電力設施保護預防性行政執(zhí)法

孫廣通

(廣東電網(wǎng)有限責任公司廣州供電局，廣東 廣州 510620)

1 概況

自2017 年起，廣州市開始推進以政企聯(lián)動為運作平臺的電力行政執(zhí)法工作，主要通過事后行政執(zhí)法責令諸多涉事違法主體來改正違法行為。經(jīng)過3 年多試運作，對違法點打擊震懾力度實現(xiàn)增強，但對違法面管控效果不明顯。據(jù)統(tǒng)計，自2017 年至2019 年，廣州市110 kV 以上電壓等級電力設施外力破壞數(shù)量沒有伴隨單方面打擊違法行為的執(zhí)法行動增強而回落，如表1 所示。

表1 責令整改數(shù)量同外力破壞數(shù)量趨勢

經(jīng)分析得出主要原因：一是施工責任主體由于物防、技防和人防等落實不到位導致的外力破壞案件仍然頻繁重復發(fā)生；二是運維責任主體由于設備巡視、安全交底和風險警示等運維責任落實不到位導致涉電公共安全事件頻繁發(fā)生；三是電力設施外力破壞糾紛引發(fā)的安全責任和法律糾紛經(jīng)常得不到有效妥善解決，不能夠從根本上解決和防范外力破壞的再次發(fā)生。

因此，確保電力設施運維主體和外部施工主體通過內(nèi)外聯(lián)合夯實安全防范責任，搭建系統(tǒng)嚴密的電力設施保護安全防護網(wǎng)，可以有效管控外力破壞高發(fā)頻發(fā)勢頭。下面從實施預防性行政執(zhí)法入手，對完善電力設施保護防范體系的作用進行探析，逐步實現(xiàn)減少甚至杜絕外力破壞發(fā)生。

2 電力設施外力破壞概述及防范體系

架空線路、電纜線路和電力通信線路等管線及其附屬設施通常運行在面向自然的開放空間，依靠空間距離產(chǎn)生的隔離間隙、電纜絕緣外殼、電纜走廊空間隔離等防護裝置進行安全防護。由于電力設施在設計和基建階段已經(jīng)預留出足夠的安全空間隔離及其裕度距離，因此在正常安全運行條件下，上述電力管線設備及其附屬設施不會影響其周邊社會生產(chǎn)和人民生活的安全。只有當人為活動因素突破了安全極限距離產(chǎn)生短路放電(例如最常見的“吊車碰線”)，才會干擾電力管線安全運行，同時也給涉事關聯(lián)方帶來人身觸電、火災等諸多直接或衍生安全風險。因此，管控電力設施、防范外力破壞的關鍵是避免任何異物靠近電力設施，確保不發(fā)生電流短路。

2.1 固定工地與電力設施的地緣關聯(lián)

從空間分布而言，電力設施處于靜態(tài)狀態(tài)，吊車等大型機械處于動態(tài)狀態(tài)。一般情況下，當電力設施保護區(qū)和固定工地施工區(qū)在地緣上產(chǎn)生重疊、交叉或鄰近關系，才會帶來較大的電力設施外力破壞風險。當電力管線垂直對地距離、水平對物距離和電纜埋地深度等安全運行技術(shù)參數(shù)符合規(guī)程要求時，人為活動因素又不突破安全極限距離的情況下，在電力設施保護區(qū)進行機械施工和個人活動是不會引發(fā)電流短路(即外力破壞)。只有當人為活動因素突破安全極限距離后，電力設施同外界干擾源發(fā)生物理連接或電氣連接，導致電力設施接地短路，才會發(fā)生不期望的安全事件，這就是電力設施保護區(qū)分布有固定工地發(fā)生外力破壞的風險源頭。

2.2 電力設施發(fā)生外力破壞的發(fā)展過程

針對上述風險，通過全面合理設置的限高架、防護網(wǎng)、防撞墻、警示牌、圍護樁、視頻及桿塔傾斜監(jiān)控、懸吊桁架等物防、技防和人防措施，可有效管控電力設施外力破壞風險。諸多外力破壞事件表明，電力設施發(fā)生外力破壞是一項漸變過程，主要包括發(fā)生、發(fā)展、管控和后果等階段。

通過圖1 可知，若要避免發(fā)生電力設施外力破壞，可從管控節(jié)點前置入手，才能將發(fā)展趨勢控制在事前策劃、事中管控階段，直至固定工地竣工、施工因素撤場風險清除階段。否則即使單方面針對外力破壞后果開展行政執(zhí)法，也無法遏制外力破壞數(shù)量增長。

圖1 事故隱患和外力破壞發(fā)展趨勢流程

2.3 政企聯(lián)動構(gòu)建電力設施保護防范體系

開展電力設施保護工作，最直接的責任主體主要包括建設施工企業(yè)和供電運維單位，政府主要電力管理部門負責監(jiān)督、檢查、指導和協(xié)調(diào)，從而構(gòu)成電力設施保護防范體系(見圖2)，為下一步開展預防性執(zhí)法創(chuàng)造先決條件。

圖2 電力設施保護防范體系組織運作

電力設施保護防范體系由施工建設方、供電運維方和政府監(jiān)管方等三方參與。施工建設方通過指導和督促標段項目部、各級施工承包單位、監(jiān)理單位去落實物防、技防和人防等防范措施；供電運維方通過定期安全巡查、安全技術(shù)交底等方式確保管控防范措施實時有效；政府監(jiān)管方通過協(xié)調(diào)、組織和執(zhí)法等手段推進行業(yè)管理。通過上述三方的有效動態(tài)聯(lián)動，重構(gòu)電力設施保護防范體系，為下一步開展預防性執(zhí)法提供前提條件。

3 電力設施保護預防性行政執(zhí)法

除繼續(xù)針對外力破壞后果推進行政執(zhí)法之外，將執(zhí)法范疇拓展至外力破壞的事前和事中階段(即預防性階段)，實現(xiàn)電力設施外力破壞全過程的行政執(zhí)法全覆蓋，通過全面消除外力破壞因子規(guī)避風險產(chǎn)生，從而實現(xiàn)外力破壞數(shù)量下降直至消除。

3.1 通過預防性執(zhí)法糾正施工單位違法行為

3.1.1 依據(jù)和意義

《電力法》和《電力設施保護條例》等法律法規(guī)均有明文條款陳述，規(guī)定政府電力管理部門要對電力設施保護進行監(jiān)督、檢查、指導和協(xié)調(diào)；規(guī)定電力企業(yè)應加強對電力設施的保護工作，對危害電力設施安全的行為，應采取適當措施予以制止；規(guī)定任何單位和個人在電力設施保護區(qū)內(nèi)進行可能危及電力設施安全的作業(yè)時，需要經(jīng)電力管理部門批準并采取安全措施后，方可進行作業(yè)。

因此，對于電力設施保護工作，政府、供電企業(yè)和外部施工主體均有明確的法定職責，只是由于我國電力法制進步滯后于電力體制改革，導致政企分家改革后電力行政執(zhí)法事實上缺位，電力設施保護防護體系處于事實上脫節(jié)狀態(tài)。通過預防性執(zhí)法促進電力設施保護體系重新發(fā)揮作用，實現(xiàn)電力設施保護的目的。

3.1.2 執(zhí)法程序

對于預防性執(zhí)法對象，主要針對危及電力設施安全的違法行為，即在外力破壞發(fā)展過程階段，通過督促落實物防、技防、人防和安防等措施，消除或控制外力破壞風險因子的無序動態(tài)發(fā)展，將風險化解在事故發(fā)展階段。相應執(zhí)法程序如圖3 所示。

圖3 預防性執(zhí)法程序

3.1.3 執(zhí)法手段

參照針對違法后果的執(zhí)法流程，依照違法情形嚴重程度分為三種執(zhí)法方式，分別為開具《責令整改通知書》走行政處罰流程、開具《行政執(zhí)法檢查通知書》督促立行立改、納入《電力設施保護臺賬》限期銷號整改。執(zhí)法覆蓋面包括電力設施外力破壞全過程的發(fā)生階段和發(fā)展階段，重點打擊管控階段的失控情形，打擊對象為拒不整改或者屢整不改的責任主體。相應執(zhí)法實踐案例如表2 所示。

表2 通過預防性執(zhí)法手段主要打擊的違法情形

3.2 通過內(nèi)部稽查督促運維單位落實職責

供電企業(yè)應落實內(nèi)部設備運維工作，包括推進設備有效巡視(現(xiàn)場巡查和視頻遠程監(jiān)控)、管線信息明晰(架空線路對地和對空距離、電纜走向埋深和安全警示)、安全隱患告知和安全技術(shù)交底等法律法規(guī)職責。具體內(nèi)部稽查流程如圖4 所示。

圖4 運維稽查程序

廣州供電局電力行政執(zhí)法協(xié)助中心通過內(nèi)部稽查，將運維環(huán)節(jié)落實不到位的情節(jié)反饋給主網(wǎng)、配網(wǎng)運維責任單位，規(guī)避因運維不到位引發(fā)的責任糾紛和法律風險。

3.3 預防性行政執(zhí)法效果

2020 年全年的預防性行政執(zhí)法實踐，最直接的效果是廣州市110 kV 及以上電壓等級電力設施外力破壞數(shù)量從2019 年的26 起控制到2020 年的14 起，全年期同比降幅達到46.15 %；其中，2020年進入下半年以來，外力破壞數(shù)量從上半年的10起進一步控制到4 起，半年期同比降幅達到60 %，防外力破壞水平達到近年來的最高。

與此同時，固定工地安全措施落實完善度得到大幅提升，從2019 年(550 處工地/192 處落實)落實度34.9 %提高至2020 年(938 處工地/590 處落實)的62.9 %，主網(wǎng)外部安全環(huán)境得到極大改進，固定工地施工單位落實物防、技防、人防和安防等措施的完善度空前提升，電力設施外部運行環(huán)境得到大幅度改善。

4 結(jié)束語

實踐證明，在防范電力設施外力破壞方面，預防性行政執(zhí)法效果確實比單方面打擊違法后果的行政執(zhí)法更加有效，在遏制外力破壞發(fā)生次數(shù)增長態(tài)勢上作用顯著，也減輕了針對外力破壞后果開展行政執(zhí)法的工作壓力，一定程度上扭轉(zhuǎn)了電力設施保護被動局面。