制的效果并沒(méi)有得到認(rèn)可。如82.54%的被調(diào)查者認(rèn)為高校在開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在著風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)度由高到低分別是過(guò)度負(fù)債、貪腐、內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力、財(cái)務(wù)信息失真、投資損失等。

2、尚未形成有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。高校內(nèi)部對(duì)教研的重視遠(yuǎn)勝于對(duì)財(cái)務(wù)的管理，只要“不差錢(qián)”，領(lǐng)導(dǎo)便不大關(guān)注財(cái)務(wù)工作，即便過(guò)問(wèn)也僅體現(xiàn)在對(duì)外報(bào)送預(yù)算方案與內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行方案、年度財(cái)務(wù)報(bào)告上，且為籠統(tǒng)、大概型管理，缺乏事前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意識(shí)，沒(méi)有掌握識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，尚未對(duì)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行有效控制。如在籌資上，一些高校領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤地認(rèn)為學(xué)校是公家的，能貸款就爭(zhēng)取多貸款，卻沒(méi)有認(rèn)真理性地分析貸多大規(guī)模合適，導(dǎo)致在財(cái)政大額化解高校負(fù)債后，有的高校貸款規(guī)模仍然很大，處于僅可支付利息難還本金的狀態(tài)，個(gè)別高校甚至付息都難，資金周轉(zhuǎn)十分緊張。在投資上，缺乏科學(xué)的可行性研究，不做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，導(dǎo)致投資失誤，帶來(lái)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）高校內(nèi)部控制活動(dòng)不夠完善

由于高校管理層沒(méi)有明確黨委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)乃至財(cái)經(jīng)委、基建委、國(guó)資委等的職責(zé)，導(dǎo)致權(quán)限不清、責(zé)任不明；加之，具體業(yè)務(wù)人員認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位，內(nèi)部控制活動(dòng)不夠完善。具體表現(xiàn)為：

1、預(yù)算控制不嚴(yán)密。一是預(yù)算管理參與力量不足。預(yù)算管理涉及高校的方方面面，是一個(gè)非常全面完整的系統(tǒng)，只有所有部門(mén)積極參加，高校預(yù)算管理才能達(dá)到應(yīng)有的效果。但由于財(cái)務(wù)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致其他部門(mén)的參加僅體現(xiàn)在申報(bào)環(huán)節(jié)，造成預(yù)算的失全失真。二是預(yù)算編制科學(xué)性不強(qiáng)。如預(yù)算編制缺乏科學(xué)依據(jù)，預(yù)算執(zhí)行不進(jìn)行必要的溝通，沒(méi)有預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)等。三是預(yù)算權(quán)威性不足，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行力偏弱。四是預(yù)算缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于不負(fù)責(zé)任地胡亂申報(bào)預(yù)算、不按申報(bào)進(jìn)度濫用資金、資金使用未達(dá)目標(biāo)等行為，沒(méi)有任何的懲罰措施，導(dǎo)致資金用多用少、用好用壞都是一個(gè)樣。

2、固定資產(chǎn)控制不嚴(yán)肅。一是固定資產(chǎn)范圍界定不清。如制度規(guī)定不同造成了財(cái)務(wù)核算與資產(chǎn)管理的差異、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品及軟件難以界定、一般設(shè)備與專(zhuān)用設(shè)備難以區(qū)分等。二是固定資產(chǎn)利用率低。三是固定資產(chǎn)管理統(tǒng)合力差。如“三權(quán)”合力不夠、管理分散、缺乏購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)、不進(jìn)行使用效率考核等。四是制度不科學(xué)。如制度建設(shè)滯后、制度建設(shè)不全面、制度執(zhí)行難。五是固定資產(chǎn)管理的功能未充分發(fā)揮。如資產(chǎn)管理部門(mén)的職責(zé)不清、定位不準(zhǔn)，資產(chǎn)管理流程不全面，資產(chǎn)清查有效性不夠等。六是資產(chǎn)流失嚴(yán)重。流失形式包括：合并流失、租借流失、改制流失、損失流失、超配流失、閑置流失、賬外流失、處置流失、合作流失等。

3、科研經(jīng)費(fèi)控制乏力。一是科研經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人管理制度造成的弊端?？蒲薪?jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人管理制度也許適用于項(xiàng)目金額較小的情況，而在單個(gè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上千萬(wàn)元甚至超過(guò)億元后，這種科研經(jīng)費(fèi)管理制度就成為了問(wèn)題之源。二是科研經(jīng)費(fèi)控制過(guò)于寬松。只要票據(jù)合法與手續(xù)齊全，無(wú)論何種用途，也不區(qū)分類(lèi)別，更不管金額大小，都可以報(bào)銷(xiāo)，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)變成了科研人員的“提款機(jī)”。三是相關(guān)人員的財(cái)務(wù)知識(shí)、法律意識(shí)淡薄。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人乃至大多數(shù)人認(rèn)為“科研經(jīng)費(fèi)”就是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的錢(qián)，而高校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員也往往是重形式審核，輕實(shí)質(zhì)把關(guān)，導(dǎo)致了學(xué)者的“職務(wù)犯罪”。

（六）高校內(nèi)部控制信息傳遞不夠通暢

1、信息公開(kāi)程度及范圍有限。一是信息公開(kāi)的數(shù)量有限。高校內(nèi)部控制需要公開(kāi)的信息包括基本信息、招生考試信息、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)及收費(fèi)信息、人事師資信息、教學(xué)質(zhì)量信息、學(xué)生管理服務(wù)信息、學(xué)風(fēng)建設(shè)信息、學(xué)位及學(xué)科信息、對(duì)外交流與合作信息、其他共10大類(lèi)50條信息公開(kāi)事項(xiàng)，而非僅指財(cái)務(wù)、審計(jì)等領(lǐng)域。二是信息公開(kāi)質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)為：部分高校公開(kāi)信息“隱蔽性”高，部分公開(kāi)的信息是無(wú)效信息，部分公開(kāi)的信息“牛頭不對(duì)馬嘴”。三是信息公開(kāi)的范圍不廣。既不向全社會(huì)公開(kāi)信息，也不向全校師生公開(kāi)信息，公開(kāi)的范圍也僅限于涉及職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人。

2、橫向信息溝通渠道不夠通暢。在高校內(nèi)部，一般情況下，縱向之間的信息溝通比較快速、通暢、有效。但各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)之間、各個(gè)職能部門(mén)之間、各個(gè)二級(jí)學(xué)院之間乃至同一部門(mén)內(nèi)部科層之間與人員之間的橫向信息溝通，既無(wú)自發(fā)性溝通意識(shí)，也無(wú)制度性溝通要求，導(dǎo)致在同一事項(xiàng)上要求標(biāo)準(zhǔn)不同。有的高校盡管在決策會(huì)議上邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)參加，但由于事項(xiàng)主管部門(mén)事前并未與被邀部門(mén)進(jìn)行信息溝通，或者信息溝通不足，導(dǎo)致被邀部門(mén)在非常倉(cāng)促的情況下也很難說(shuō)出個(gè)子丑寅卯。再就是缺乏文件會(huì)簽制。會(huì)簽是指當(dāng)公文的內(nèi)容涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，主辦部門(mén)要主動(dòng)與有關(guān)部門(mén)協(xié)商并核簽的一種辦文程序。這就要求在面對(duì)同一事項(xiàng)時(shí)部門(mén)之間必須互換信息、充分溝通，以避免有所遺漏與缺失，但高校內(nèi)部的發(fā)文流程卻是主辦部門(mén)起草文件→校辦核文→分管領(lǐng)導(dǎo)審核→校長(zhǎng)(書(shū)記)簽發(fā)，這也是導(dǎo)致高校內(nèi)部橫向信息溝通渠道不夠通暢的重要原因之一。

（七）高校內(nèi)部控制監(jiān)督力度不足

1、監(jiān)督成效不夠理想。盡管建立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察、審計(jì)機(jī)構(gòu)，但審計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著主要的監(jiān)督職責(zé)，且這種作用發(fā)揮并未得到認(rèn)可。如有52.93%的被調(diào)查者認(rèn)為審計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了內(nèi)部監(jiān)督的責(zé)任，卻僅有6.34%的被調(diào)查者認(rèn)為審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作有效?？梢?jiàn)，高校內(nèi)部控制監(jiān)督任重道遠(yuǎn)。

2、內(nèi)部審計(jì)較為薄弱。一是內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不夠。所謂獨(dú)立性指審計(jì)機(jī)構(gòu)依據(jù)審計(jì)法、會(huì)計(jì)法等規(guī)則，憑借掌握的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與信息，自主、不受任何人情與組織的干預(yù)而公正地對(duì)高校經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。事實(shí)卻是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)受高校領(lǐng)導(dǎo)的管轄，不可能在披露內(nèi)容與事情定性上不聽(tīng)取領(lǐng)導(dǎo)的“建議”；同時(shí)，長(zhǎng)期置身于高校內(nèi)部，也不可能不受人情環(huán)境的影響。二是內(nèi)部審計(jì)權(quán)威性不夠。其在不太了解事項(xiàng)過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)、源由的情況下，就輕率給出結(jié)論，且不敢披露由上級(jí)而至的原因，只是將責(zé)任全推至財(cái)務(wù)等部門(mén)，再加上其選擇性、自定標(biāo)準(zhǔn)式的披露，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果不僅不具有使人信服的權(quán)威性，而且讓被審計(jì)部門(mén)與涉及人員懷疑其動(dòng)機(jī)的正當(dāng)性。三是內(nèi)部審計(jì)所涉范圍過(guò)窄。內(nèi)部審計(jì)的范圍包括：價(jià)值管理（經(jīng)濟(jì)性、效率、效果）、信息系統(tǒng)（是否為報(bào)表編制提供可靠的信息，是否有有效的內(nèi)控制度以降低錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，特定鑒定項(xiàng)目的目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目是否按計(jì)劃有效地運(yùn)行并從運(yùn)行項(xiàng)目中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等）、內(nèi)部財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，而非僅停留在對(duì)高校一定時(shí)期內(nèi)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合法性的查證上，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理、經(jīng)濟(jì)效益等的審計(jì)，也沒(méi)有對(duì)高校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制狀況、各部門(mén)及崗位業(yè)務(wù)規(guī)范狀況等作出評(píng)價(jià)，更沒(méi)有對(duì)管理制度、政策法規(guī)、環(huán)境營(yíng)造、監(jiān)督體系等提出建議。

二、重構(gòu)高校內(nèi)部控制體系的建議

（一）科學(xué)確定高校內(nèi)部控制目標(biāo)

高校業(yè)務(wù)目標(biāo)是高校內(nèi)部控制的依據(jù)。高校業(yè)務(wù)目標(biāo)的制定是否合理、先進(jìn)、可行、合法，有無(wú)風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)是否可控，業(yè)務(wù)活動(dòng)的程序是否明確、通暢，標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、有無(wú)悖法之處等，都必須進(jìn)行全面、全程控制，以保證高校業(yè)務(wù)目標(biāo)、內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其實(shí)施路徑是：首先，對(duì)高校業(yè)務(wù)目標(biāo)進(jìn)行診斷評(píng)價(jià)。其次，制定高校內(nèi)部控制計(jì)劃。包括高校內(nèi)部控制的機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)點(diǎn)、人員、措施、獎(jiǎng)懲等。再次，定期進(jìn)行高校內(nèi)控檢查跟蹤。最后，公正給出高校內(nèi)控結(jié)論。這種結(jié)論只有客觀、公正、系統(tǒng)、全面，才能使所涉部門(mén)及人員心悅誠(chéng)服，愿意進(jìn)一步改進(jìn)，從而真正達(dá)到提高高校內(nèi)部控制成效的目的。

（二）優(yōu)化高校內(nèi)部控制環(huán)境

高校內(nèi)部控制環(huán)境是高校管理觀念、管理制度、管理行為等的綜合反映，是高校實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)與前提，其在很大程度上影響乃至決定著高校內(nèi)部控制的成效。

1、大力宣傳內(nèi)部控制工作。一是高校領(lǐng)導(dǎo)及各層管理者必須充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制工作的重要性，切實(shí)以身作則，率先垂范高度重視內(nèi)控建設(shè)工作，進(jìn)而以上率下，發(fā)揮示范效應(yīng)；二是樹(shù)立全員全面系統(tǒng)性?xún)?nèi)控意識(shí)，使各個(gè)部門(mén)、每個(gè)員工都能了解本部門(mén)與自身在內(nèi)控體系中的定位、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任、任務(wù)等，以明白人身份投入到高校內(nèi)控體系建設(shè)工作中；三是積極宣傳內(nèi)部控制開(kāi)展成效較好的內(nèi)部控制措施，讓全校師生知道內(nèi)部控制工作對(duì)高校各項(xiàng)工作開(kāi)展的重要性，使內(nèi)部控制成為高校校園文化的一部分；四是加強(qiáng)內(nèi)部控制知識(shí)培訓(xùn)，針對(duì)高校各管理層缺乏財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律、經(jīng)營(yíng)、管理等方面知識(shí)的現(xiàn)狀，必須外請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行培訓(xùn)，內(nèi)找案例警示教育，使各層管理者真正學(xué)會(huì)用好內(nèi)部控制知識(shí)，以保障高校健康、持續(xù)發(fā)展。

2、完善內(nèi)部控制工作機(jī)制。一是建立以黨委書(shū)記、校長(zhǎng)為雙主任，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)（采購(gòu)）、人事、教務(wù)、基建、圖書(shū)、后勤、內(nèi)審、紀(jì)監(jiān)等部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)全面決策、領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于高校內(nèi)部控制管理體系建設(shè)工作，與相關(guān)人員進(jìn)行訪談，審核評(píng)價(jià)各部門(mén)制定的內(nèi)部控制制度及流程圖；二是明確各類(lèi)事項(xiàng)的牽頭部門(mén)和配合部門(mén)以及各自的職責(zé)、流程、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限，建立其在同一事項(xiàng)中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3、健全高校內(nèi)部控制制度。健全高校內(nèi)部控制制度是有效進(jìn)行高校內(nèi)部控制的前提與基礎(chǔ)，甚至是基本保證。高校內(nèi)部控制制度主要包括：組織機(jī)構(gòu)控制制度、內(nèi)部牽制制度、授權(quán)批準(zhǔn)控制制度、預(yù)算控制制度、財(cái)產(chǎn)安全控制制度、內(nèi)部信息溝通制度、重要文件會(huì)簽制度、風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)制度、內(nèi)控知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度等。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控信息管理

1、全面整合各種信息系統(tǒng)。目前，在高校內(nèi)部存在著預(yù)算管理信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)收支管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)（采購(gòu)）、人事管理信息系統(tǒng)、教務(wù)管理信息系統(tǒng)、建設(shè)管理信息系統(tǒng)、學(xué)工管理信息系統(tǒng)、后勤管理信息系統(tǒng)、合同管理信息系統(tǒng)等，幾乎所有部門(mén)都建立了自己的信息管理系統(tǒng)，但各自獨(dú)立，形成了眾多“信息孤島”。因此，急需在一個(gè)統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)下，將各種事項(xiàng)的控制標(biāo)準(zhǔn)、控制流程、控制方法等要素固化到信息系統(tǒng)中，以促進(jìn)數(shù)據(jù)資源共享，實(shí)現(xiàn)高校業(yè)務(wù)的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和常態(tài)化，內(nèi)控體系的精細(xì)化、程序化、常態(tài)化運(yùn)行。

2、必須完整全面公開(kāi)信息。一是確保信息真實(shí)及時(shí)。高校要把信息公開(kāi)工作作為完善內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，切實(shí)保障校內(nèi)外公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是建立即時(shí)公開(kāi)制度。高校應(yīng)當(dāng)在清單信息制作完成后20個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)。三是完善年度報(bào)告制度。高校要編制上一學(xué)年信息公開(kāi)工作年度報(bào)告，并于每年10月底前向社會(huì)公布。四是構(gòu)建統(tǒng)一的公開(kāi)平臺(tái)。在學(xué)校門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)設(shè)信息公開(kāi)專(zhuān)欄的同時(shí)，還要利用新聞發(fā)布會(huì)及微博、微信等方式，及時(shí)公開(kāi)信息并加強(qiáng)信息解讀。五是加強(qiáng)公開(kāi)監(jiān)督檢查。高校要組建信息公開(kāi)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)信息公開(kāi)的及時(shí)性、范圍性、顯示性、報(bào)告性等進(jìn)行監(jiān)督檢查，并接受學(xué)校主管部門(mén)的指導(dǎo)與檢查。學(xué)校主管部門(mén)既可以直接對(duì)所屬高校的信息公開(kāi)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，也可以引入第三方對(duì)所屬高校的信息公開(kāi)工作展開(kāi)評(píng)估檢查，并將評(píng)估和督查結(jié)果列入對(duì)高校的總體考核中。

（四）建立內(nèi)部控制工作體系

1、有效進(jìn)行預(yù)算控制。一是建立層級(jí)化的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。在學(xué)校層面建立預(yù)算管理委員會(huì)，職責(zé)是決定資金投向、編制標(biāo)準(zhǔn)、審批流程、責(zé)任權(quán)限、考核辦法等。在各部門(mén)（學(xué)院）設(shè)立預(yù)算責(zé)任中心，職責(zé)是根據(jù)學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)的預(yù)算管理手冊(cè)，負(fù)責(zé)本部門(mén)（學(xué)院）的預(yù)算編制、控制、考核的全部工作。二是建立有效的預(yù)算溝通機(jī)制。既包括財(cái)務(wù)部門(mén)與其他部門(mén)之間、校級(jí)副職之間、黨政一把手之間的橫向溝通，也包括財(cái)務(wù)部門(mén)及其他部門(mén)分別或共同與各位校領(lǐng)導(dǎo)之間、校級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)與黨政一把手之間的縱向溝通。且不是流于形式的溝通，而是具有實(shí)質(zhì)意義的有效溝通。三是建立權(quán)威的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)是編入的項(xiàng)目不能只是急需，還要看其使用的頻率與時(shí)間的長(zhǎng)短，預(yù)算編制的定額有無(wú)說(shuō)服力與公允性等。四是采用科學(xué)可靠的預(yù)算管理辦法。預(yù)算方法眾多，且適用性不同，不可能僅使用某種方法，而應(yīng)根據(jù)事項(xiàng)的不同，選取不同的預(yù)算方法。五是加強(qiáng)預(yù)算過(guò)程控制。六是年終全面進(jìn)行考核。財(cái)務(wù)部門(mén)在年終要對(duì)各預(yù)算責(zé)任中心提交的預(yù)算成效自評(píng)報(bào)告進(jìn)行初審，并將意見(jiàn)反饋給各預(yù)算責(zé)任中心，隨后提交預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)各預(yù)算責(zé)任中心進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更好地服務(wù)未來(lái)。

2、規(guī)范固定資產(chǎn)控制。一是構(gòu)建固定資產(chǎn)安全保障機(jī)制。根據(jù)管用結(jié)合、權(quán)責(zé)一致的原則，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、資產(chǎn)（部門(mén)）統(tǒng)籌、部門(mén)（使用）統(tǒng)管、個(gè)人負(fù)責(zé)的資產(chǎn)保全管理體制。二是構(gòu)建固定資產(chǎn)流失責(zé)任追究機(jī)制。重點(diǎn)是分清流失性質(zhì)與明確追責(zé)程度，明確責(zé)任追究主體，明確責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任追究的目的。三是加大固定資產(chǎn)清查力度。四是落實(shí)固定資產(chǎn)損失賠償責(zé)任。五是加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理成效的審計(jì)。重點(diǎn)是對(duì)固定資產(chǎn)流失與固定資產(chǎn)的清查效果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

3、科學(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)。一是預(yù)算編制階段。項(xiàng)目組要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)描述，提出預(yù)算編制草案，由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)審核經(jīng)濟(jì)合規(guī)性，由科研部門(mén)負(fù)責(zé)審核技術(shù)可行性，并由學(xué)校管理者進(jìn)行審批，之后各留一份給財(cái)務(wù)部門(mén)、科研部門(mén)，以備執(zhí)行使用。若非遇特殊情況，原則上，預(yù)算方案不作大的調(diào)整。二是經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)階段。項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人審核之后，科研部門(mén)要根據(jù)其使用進(jìn)度、科研成果等對(duì)票據(jù)與項(xiàng)目的相關(guān)性、合理性進(jìn)行鑒定，通過(guò)后才能進(jìn)入財(cái)務(wù)審核階段，財(cái)務(wù)部門(mén)側(cè)重于對(duì)票據(jù)的合法性、支付的合規(guī)性進(jìn)行審核。三是經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)階段。由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審查，科研部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)科研成果進(jìn)行考察，并將結(jié)果進(jìn)行整合，得出評(píng)價(jià)結(jié)論。四是審計(jì)抽樣檢查。

（五）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

1、科學(xué)鑒別風(fēng)險(xiǎn)。一是明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的時(shí)間、達(dá)成的目標(biāo)、控制的標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程、職責(zé)權(quán)限、獎(jiǎng)懲措施等；二是及時(shí)搜集各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的相關(guān)數(shù)據(jù)與信息，與工作計(jì)劃進(jìn)行對(duì)比分析；三是從上述分析中觀察可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行預(yù)風(fēng)險(xiǎn)提示；四是建立風(fēng)險(xiǎn)備案制度。

2、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。主要包括運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)法、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避法、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移法、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換法、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償法、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖法、風(fēng)險(xiǎn)控制法等對(duì)高校風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。

（六）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)效力

一是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍能力建設(shè)。重點(diǎn)是加強(qiáng)理論修養(yǎng)，注重多元學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)溝通能力，掌握審計(jì)新本領(lǐng)。二是轉(zhuǎn)換內(nèi)部審計(jì)角色。如由單純的監(jiān)督者向出謀者、建議者、助推者轉(zhuǎn)變，使被內(nèi)審對(duì)象心悅誠(chéng)服地接受審計(jì)結(jié)論。三是抓住內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)。如開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)、效益審計(jì)、管理審計(jì)等，而非仍停留于查錯(cuò)糾弊的傳統(tǒng)內(nèi)審階段，以不斷提高內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，保障高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)健康有序地進(jìn)行?！?/p>

（作者單位：無(wú)錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>