國外服務(wù)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗漫談

文|交通運輸部科學(xué)研究院環(huán)境中心 徐昕昕

高速公路服務(wù)區(qū)是高速公路安全順暢運營的基礎(chǔ)保障設(shè)施，也是服務(wù)于高速使用者，體現(xiàn)交通運輸服務(wù)質(zhì)量的重要平臺。發(fā)達國家在高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)方面起步較早，類型豐富，積累了諸多經(jīng)驗和有益成果。本文以國際視角分析并總結(jié)了日本、韓國、美國的高速公路服務(wù)區(qū)發(fā)展歷程，希望通過對這些服務(wù)區(qū)現(xiàn)狀特征、典型案例、建設(shè)經(jīng)驗的介紹對我國的高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)給予啟發(fā)。

日本 多元發(fā)展 振興地方

自1963年日本名神高速大津服務(wù)區(qū)開始運營以來，經(jīng)過長期發(fā)展，日本形成了覆蓋全國的服務(wù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。截至2019年，日本高速公路總里程為10386.2公里，共建設(shè)服務(wù)區(qū)（service area,SA）247個，停車區(qū)（parking area,PA）657個。在發(fā)展過程中，日本服務(wù)區(qū)在集團化運營、主題服務(wù)區(qū)建設(shè)、開放式布局等方面積累了諸多經(jīng)驗，使服務(wù)區(qū)成為民眾享受便捷安心服務(wù)的場所和區(qū)域振興的關(guān)鍵載體。

集團化運營

2005年前，日本高速公路服務(wù)區(qū)由日本道路公團等政府依法投資成立的公共事業(yè)團體負責運營。為了更好地償還高速公路建設(shè)產(chǎn)生的貸款，日本于2005年成立了高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機構(gòu)和6個高速公路公司。這6個高速公司中的東日本、中日本及西日本高速公司承擔了全國92.7%的服務(wù)區(qū)運營業(yè)務(wù)。與國內(nèi)常見的承包運營不同，日本服務(wù)區(qū)采用了直接由高速公司運營并形成服務(wù)區(qū)品牌的運營策略。其原因是，受通行費定價限制的影響，高速公司很難從收費業(yè)務(wù)中獲利。相關(guān)支出和收入不納入高速債務(wù)償還范圍的服務(wù)區(qū)業(yè)務(wù)是高速公司創(chuàng)收的關(guān)鍵。高速公司必須保障服務(wù)區(qū)服務(wù)質(zhì)量并不斷提高服務(wù)區(qū)的經(jīng)營水平，以此提高在市場競爭中的優(yōu)勢。在集團化運營的思路下，同一高速公路公司旗下形成了面向不同受眾的服務(wù)區(qū)品牌，以高質(zhì)量、標準化、可預(yù)期的服務(wù)滿足不同使用者的需求。

日本同一高速公司旗下不同產(chǎn)品線的服務(wù)區(qū)品牌

日本開放式服務(wù)區(qū)——濱松服務(wù)區(qū)平面圖

主題服務(wù)區(qū)建設(shè)

長期以來，日本高速公司致力于強化高速與地域的連接，以服務(wù)區(qū)作為“地域展示窗”，將旅行和地方文化結(jié)合在一起。通過引車上路、推銷地方產(chǎn)品和進行文化宣傳等策略支持當?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展。為了更好地凸顯地方風(fēng)情，服務(wù)區(qū)通常會擁有一個建設(shè)主題，如表1所示，并圍繞該主題進行建筑風(fēng)格、裝飾構(gòu)筑物、食品商品的選定。如羽生服務(wù)區(qū)以描寫江戶時代的小說《鬼平犯科帳》為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)了熱鬧繁華而又波云詭譎的江戶景象。岸和田服務(wù)區(qū)以岸和田城為藍本打造了具有日本武士居所風(fēng)情的服務(wù)樓，極大地增強了服務(wù)區(qū)的吸引力。同時，服務(wù)區(qū)還成為民眾、高速公司與地方政府之間的橋梁，定期舉辦的本地產(chǎn)品推薦會、地方文化展示會、服務(wù)區(qū)建設(shè)會、高速公司與地方政府溝通會等會議和活動，拉近了高速運營者、使用者及當?shù)鼐用竦年P(guān)系，體現(xiàn)了服務(wù)區(qū)對區(qū)域振興的推動作用。

表1 日本服務(wù)區(qū)建設(shè)主題表

開放式布局

1963年日本服務(wù)區(qū)開始運行之初，主要采取的是封閉式布局，隨著20世紀80年代經(jīng)濟增長，旅游需求旺盛，日本國土交通部于1987年開始了對開放式布局的試點工作。

開放式布局是一種將服務(wù)區(qū)面向高速公路和地方道路雙向開放，使之不僅服務(wù)于高速公路用戶且服務(wù)于當?shù)孛癖姷牟季址绞?。隨著日本政府“區(qū)域振興”政策的執(zhí)行，采用開放式布局的服務(wù)區(qū)逐漸成為主流。僅中日本地區(qū)的213個服務(wù)區(qū)中，就有152個采用了開放式布局，數(shù)量約占70%。開放式布局有效吸引了游客到訪，間接提升了區(qū)域經(jīng)濟收入。以淡路島服務(wù)區(qū)為例，在開業(yè)的9個月內(nèi)就吸引了390萬人到訪，僅觀光巴士的數(shù)量每日就可達到300輛至600輛。兵庫縣工商部門的使用情況調(diào)查顯示，自淡路島服務(wù)區(qū)開放后，上島游客的島上停留過夜率增加至60%，現(xiàn)有旅游設(shè)施的游客人數(shù)增加了3.5倍。

但并非所有的服務(wù)區(qū)都適合采用開放式布局，由于土地指標和行駛安全等方面的限制，開放式布局需結(jié)合場地具體情況進行論證。例如，東九州高速公路的別府灣服務(wù)區(qū)臨近高速出入口，服務(wù)區(qū)開放后每日出入的車流量為294輛，僅為臨近的湯布院出入口車流量的6%，雖然別府灣服務(wù)區(qū)也提供了新的休閑和商業(yè)中心，但對于區(qū)域整體經(jīng)濟增長帶動作用卻十分有限，這也對我國開放式服務(wù)區(qū)的建設(shè)給出了警示。

韓國 商業(yè)成熟 文旅齊發(fā)

1970年，韓國第一個高速公路服務(wù)區(qū)秋風(fēng)嶺服務(wù)區(qū)投入運營，2010年前后韓國服務(wù)區(qū)開始對基礎(chǔ)設(shè)施進行改善、升級，并逐漸將其演變?yōu)楦骶咛厣膮^(qū)域目的地。至今，韓國共建設(shè)了217個高速服務(wù)區(qū)，其中一部分發(fā)展為集餐飲、購物和休閑于一體的小規(guī)模商圈，另一部分發(fā)展為擁有大型森林公園和各種文化便利設(shè)施的旅游景點。

小規(guī)模商圈

2016年6月，首爾至襄陽高速公路下川服務(wù)區(qū)投入使用，標志著商圈式服務(wù)區(qū)在韓國的蓬勃發(fā)展。為了在節(jié)約土地、增加停車位數(shù)量的同時形成吸引力，下川服務(wù)區(qū)采取了開放式布局和簡約現(xiàn)代的上跨式建筑造型。來自高速公路和地方道路的乘客可以快速地到達并方便地進入建筑內(nèi)。建筑中部連廊形成了高凈空的展覽空間，展出了韓國最長隧道——仁濟陽隧道的施工工法和工作流程，乘客還可以在用餐的同時，欣賞壯麗的戶外景色。

下川服務(wù)區(qū)

韓國將部分服務(wù)區(qū)建設(shè)成為具有吸引力的旅游目的地

此外，下川服務(wù)區(qū)還設(shè)置了150平方米的農(nóng)特產(chǎn)品銷售場，展示蘑菇、辣椒等仁濟地區(qū)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，以及傳統(tǒng)醬料、腌制品等100多種加工農(nóng)特產(chǎn)品，為農(nóng)民增收提供助力。在該服務(wù)區(qū)投入運營后，始興空中服務(wù)區(qū)等一批與大型商業(yè)設(shè)施共享、采用獨特建筑外形和上跨式設(shè)計的商圈式服務(wù)區(qū)在韓國形成風(fēng)潮，為當?shù)鼐用癯鲂匈徫锾峁┝诵逻x擇。

旅游景點

韓國高速公路服務(wù)區(qū)認為，文化及自然資源是服務(wù)區(qū)發(fā)展的重要優(yōu)勢，將部分服務(wù)區(qū)建設(shè)成為了具有吸引力的旅游目的地。在韓國服務(wù)區(qū)中年銷售額排名領(lǐng)先的德平服務(wù)區(qū)及榮獲國土部主辦的“韓國景觀大獎歷史文化部門最優(yōu)秀獎”的賢風(fēng)服務(wù)區(qū)，都在服務(wù)區(qū)內(nèi)部及鄰近區(qū)域修建了公園和景點。

為增強對區(qū)域旅游資源的開發(fā)利用，減少由于景點建設(shè)新增的服務(wù)區(qū)用地面積，開發(fā)旅游景點的服務(wù)區(qū)通常采用開放式布局。以著名的丹陽服務(wù)區(qū)為例，該服務(wù)區(qū)通過匝道及出入口與周圍的山地河流和村莊互聯(lián)互通，游客可步行登上周圍的山嶺，俯瞰忠州湖風(fēng)景。此外，該服務(wù)區(qū)的運營者還對周圍景觀和人文歷史進行了進一步總結(jié)規(guī)劃，形成了8個具有代表性的景點。服務(wù)區(qū)也由此更名為丹陽八景服務(wù)區(qū)，更名不僅強化了服務(wù)區(qū)對當?shù)芈糜钨Y源的宣傳作用，更帶動了區(qū)域游憩網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。

此外，為更好地服務(wù)于商業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)，韓國服務(wù)區(qū)還做了兩項工作，其一是建成“區(qū)域間公交車換乘中心”，這項工程的目標是在無需大量投資的情況下緩解停車位不足的問題。具體工作包括劃設(shè)公交車停車道、建設(shè)公交換乘站、調(diào)整公交車運營時刻表及路線、廣泛宣傳公交車換乘中心的地點及其優(yōu)勢等。其二是由韓國道路公社組織，對全國高速公路服務(wù)區(qū)進行國民等級評價，該評價將全國服務(wù)區(qū)按銷售額分為3組，劃分5個等級，評價指標為4個，其內(nèi)容和占比分別為服務(wù)（20%）、便利設(shè)施（20%）、銷售商品（20%）、整體滿意度（40%）。全國服務(wù)區(qū)等級評價在2015年第一次開展時就吸引了38萬國民參與，有效反映了服務(wù)區(qū)的綜合水平，并通過獎優(yōu)罰劣的措施提高了全國服務(wù)區(qū)的整體服務(wù)質(zhì)量。

美國 政策限制 緩慢發(fā)展

美國高速公路服務(wù)區(qū)主要包括迎賓中心（welcome center）和休息區(qū)（rest area）兩種類型。迎賓中心在一些州又被稱為游客中心（visitor center），通常設(shè)置于州界地區(qū)，如西弗吉尼亞州及密歇根州的大多數(shù)歡迎中心就設(shè)置于邊界線附近。此類服務(wù)區(qū)通常規(guī)模較大，設(shè)施完備，同時受州交通部和旅游發(fā)展部的管轄，為到訪本州的旅客提供旅游信息和出行服務(wù)。休息區(qū)的規(guī)模則相對較小，其中的大部分僅建設(shè)了簡易的停車區(qū)域和移動廁所。休息區(qū)的停車位設(shè)置更側(cè)重于滿足公共汽車及卡車等大型車輛的停車需求，以印第安納州為例，該州共擁有1444個大車停車位，平均每個服務(wù)區(qū)擁有48個。無論是迎賓中心還是休息區(qū)，美國服務(wù)區(qū)通常都會順應(yīng)地勢靈活調(diào)整布局，少有大挖大填的土方工程，其建筑體量遠遠小于國內(nèi)，商業(yè)活動較為匱乏，這與國家政策對服務(wù)區(qū)的限制有著密切關(guān)系。

1940年，美國首條高速公路建成通車，1944年，國家州際公路系統(tǒng)初步規(guī)劃，但由于建設(shè)資金的缺乏和戰(zhàn)爭的干擾導(dǎo)致進度遲緩。1956年美國政府通過了“聯(lián)邦資助公路法案”，有效解決了建設(shè)資金問題，同時這項法案也嚴格地限制了高速公路服務(wù)區(qū)的經(jīng)營模式。根據(jù)法案規(guī)定，各州交通部享有購買、建設(shè)、運營和維護服務(wù)區(qū)的權(quán)利，如果該服務(wù)區(qū)不再被需要，服務(wù)區(qū)土地及財產(chǎn)可被處理或交易，但不可再用作服務(wù)區(qū)或類似場所。聯(lián)邦法律允許在服務(wù)區(qū)內(nèi)進行國家及各州旅游書籍和地圖的售賣，允許設(shè)置自動售貨機銷售指定商品。但除此以外的私人商業(yè)活動被普遍禁止，也不允許當?shù)厣鐓^(qū)通過車輛或人行道進入服務(wù)區(qū)。根據(jù)聯(lián)邦公路管理局（Federal Highway Administration，F(xiàn)HWA）的解釋，該條款是為了防止服務(wù)區(qū)運營商對汽油和食品形成壟斷，以此保護依靠提供汽油、食物和住宿等服務(wù)而存在的小城鎮(zhèn)，并保證公民的出行權(quán)益。

無論禁止商業(yè)行為的出發(fā)點如何，在經(jīng)歷了近70年不斷變化的社會經(jīng)濟發(fā)展之后，聯(lián)邦政策的合理性已經(jīng)被不斷質(zhì)疑。缺乏資金和商業(yè)活動的服務(wù)區(qū)正逐漸變得荒涼，部分州不得不關(guān)閉其中一部分服務(wù)設(shè)施以維持整體服務(wù)設(shè)施運作，有些服務(wù)區(qū)甚至淪為了犯罪場所。2016年，紐約州出臺政策允許農(nóng)場經(jīng)營者和其他當?shù)厣倘嗽诟咚俟贩?wù)區(qū)進行商業(yè)活動，通過建設(shè)品味紐約（Taste NY）店鋪增加紐約州的農(nóng)產(chǎn)品及特色產(chǎn)品銷量，提升當?shù)鼐用袷杖搿H在當年，品味紐約就創(chuàng)造了1310萬美元的銷售額。而此類商業(yè)行為顯然與聯(lián)邦法案相違背，因此這項政策受到了聯(lián)邦公路管理局的反對，部分設(shè)施面臨關(guān)停和罰款的困境。同年9月，聯(lián)邦公路管理局發(fā)布公告征求服務(wù)區(qū)進行商業(yè)活動的公眾意見，打算在考慮技術(shù)進步和國家利益的情況下，調(diào)整現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定。時至今日，關(guān)于美國服務(wù)區(qū)商業(yè)行為的討論仍正在進行中。

日本、韓國、美國的服務(wù)區(qū)發(fā)展歷程與其獨特的社會背景及經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，其建設(shè)經(jīng)驗有著重要的參考價值，卻也不可復(fù)制。在我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施及養(yǎng)護資金缺口巨大背景下，應(yīng)重新審視高速公路服務(wù)區(qū)封閉式運行的合理性、探索服務(wù)區(qū)發(fā)展路衍經(jīng)濟的新模式，為實現(xiàn)交通強國提供助力。

美國服務(wù)區(qū)建筑體量較小、商業(yè)活動匱乏，這與國家政策對服務(wù)區(qū)的限制有密切關(guān)系。