國(guó)內(nèi)外社區(qū)營(yíng)造探索經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

江寧

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

0 引言

社區(qū)的營(yíng)造實(shí)踐在學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為起源于歐美國(guó)家，20 世紀(jì)初，以英國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家在完成了工業(yè)化和城市化的同時(shí)，爆發(fā)出社區(qū)環(huán)境惡化、社區(qū)活力喪失、社區(qū)居民關(guān)系淡漠等諸多城市病，于是政府政策和治理方式逐漸從對(duì)建筑物的關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)中人的關(guān)注。中文詞匯“社區(qū)營(yíng)造”最早來(lái)源于臺(tái)灣學(xué)者對(duì)日本城市規(guī)劃學(xué)術(shù)理論的翻譯，雖然歐美國(guó)家的實(shí)踐更早，但日本開(kāi)展得更為廣泛和突出。社區(qū)營(yíng)造的內(nèi)涵是凝聚社區(qū)居民和各種社會(huì)資源，圍繞社區(qū)生活，解決社區(qū)問(wèn)題，引導(dǎo)社區(qū)的良性發(fā)展，讓社區(qū)變得更美好的社會(huì)活動(dòng)。

1 國(guó)內(nèi)外社區(qū)營(yíng)造發(fā)展歷程

筆者選取了社區(qū)營(yíng)造活動(dòng)最具代表性的英國(guó)和日本，梳理其發(fā)展歷程和階段成效，同時(shí)也對(duì)國(guó)內(nèi)社區(qū)營(yíng)造的發(fā)展情況進(jìn)行了總結(jié)。

1.1 英國(guó)的社區(qū)營(yíng)造

英國(guó)的社區(qū)營(yíng)造通常稱為community-building。工業(yè)革命后，隨著城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，英國(guó)社會(huì)的弱勢(shì)群體逐漸增加，統(tǒng)治階層擔(dān)心貧困者帶來(lái)社會(huì)的不安定，故大力倡導(dǎo)發(fā)展慈善團(tuán)體，幾乎每個(gè)社區(qū)都成立了獨(dú)立的社區(qū)慈善組織，目的主要是通過(guò)這些組織的運(yùn)作使弱勢(shì)群體獲得物質(zhì)上的幫助，居民逐漸接受了社區(qū)組織的理念。第二次世界大戰(zhàn)中，英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等方面都遭受了巨大的破壞，20 世紀(jì)50年代起，英國(guó)中央政府主導(dǎo)了一系列的城市復(fù)興計(jì)劃來(lái)改變衰敗的局面，包括興辦福利設(shè)施、提供免費(fèi)醫(yī)療、建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，保障了一定人群的福利需求，但公立機(jī)構(gòu)低下的效率致使效果差強(qiáng)人意，如圖1 所示。

圖1 20 世紀(jì)50年代的英國(guó)

進(jìn)入20 世紀(jì)60年代，市民自主能動(dòng)的意識(shí)逐漸覺(jué)醒，促成了地方政府更有針對(duì)性的社區(qū)建設(shè)，社區(qū)發(fā)展逐漸由中央政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為地方政府主導(dǎo)。20 世紀(jì)80年代起的新自由主義主張大力促進(jìn)了社區(qū)發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制的完善，政府的干預(yù)度逐漸降低，盈利性質(zhì)和非盈利性質(zhì)的社區(qū)組織共同支撐起了社區(qū)發(fā)展更新，如圖2所示。

圖2 20 世紀(jì)80年代的英國(guó)社區(qū)

2010年起，如何推進(jìn)多邊合作成為社區(qū)發(fā)展的主旋律，同時(shí)也重視賦予社區(qū)居民更多的參與權(quán)，另外，政府也開(kāi)始逐步為社區(qū)指派各行業(yè)的專家和公務(wù)人員，提供專業(yè)指導(dǎo)和實(shí)踐幫助，這一時(shí)期的社區(qū)營(yíng)造實(shí)踐旨在激發(fā)社區(qū)自主能動(dòng)性，試圖降低全球經(jīng)濟(jì)低迷帶來(lái)的影響。

1.2 日本的社區(qū)營(yíng)造

日本的社區(qū)營(yíng)造起源于20 世紀(jì)60—70年代。第二次世界大戰(zhàn)后，日本的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府奉行大規(guī)模的開(kāi)發(fā)建設(shè)計(jì)劃，整齊劃一的城市規(guī)劃忽視了對(duì)人性、地方特色和可持續(xù)化的思考，從而隨之產(chǎn)生了大量的社會(huì)負(fù)面問(wèn)題，例如游憩場(chǎng)所和公園不足、道路安全性不高等，這一時(shí)期的社區(qū)營(yíng)造大多針對(duì)居住環(huán)境的改善，處在摸索和逐步興起的階段，如圖3 所示。

圖3 20 世紀(jì)60年代的日本城市街頭

20 世紀(jì)80—90年代是日本社區(qū)營(yíng)造的大發(fā)展時(shí)期，由于日本全社會(huì)高速的工業(yè)化，高收入人群比例快速增加，政府和市民的關(guān)注重心開(kāi)始從單一主題的改善居住環(huán)境轉(zhuǎn)向保護(hù)歷史、傳承文化、注重自然等多個(gè)主題，方式上也逐漸從單一的政府推動(dòng)轉(zhuǎn)化為市民團(tuán)體的參與。從21 世紀(jì)起，日本的社區(qū)營(yíng)造進(jìn)入了相對(duì)完善的時(shí)期，多主題分頭行動(dòng)的狀態(tài)逐漸擴(kuò)展為更加綜合性的活動(dòng)狀態(tài)，職責(zé)范圍擴(kuò)張到與社區(qū)相關(guān)各個(gè)領(lǐng)域，參與營(yíng)造的組織也逐漸構(gòu)建起網(wǎng)狀的合作伙伴關(guān)系，市民以町內(nèi)會(huì)、市民組織、自治會(huì)等形式作為主體參與到社區(qū)營(yíng)造中，這一階段的社區(qū)營(yíng)造更加成熟，也被稱為整體社區(qū)營(yíng)造[1]，21 世紀(jì)的日本社區(qū)營(yíng)造效果如圖4 所示。

圖4 21 世紀(jì)的日本社區(qū)營(yíng)造效果

1.3 國(guó)內(nèi)的社區(qū)營(yíng)造

在我國(guó)，社區(qū)營(yíng)造更多時(shí)候也被稱為社區(qū)治理。新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)時(shí)間里，社區(qū)的概念比較模糊，以廠區(qū)單位為主體的各種“大院”是社區(qū)的主要形態(tài)，政府在社區(qū)治理中承擔(dān)了主導(dǎo)作用。改革開(kāi)放后直到20 世紀(jì)末，政府在城市管理方面逐漸下放權(quán)限，倡導(dǎo)大力開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作，主要內(nèi)容是救貧幫困、社區(qū)互助等最基礎(chǔ)的生活服務(wù)。進(jìn)入21 世紀(jì)后，國(guó)內(nèi)城市逐漸進(jìn)入從增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展的新階段，嚴(yán)格意義上的社區(qū)營(yíng)造才正式開(kāi)始。在2005年，民政部提出建設(shè)“和諧社區(qū)”，其特征概括為“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。隨著“和諧社區(qū)”概念的提出，全國(guó)各地開(kāi)始積極探索社區(qū)自治方式，社區(qū)治理中出現(xiàn)了一些居民自治組織、志愿者服務(wù)組織、社團(tuán)組織、企業(yè)等合作共建模式，各種社會(huì)力量被逐漸調(diào)動(dòng)起來(lái)[2]。

2012年的“十二五”規(guī)劃綱要從國(guó)家層面提出了“完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)因地制宜創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)”的模式，多元共治模式成為社區(qū)治理的重要共識(shí)，“共建共治共享”的治理理念受到普遍重視。近年來(lái)，隨著5G 時(shí)代的到來(lái)，社區(qū)治理的網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)也日益受到推廣和關(guān)注。

2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)借鑒

社區(qū)營(yíng)造的發(fā)展在各個(gè)國(guó)家有各自的特征和側(cè)重點(diǎn)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)驗(yàn)可以直接照搬，但其中仍有部分相似的機(jī)制和模式可以成為我國(guó)社區(qū)營(yíng)造的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.1 居民參與是社區(qū)營(yíng)造的強(qiáng)大動(dòng)力源泉

從英國(guó)的社區(qū)營(yíng)造發(fā)展歷程可以看出，沒(méi)有居民參與的社區(qū)營(yíng)造只能停留在最基礎(chǔ)的完善設(shè)施層面，往往缺乏人情味，實(shí)施效果也有限，大多會(huì)逐漸失去社區(qū)居民的認(rèn)可。日本在社區(qū)營(yíng)造中的居民參與治理更加制度化、法制化和民主化，基本實(shí)現(xiàn)從居民參與到居民為主體的轉(zhuǎn)變。居民的參與有利于將社區(qū)營(yíng)造和社區(qū)公共利益進(jìn)行更好的契合，可以為社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)能。

2.2 多邊合作是社區(qū)營(yíng)造的有效運(yùn)行模式

近十年來(lái)，英國(guó)政府在社區(qū)營(yíng)造中通過(guò)重構(gòu)政府組織、加強(qiáng)政府與私人部門(mén)的合作、加強(qiáng)政策制定的公眾參與，逐步建立開(kāi)放的決策體系，凝聚志愿者組織和不同利益方機(jī)構(gòu)的力量；日本也開(kāi)始出現(xiàn)更加綜合性的社區(qū)營(yíng)造組織，各組織間的多邊合作關(guān)系更加密切，合作伙伴關(guān)系逐步從樹(shù)狀發(fā)展為網(wǎng)狀。在我國(guó)，將BOT模式（BOT 模式：是英文 Build－Operate－Transfer 的縮寫(xiě)，通常直譯為“建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓”。社區(qū)營(yíng)造中的BOT模式是將城市將社區(qū)中的部分場(chǎng)地和建筑的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行修繕改造和運(yùn)營(yíng)維護(hù)）引入社區(qū)營(yíng)造是多邊合作的重要手段之一，在這種工作模式中，政府部門(mén)、開(kāi)發(fā)商、社區(qū)居民三者之間形成了一種全新的關(guān)系模式，開(kāi)發(fā)商和社區(qū)居民是最直接的面對(duì)面關(guān)系，而政府承擔(dān)了管控協(xié)調(diào)的角色[3]。由于政府的工作出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是緊密圍繞公眾利益的，一方面充分聽(tīng)取和記錄社區(qū)居民的意愿，定期向居民展示和講解營(yíng)造計(jì)劃和成果，并將意見(jiàn)匯總整理反饋至開(kāi)發(fā)商的營(yíng)造方案中；另一方面對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行規(guī)范化控制和管理，定期進(jìn)行工作評(píng)估，對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)督。各國(guó)的多邊合作模式不盡相同但各有特色，英國(guó)更注重決策體系的開(kāi)放完善，日本更關(guān)注各組織間的關(guān)系構(gòu)架，我國(guó)的BOT 模式更突出可操作性，這些多邊合作探索被時(shí)間證明是能夠充分發(fā)揮各方能動(dòng)性，有效的推動(dòng)社區(qū)營(yíng)造良性運(yùn)行。

2.3 社區(qū)規(guī)劃師是社區(qū)營(yíng)造的重要推動(dòng)手段

由于專職的社區(qū)工作者往往并非“全科型”人才，為了使社區(qū)營(yíng)造在各方面達(dá)到更好的效果，英國(guó)政府為社區(qū)派遣的各行業(yè)專家和公務(wù)員，幫助社區(qū)更好的了解訴求、把握政策、推動(dòng)計(jì)劃[4]。近年來(lái)，北京、重慶等國(guó)內(nèi)城市也開(kāi)始由政府選擇規(guī)劃、建筑、景觀、營(yíng)造、治理等各方面的專業(yè)技術(shù)人員或志愿者，擔(dān)任社區(qū)規(guī)劃師或責(zé)任規(guī)劃師，這些社區(qū)規(guī)劃師不是一種職業(yè)，而是一種角色，承擔(dān)的是橋梁和溝通者的角色，是政府、社區(qū)居民、多元利益主體之間的中間人。通過(guò)社區(qū)規(guī)劃師的介入，社區(qū)營(yíng)造的工作能夠以通俗易懂的語(yǔ)言傳達(dá)至社區(qū)居民，而社區(qū)居民的訴求也可以更有效的反饋至社區(qū)營(yíng)造的計(jì)劃制定中，從而推動(dòng)社區(qū)營(yíng)造更為有效的開(kāi)展，如圖5 所示。

圖5 2022年重慶市社區(qū)規(guī)劃師試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

2.4 整體營(yíng)造是社區(qū)營(yíng)造的合理發(fā)展方向

以日本為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)營(yíng)造在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的多主題分頭行動(dòng)的階段，已逐步發(fā)展為更加綜合性的活動(dòng)，尤其是多邊合作模式的出現(xiàn)，通過(guò)不同專業(yè)區(qū)塊合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)架，通過(guò)社區(qū)居民的參與、社區(qū)規(guī)劃師的加入，社區(qū)營(yíng)造被要求站在社區(qū)、地區(qū)、乃至更大的城市區(qū)域進(jìn)行更為整體性、全面性的思考，以涵蓋歷史文化、社區(qū)環(huán)境、防災(zāi)救災(zāi)等社區(qū)各方面，多元化的整體營(yíng)造增加了社區(qū)的活力，促進(jìn)社區(qū)營(yíng)造的可持續(xù)性[5]。

3 結(jié)語(yǔ)

伴隨著城市發(fā)展從增量時(shí)代邁入存量時(shí)代，以往粗放式的發(fā)展模式逐漸不再適應(yīng)城市發(fā)展，急需尋找更加高質(zhì)量的發(fā)展之路，尤其是社區(qū)營(yíng)造的發(fā)展很可能成為城市發(fā)展的重要推動(dòng)力。