歐盟無酬勞動者社會保障對性別收入平等的影響及對中國的啟示

成新軒,馮 瀟

(河北大學 經(jīng)濟學院,河北 保定 071002)

長期以來,歐盟被視為“社會性別平等的推動力”的重要國際組織,歐盟女性在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面獲得了有力的保障,盡管歐盟在消除性別差異方面取得了長足的進步,但以社會性別為基礎的家庭傳統(tǒng)勞動分工依然存在,無酬勞動依然是限制女性群體發(fā)展及收入不公平的主要原因[1-2]。伴隨著西方三次女性主義浪潮及新家庭主義經(jīng)濟學的發(fā)展,無酬勞動的社會價值與經(jīng)濟價值逐漸被認可。歐盟成員國通過針對無酬勞動者的社會保障等公共政策干預,逐步將無酬勞動從傳統(tǒng)的女性家庭分工轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏熑?有效地促進了性別之間的收入公平。性別平等是中國的基本國策,通過分析歐盟無酬勞動者的社會保障對性別收入公平的影響,對促進中國婦女事業(yè)發(fā)展,提高女性收入以及制定相關公共政策等具有借鑒意義。

一、文獻綜述

居民勞動可以被分為有酬勞動(Paid Work)和無酬勞動(Unpaid Work)兩部分。其中,有酬勞動計入國民經(jīng)濟核算體系(System of National Account,SNA);與之相對應的無酬勞動則是指居民為自身及其他家庭成員的最終消費而提供的沒有貨幣報酬的勞動[3],主要包括對兒童、病人及老年人等照顧活動。無酬勞動概念起源于英國經(jīng)濟學家Reid[4],在其提出的“第三方原則”中,認為對兒童、病人及老年人等家庭成員的照顧或其他家務活動,原則上說可以雇傭他人來做,因此屬于生產(chǎn)性活動。而就無酬勞動的本質(zhì)而言,其與有酬勞動對國民福利的作用并無本質(zhì)區(qū)別。進而,無酬勞動有時又被稱為生產(chǎn)性無酬勞動。無酬勞動時間是除市場勞動時間之外“生活閑余”時間的重要組成部分,無酬勞動時間及強度不僅能夠反映居民的生活壓力,也能反映居民的生活質(zhì)量[5-6]。因而,基于國民經(jīng)濟核算系統(tǒng)而形成的社會保障,并不能全面而真實地反映社會生產(chǎn)成果及居民經(jīng)濟福利水平[7-8]。一些國家、部門及學者通過利用時間調(diào)查及建立家庭衛(wèi)星賬戶等方式估算無酬勞動的經(jīng)濟價值。據(jù)聯(lián)合國1995年《人類發(fā)展報告》[9]統(tǒng)計,各國無酬勞動價值總和約占總產(chǎn)出的70%。時間調(diào)查數(shù)據(jù)庫及家庭衛(wèi)星賬戶的建立,能夠精確而全面地反映全部生產(chǎn)活動的價值與規(guī)模[10],為政府通過公共政策為無酬勞動者提供社會保障奠定了基礎。

女性主義經(jīng)濟學家始終是無酬勞動者社會保障研究的急先鋒,在呼吁并促成歐盟等西方國家建立現(xiàn)代針對無酬勞動者的社會保障方面起到了重要作用。其主要公共政策主張及經(jīng)濟理論批判地繼承了羅爾斯公平論及貝克爾新家庭理論。以Young等[11]、Okin等[12]、Messac[13]為代表的女性主義學者分別從影響收入分配的源頭、改變收入分配格局的途徑以及實現(xiàn)社會性別正義的角度構建了西方女性主義收入分配理論體系,為針對無酬勞動者的社會保障提供了女性主義經(jīng)濟學視角。女性主義經(jīng)濟學家認為,無酬勞動具有較強的正外部性和溢出效應[14]。女性對兒童、老年人等家庭成員所提供的照撫等無酬勞動社會回報率較高,且往往高于家庭私人部門的回報率[15-16]。而以營利為目的私營部門卻并不愿意承擔相應的無酬勞動成本,由此導致的勞動性別歧視以及收入差距等市場失靈問題,應當由公共部門承擔。政府應當對無酬勞動的主要承擔者即女性提供相應的社會保障,履行保障婦女權益、促進收入公平的義務。

但是,針對無酬勞動者的社會保障模式則是當前分歧所在。Dupuy等[17]將無酬勞動者的社會保障整合并細分為“照顧者同等模式”(Caregiver-parity Model)及“普遍家計模式”(Universal-breadwinner Model)。其中,照顧者同等模式的核心內(nèi)容就是給予無酬勞動者經(jīng)濟補貼,但部分學者認為該模式會進一步固化女性無酬勞動提供者的角色,且會加重公共預算負擔,并不利于實現(xiàn)真正的收入平等[18];而普遍家計模式的核心內(nèi)容是以公共服務替代家庭無酬勞動,但也有部分學者認為公共服務并不能完全替代無酬勞動,而且還會造成新的社會問題[19]。歐盟在設計并落實相關社會保障政策時,通常是混合了以上兩種不同的模式。

綜上所述,在政府應承擔相應無酬勞動者的社會保障,進而促進收入平等的觀點上,學者們基本達成了一致,但對其模式則各持己見。而中國有關無酬勞動的研究及實踐起步較晚,相關文獻較少,且大多為無酬勞動價值核算,缺乏無酬勞動者社會保障理論及與其他國家對比分析的研究。

二、歐盟無酬勞動者社會保障對性別收入平等的影響

(一)“照顧者同等模式”無酬勞動社會保障對性別收入的影響

照顧者同等模式無酬勞動補助,是通過社會保障對家庭生產(chǎn)中提供照撫等無酬勞動的群體直接給予和市場勞動同等的經(jīng)濟補貼,主要以直接支付的方式對家庭無酬勞動者給予社會保障補助。而現(xiàn)金或現(xiàn)金等價物則是直接增加無酬勞動者非市場勞動收入,進而改變家庭聯(lián)合勞動供給的方式(圖1)。

在照顧者同等模式下,社會保障前女性無酬勞動者預算約束線為AB,則E 點為最優(yōu)勞動供給。由于照顧者同等無酬勞動社會保障政策,導致預算增加的非工資收入足夠彌補女性由于家庭無酬勞動所帶來的機會成本,但提高市場有酬勞動時間所帶來的勞動收入反而會由于照顧者同等無酬勞動社會保障的減少而被抵消,福利政策的收入效應大于替代效應,則總預算約束線變?yōu)锳CEB。即使女性的無酬勞動時間增至T’,有酬勞動時間減少至L’,也依然可以通過領取照顧者同等無酬勞動社會保障,擁有非工資收入AC,而效用最大點在C,效用由U 提高至U’。

圖1 照顧者同等無酬勞動社會保障作用機制

(二)“普遍家計模式”無酬勞動社會保障對性別收入平等的影響

相對于照顧者同等模式無酬勞動社會保障,普遍家計模式無酬勞動社會保障對女性收入公平的影響更為復雜。一方面,普遍家計無酬勞動社會保障并非直接轉(zhuǎn)移支付類福利,因此并不直接引起女性收入的變化,而是通過對無酬勞動生產(chǎn)要素價格補助的方式,主要是通過時間價格影響女性派生需求;另一方面,通過普遍家計無酬勞動社會保障所提供的公共服務,減少了女性無酬勞動時間,增加了有酬勞動時間,進而間接促進了女性收入的提高(圖2)。

圖2 普遍家計無酬勞動社會保障作用機制

在普遍家計無酬勞動社會保障之前,女性無酬勞動供給處于點A,由于普遍家計無酬勞動社會保障以低廉的公共護理服務價格增加了護理類家庭無酬勞動的公共服務替代選擇,并降低了護理類家庭無酬勞動的時間價格,由此產(chǎn)生的替代效應影響女性勞動供給。同時,普遍家計無酬勞動社會保障還會產(chǎn)生收入效應,由于將更多的時間投向有酬勞動,總收入提高并引起總效用的提高,收入效用的強度影響女性勞動決策最終在C或C’。

三、歐盟無酬勞動者社會保障運行的主體內(nèi)容

歐盟統(tǒng)計局時間使用調(diào)查小組(Time Use Survey,TUS)把居民生產(chǎn)性無酬勞動分為三大類,包括:家庭內(nèi)部最終使用的無酬服務,如準備食物、家庭清潔等;為家庭成員提供的無酬服務,如照顧未成年人和成年家人等;其他無酬志愿服務,如社區(qū)志愿服務等。其中,主要通過家庭及育兒津貼、衛(wèi)生護理補助的方式提供相應的無酬勞動社會保障,并在公共預算附錄中予以體現(xiàn)。

(一)家庭及育兒津貼

根據(jù)歐洲社會保障綜合統(tǒng)計系統(tǒng)(The European System of Integrated Social Protection Statistics,ESSPROS)解釋,家庭及育兒類的財政支出屬于為照顧兒童或其他家庭成員、保護家庭而提供的財政支持,是對公民從事無酬勞動的一種財政補貼。歐盟育兒類無酬勞動的社會保障呈現(xiàn)出“去家庭化”導向。家庭及育兒津貼項目預算支出增幅較大,育兒類無酬勞動成本逐漸傾向于政府承擔。2019年,歐盟在家庭及育兒保障方面的預算支出已超3 000億歐元,占當年GDP的2.7%,占總福利預算支出的8.4%,與2010年相比實際預算支出上升了28.9%。

歐盟主要通過現(xiàn)金福利、社會服務向家庭育兒類無酬勞動者提供社會保障。主要形式包括周期性現(xiàn)金補助、一次性現(xiàn)金福利及現(xiàn)金等價物福利等方式,以家庭為單位向居民發(fā)放福利。其中,以周期性現(xiàn)金補助為主要支付形式,包括分娩時維持收入的現(xiàn)金補助、育兒假補助、家庭/育兒津貼以及其他相關現(xiàn)金補助,旨在補償婦女在分娩前后由于無法工作而造成的損失以及在家撫養(yǎng)兒童、照顧家庭成員導致的機會成本,或者用于其他家庭日常開銷的一種周期性支付現(xiàn)金補貼。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù),2019年歐盟家庭及育兒補助項目支出按購買力平價換算后較2010年增幅約為30.6%。周期性現(xiàn)金補助增幅約為22.7%。其中,其他相關現(xiàn)金補貼為主要周期性現(xiàn)金增長項目,增幅高達44.4%;其次是育兒假補貼,增幅約為27.3%。2019年一次性家庭及育兒現(xiàn)金福利支出按購買力平價換算后較2010年有所下降,降幅約為12.4%。其中,以育兒假補貼降幅最大,約為79.9%;生育現(xiàn)金津貼降幅次之,約為58.8%;僅具有生育獎勵性質(zhì)的其他現(xiàn)金補助略有上漲,上漲幅度為19.9%。根據(jù)歐洲社會保障綜合統(tǒng)計系統(tǒng)解釋,家庭及育兒現(xiàn)金等價物福利預算是指為家庭成員中有需要照顧的兒童或者老年人等提供庇護場所或者膳食補貼的預算支出,包括兒童日托、住宿、家庭幫助以及其他相關實物(服務)福利。現(xiàn)金等價物福利支出是家庭及育兒項目中增幅最大的項目支出,按購買力平價換算后2019年較2010年上漲49.7%。其中,以其他實物福利增幅最大,增幅約為57.7%;兒童日托福利增幅約為50.7%;同期家庭幫助預算支出下降26.6%(表1)。

表1 歐盟家庭及育兒社會保障

整體而言,歐盟對于生育婦女的社會保障較為全面且補貼種類多樣化,涵蓋了從生產(chǎn)到育兒的整個進程。在相關社會保障制度設計時,除基本維持分娩時的收入津貼外,對女性群體將要面臨的育兒類無酬勞動也給予了充分考量。在照顧者同等模式方面,歐盟通過育兒津貼、周期性現(xiàn)金補助的方式對女性群體由于育兒類無酬勞動所帶來的機會成本增加進行了補償,滿足了女性群體的基本生存需求。在普遍家計無酬勞動社會保障方面,兒童日托經(jīng)費日漸增加,呈現(xiàn)出“去家庭化”的特征,較為有效地改善了女性對于無酬勞動及有酬勞動的時間分配。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù),歐盟28國20~49歲具有生育史的女性就業(yè)率由2009年的58.7%上升至2018年的63.7%,貧困率風險由24.9%下降至22.8%,與男性的收入差距由41%下降至38.3%(1)數(shù)據(jù)來源:Database-Eurostat (europa.eu).。

(二)衛(wèi)生護理補助

除通過育兒津貼、兒童日托的方式對無酬勞動者實行社會保障外,歐盟還在衛(wèi)生護理補助中對家庭非正式護理提供者給予了相應的社會保障。補助的社會目的是向護理類無酬勞動者提供財政支持,是兼具醫(yī)療保險和社會保障性質(zhì)的公共項目。其中包括:治療和康復護理、長期護理、輔助護理、醫(yī)療產(chǎn)品、預防保健、公共管理和其他保健服務。歐盟對于衛(wèi)生護理的補助,本質(zhì)上體現(xiàn)了家庭無酬勞動責任向政府的轉(zhuǎn)移。而長期護理補助則是對護理類無酬勞動者影響最大的社會保障項目。國際勞工組織統(tǒng)計顯示,歐洲各國的長期護理社會保障替代率約為18.2%(2)數(shù)據(jù)來源:Unpaid Work-ILOSTAT.,高于世界平均水平。2019年,歐盟衛(wèi)生護理支出約13 863億歐元,占當年GDP的9.9%。政府公共預算及以政府主導的強制性衛(wèi)生護理儲蓄計劃為主要項目承擔者,約占衛(wèi)生護理總支出的79.7%。其中,治療和康復護理是主要支出項目,約占53.5%;長期護理服務項目占16.3%;輔助和其他保健護理服務約占16.5%;醫(yī)療產(chǎn)品、預防保健和公共管理分別占18.4%、2.9%和3.7%。護理職能項目是歐盟衛(wèi)生護理補助的主要支出(3)數(shù)據(jù)來源:Statistics|Eurostat (europa.eu).。

歐盟護理類無酬勞動者的社會保障,以普遍家計模式為主,主要通過向療養(yǎng)院、護理院、暫息護理服務機構及日間護理等護理機構給予補貼,以擴大社會護理服務的方式提供普遍家計社會保障,派生增加女性群體的有酬勞動時間及市場勞動收入。照顧者同等模式并不是歐盟無酬勞動保障的主要形式,僅有部分國家以現(xiàn)金類津貼的形式直接向無酬勞動提供者發(fā)放,大部分國家都是直接向喪失勞動能力的患者發(fā)放,這主要考慮到人口老化護理責任的艱巨性及財政負擔。除普遍家計模式、照顧者同等模式無酬勞動保障外,歐盟也向家庭護理服務無酬勞動者提供暫息服務(也稱喘息服務)、教育培訓等靈活就業(yè)政策支持,在某種程度上也提高了女性的收入水平。

四、歐盟無酬勞動者社會保障對中國的啟示

作為性別平等的先驅(qū),歐盟通過對無酬勞動者的社會保障,從宏觀政策和微觀運行層面推動了性別收入的平等。通過分析歐盟無酬勞動者社會保障對收入平等的作用機制和具體運行經(jīng)驗,對拓寬中國社會保障改革維度具有一定的啟示。

(一)通過加大社區(qū)護養(yǎng)扶持力度減輕女性無酬勞動負擔

社區(qū)是中國實現(xiàn)普遍家計無酬勞動社會保障的重要載體。通過財政支持和社會力量支持是有效減輕女性無酬勞動負擔、促進女性參與社會有酬勞動和提高女性收入的有效途徑。

2020年9月,國家醫(yī)療保障局會同財政部共同頒布了《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》,明確提出了建立健全滿足群眾多元需求的長期護理保障制度的任務目標。在現(xiàn)行試點的49個城市中,多以直接向養(yǎng)老機構或個人發(fā)放補助的形式支持長期照護服務。以河北省試點城市為例,在長期護理社會保險制度方面,向養(yǎng)老機構發(fā)放的補貼標準為每人每天50元,而享受長期護理補助的人員不再同時享受大病醫(yī)療保險。總體而言,補貼標準較低,且保障形式過于單一,并不能滿足多種長期護理服務需求的現(xiàn)狀。

因此,對于長期護理的社會保障,應加大對社區(qū)的財政支持力度,充分發(fā)揮社區(qū)在護理服務方面的靈活性,豐富以公共護理服務替代女性無酬勞動的多樣性,滿足不同失能人群對護理服務的實際需求。一方面,通過一次性財政劃撥結合社會力量,成立社區(qū)護理中心。通過社區(qū)護養(yǎng)服務滿足轄區(qū)居民的護理需求,將一部分家庭護理成本適度向社區(qū)轉(zhuǎn)移,通過普惠型公共護理服務切實減輕以女性為主的無酬勞動者負擔。另一方面,拓展社區(qū)護理服務內(nèi)容,滿足居民對于護理服務的多樣化需求。由于養(yǎng)老機構、社區(qū)護理服務中心等提供的公共護理服務并不能完全替代家庭護理,除專業(yè)護理服務外,老年或其他失能人群依然需要來自家庭的照顧,家庭成員仍須承擔部分護理責任。另外,應以靈活多樣的社區(qū)護理服務,平衡政府與家庭的護理責任;通過開展社區(qū)短期護理服務,以市場機制滿足暫時護理需求;對于確實需要長期護理的人群,公共財政應向社區(qū)劃撥長期護理保障類經(jīng)費,通過日間照顧、安寧照顧或上門服務等形式,滿足護理多樣性需求;高效率運用社會保障資金,減輕女性無酬勞動者實際負擔,派生提高女性市場有酬勞動收入。

(二)通過適度增加育兒津貼及日托服務改善女性勞動環(huán)境

生育保險,是國家通過立法,在懷孕和分娩的婦女勞動者暫時中斷勞動時,由國家和社會提供醫(yī)療服務、生育津貼和產(chǎn)假的一種社會保險制度。2012年11月,中國開始實施《生育保險辦法(征求意見稿)》,現(xiàn)已形成了生育保險與基本醫(yī)療保險合并實施的具體辦法,主要包括生育醫(yī)療費、產(chǎn)假期間的生育津貼以及各省自行規(guī)定的分娩營養(yǎng)補助等。與歐盟以及其他發(fā)達國家相比,中國生育保險制度設計過于簡單,覆蓋面較低,整體福利水平也較低。其中,相關津貼設計僅涉及生產(chǎn)環(huán)節(jié),而忽略了育兒成本,尤其對于0~3歲嬰幼兒的照顧,尚處于社會保障空白領域。因此,對于中國相關社會保障的改革,應以完善0~3歲嬰幼兒照顧責任與形成合理的成本分配機制為主。

首先,在原有一次給付性生育保險的基礎上,應適度增加周期性育兒津貼,補償女性生育期內(nèi)的勞動損失。但也應意識到,過高的現(xiàn)金福利在提高女性群體非工資收入的同時,也會降低女性的市場有酬勞動意愿。因此,周期性育兒現(xiàn)金津貼不應高于本地最低工資標準。其次,通過提供公共早期教育及日托服務,平衡社會保障結構。嬰幼兒照顧,不僅是女性、家庭的責任,也是一項公共責任。嬰幼兒照顧無酬勞動,具有較強的正外部性,因此育兒成本不應建立在女性放棄市場勞動的基礎上。政府不僅可以通過提供公共早教或托兒服務減少女性無酬勞動時間,也應通過企業(yè)減免稅等稅收優(yōu)惠方式鼓勵企業(yè)建立托兒部門,提高女性市場勞動積極性。運用周期性育兒津貼、普惠型嬰幼兒日托服務等模式,通過照顧者同等無酬勞動社會保障及普遍家計無酬勞動社會保障雙管齊下,切實改善女性社會勞動環(huán)境,提高女性收入,滿足女性平等、自由和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。

(三)通過完善陪產(chǎn)假、育兒假制度促進性別收入平等

除以現(xiàn)金補助為主的照顧者同等無酬勞動社會保障和以公共服務替代家庭無酬勞動為主的普遍家計無酬勞動社會保障外,政府還可以從時間層面給予相應的社會保障,從而滿足女性收入公平的訴求。

2021年,最新《女職工勞動保護特別規(guī)定》進一步明確了女性職工的生育及勞動權利,各地方政府也相繼出臺了延長產(chǎn)假、育兒假和陪產(chǎn)假的相關政策。當前,中國基本產(chǎn)假為98天,加上各省份自行延長的時間不等的生育假,一般也都不到200天,男性陪產(chǎn)假在7~30天不等,夫妻雙方每人每年可享育兒假5~30天不等。

與歐盟部分國家相比,中國生育假期并不長。但是,由于中國生育假期所造成的相關成本卻主要由企業(yè)承擔,以及最新《女職工勞動保護特別規(guī)定》中女性產(chǎn)假天數(shù)與男性陪產(chǎn)假天數(shù)的差距,勞動力市場的性別歧視將會進一步加深,導致性別收入差距持續(xù)擴大。因此,對于無酬勞動社會保障時間層面的支持,應以縮小生育假期性別差距、明確男性育兒權利與義務為主。一方面,應尊重女性群體對職業(yè)發(fā)展的多樣化訴求,將產(chǎn)假細分為強制產(chǎn)假和彈性產(chǎn)假兩部分。對于彈性產(chǎn)假,應建立假期可轉(zhuǎn)移機制,明確女性產(chǎn)假可轉(zhuǎn)化為男性育兒假期,并在法律層面予以相應保障。以靈活的生育假期制度,縮小生育假期性別差異。另一方面,對于男性陪產(chǎn)假、育兒假難以落實的情況,各級政府應積極引導男性參與家庭育兒等無酬勞動,明確男性育兒義務,縮小企業(yè)在不同性別間用工成本間的差距,從源頭上削弱勞動力市場性別歧視,提高女性就業(yè)率及市場勞動收入。通過完善的陪產(chǎn)假、育兒假制度促進性別收入平等。