論國家適當顧及義務(wù)在新型私人公海活動中的適用*

黃 瑤 楊文瀾

當前，海洋清潔計劃已經(jīng)進入了大規(guī)模實驗階段，海洋清潔計劃組織的登記國荷蘭也開始著手制定有關(guān)這一計劃的監(jiān)管規(guī)定。在此背景下，本文以海洋清潔計劃為例，結(jié)合《公約》有關(guān)規(guī)定以及國際司法機構(gòu)的最新實踐，在闡釋適當顧及義務(wù)的涵義、性質(zhì)、適用范圍的基礎(chǔ)上，分析適當顧及義務(wù)對新型私人公?；顒拥倪m用問題。

一、適當顧及義務(wù)在傳統(tǒng)公?；顒又械倪m用

（一）公海適當顧及義務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)

同樣的，由于公海上各國主權(quán)平等，沒有任何國家的權(quán)益具有當然的優(yōu)先性，一國開展公海活動時就更需要注重顧及其他國家的公海利益。按照上文援引的《弗吉尼亞評注》，公海上適當顧及義務(wù)要求各國“避免干擾其他國家行使公海自由”，也就是說，適當顧及義務(wù)要求一國的公?；顒赢a(chǎn)生不干擾他國公海自由的結(jié)果，因此也有結(jié)果義務(wù)的要求。

由此可見，適當顧及義務(wù)要求一國在行使權(quán)利或者履行義務(wù)時合理、適當?shù)亍白⒁獾健被蛘摺罢疹櫟健逼渌麌业臋?quán)益，兼具行為義務(wù)和結(jié)果義務(wù)的要求。一國行使公海自由時顧及他國權(quán)益的程度需要結(jié)合案情進行個案判斷。適當顧及義務(wù)和禁止權(quán)利濫用具有一定共性，體現(xiàn)了類似的價值導(dǎo)向，但是二者的法律地位和內(nèi)容均不同，在國際訴訟和仲裁中是兩項不同的訴求，不可將二者混為一談。

（二）違反適當顧及義務(wù)的法律后果

此外，無論是漁業(yè)管轄權(quán)案還是查戈斯仲裁案，國際法院和仲裁庭之所以沒有判定責任國對原告國作出金錢賠償，是因為原告國并沒有作出此項訴請。在國家間爭端解決中，一國可能出于種種原因僅僅要求國際法院或法庭對另一國行為的違法性作出宣示性裁判，而不要求獲得其他形式的賠償，但這并不意味著作出國際不法行為的國家沒有恢復(fù)原狀或就實際損害作出補償、抵償?shù)呢熑巍?/p>

綜上所述，一方面，適當顧及義務(wù)并非單純的行為義務(wù)，而是兼具行為義務(wù)和結(jié)果義務(wù)的要求；另一方面，違反適當顧及義務(wù)的法律后果可能包括有關(guān)行為不具有法律效力，違反適當顧及義務(wù)而造成損害的，亦有可能承擔賠償責任。

二、適當顧及義務(wù)適用于新型私人公?；顒拥碾y點

《公約》是20世紀80年代的產(chǎn)物，其第七部分規(guī)定了一套建立在公海自由原則和船旗國專屬管轄原則上的公海制度。然而，當前人類對公海開發(fā)利用的能力、規(guī)模和程度都有了大幅提升，這也就導(dǎo)致以《公約》為核心的公海制度面臨大量挑戰(zhàn)。

第一，公海私人開發(fā)利用活動的頻率和強度都大幅提高，公海自由原則提供了這些私人活動的國際法律基礎(chǔ)，但是以《公約》為核心的現(xiàn)代海洋法沒有提供足夠的監(jiān)管約束手段。國際法層面幾乎不存在對私人開發(fā)利用公?；顒拥闹苯蛹s束，在公海的私人活動主要受制于各國國內(nèi)法，而許多國家缺乏對其國民公海活動的有效規(guī)制。第二，新型公海開發(fā)利用方式不斷出現(xiàn)，超出《公約》以船舶活動為核心的規(guī)范體系。無論是國際法還是各國國內(nèi)法都不存在直接規(guī)范此類活動的法律法規(guī)。這些新型私人活動不依靠（或不全部依靠）船舶進行，導(dǎo)致當前以船旗國專屬管轄原則為基礎(chǔ)的船舶監(jiān)管規(guī)則無法充分規(guī)制這些活動。然而，這些活動可能給海洋環(huán)境以及他國公?；顒釉斐刹焕绊?。因此，有必要確保新型私人公海活動適當顧及其他國家的公海利益和海洋環(huán)境。然而，《公約》沒有提供相應(yīng)的機制，理由有二。

（一）適當顧及義務(wù)并不直接約束私人

（二）現(xiàn)有監(jiān)管框架無法直接適用于新型私人公?；顒?/h3>

在國際法層面，由于《公約》第87條第2款中的適當顧及義務(wù)不直接約束私人公?；顒?，只能要求國家確保私人活動適當顧及他國權(quán)益。顯而易見，第87條第2款中的適當顧及義務(wù)本身沒有作此要求。然而，2015年國際海洋法法庭的“漁業(yè)咨詢意見案”在一定程度上擴張了國家對私人活動的監(jiān)管義務(wù)，這一咨詢意見亦可適用于第87條第2款的適當顧及義務(wù)。

在此基礎(chǔ)上，法庭的咨詢意見可以被用于對第87條第2款的解釋和適用。由于各國有適當顧及其他國家公海權(quán)益的一般性義務(wù)，因此船旗國有義務(wù)確保懸掛其旗幟的船舶也適當顧及其他國家公海權(quán)益。那么，對第87條更為恰當?shù)睦斫馐牵焊鲊ㄟ^國內(nèi)法賦予懸掛其國旗的船舶有關(guān)開發(fā)利用公海的權(quán)利；私人利用船舶行使公海自由的活動一般不歸于國家，但國家要確保懸掛其國旗的船舶適當顧及其他國家的公海權(quán)益。

然而，《公約》第94條僅僅規(guī)定了船旗國要對船舶行使有效管轄和控制，而以海洋清潔計劃為代表的新型公海活動并不以（或并不僅僅以）船為依托，多依靠的是浮動設(shè)施設(shè)備或浮動島嶼。這些設(shè)施設(shè)備和浮動島嶼并不具有《公約》下船舶的法律地位，且其所有者、開發(fā)者、投資者往往來自多個國家。相比船旗國與船舶之間基于船旗形成的唯一且明確的“真正的聯(lián)系”，新型私人公海活動和對其行使管轄及控制的國家之間不存在這種確定的關(guān)系。所以，單憑第87條第2款難以直接推導(dǎo)出國家有義務(wù)確保新型私人公?；顒幼袷剡m當顧及義務(wù)的要求。鑒于此，2018年，荷蘭和海洋清潔計劃組織締結(jié)了一項協(xié)議，試圖填補國際法和荷蘭國內(nèi)法中的監(jiān)管漏洞。

三、荷蘭確保海洋清潔計劃遵守適當顧及義務(wù)的方法及評價

第一，當前海洋清潔計劃還處在小規(guī)模實驗階段，因此該協(xié)議中規(guī)定的適當顧及義務(wù)內(nèi)容具有可操作性。待該計劃成熟并大規(guī)模開展后，荷蘭如何繼續(xù)確保該計劃適當顧及他國公海利益？例如，該協(xié)議要求海洋清潔計劃盡可能監(jiān)測并回收所有布置在公海的設(shè)備。然而，海洋清潔計劃所將要布設(shè)的“3號系統(tǒng)”無論是在設(shè)備體量還是數(shù)量上都遠超2021年“2號系統(tǒng)”實驗階段的水平。一旦遇上極端天氣狀況，極有可能造成設(shè)備的損壞、遺失，要回收所有的設(shè)備、維持現(xiàn)有安排會給荷蘭以及海洋清潔計劃的應(yīng)急響應(yīng)能力帶來相當?shù)奶魬?zhàn)。第二，其他國家能否基于該協(xié)議追究荷蘭的國家責任，這一問題尚不清晰。該協(xié)議是一份受荷蘭國內(nèi)法管轄的、由荷蘭和民間組織簽訂的雙方協(xié)議，并沒有給第三方（其他國家或國際社會）創(chuàng)設(shè)權(quán)利。如果產(chǎn)生由海洋清潔計劃活動引發(fā)的國家間爭端，其他國家需要按照《公約》第286條將該爭端形塑為一個解釋或適用《公約》的爭端，且要論證荷蘭需要基于該協(xié)議為海洋清潔計劃承擔《公約》下的責任。然而，該協(xié)議是“類比適用”《公約》有關(guān)條款，而非直接適用有關(guān)條款?！豆s》也沒有關(guān)于新型私人公?；顒拥闹苯右?guī)定。因此，要通過該協(xié)議在國際法院和法庭前追究荷蘭的國家責任存在法律上的障礙。

四、確保私人公?；顒幼袷剡m當顧及義務(wù)要求的其他方法

要明確國家確保私人活動遵守適當顧及義務(wù)的要求，最好的方法是通過國際條約的形式予以規(guī)定。隨著新型公海利用方式不斷涌現(xiàn)，國際社會也有動力和需求對這些新型活動進行監(jiān)管，以協(xié)調(diào)日益增多和增強的私人公?；顒?，服務(wù)于公海治理。在當下，除了上述的荷蘭模式之外，還有兩種途徑可以為國際法層面監(jiān)管新型私人公?；顒犹峁┧悸罚贿^這兩種途徑并非完美無缺。

途徑之二是就此等新問題請求國際海洋法法庭發(fā)表咨詢意見，要求法庭確認《公約》第87條第2款下國家有義務(wù)確保私人公?；顒討?yīng)適當顧及他國的公海權(quán)益?？紤]到法庭已經(jīng)出具的兩份咨詢意見均事關(guān)一國就其管轄和控制范圍內(nèi)私人活動的國際責任問題，且法庭已經(jīng)在“Norstar號案”中明確了私人通過國家行使公海自由這一基本前提，法庭有可能將第87條第2款中的國家適當顧及義務(wù)進行擴大化解釋，認定國家有義務(wù)確保管轄范圍內(nèi)私人公?；顒幼袷剡m當顧及義務(wù)的要求。來自國際司法機構(gòu)的認定將有助于推動國際社會盡快就新型私人公海活動的監(jiān)管達成有約束力的國際性文件。

五、結(jié)語

國際海洋法中的適當顧及義務(wù)要求一國在行使權(quán)利時適當“注意到”或者“照顧到”其他國家的權(quán)益。就公海而言，公海不屬于任何國家且各國都享有公海自由，《公約》第87條第2款中的適當顧及義務(wù)要求各國在行使公海自由時應(yīng)主動顧及其他國家對于同一公海區(qū)域所享有的利益，并應(yīng)避免干擾他國行使公海自由。此外，國際司法實踐提出了一系列考察標準，要求各國在行使權(quán)利時應(yīng)平衡自身主張和他國權(quán)益；原則上，各國應(yīng)通過協(xié)商解決相關(guān)沖突問題。適當顧及義務(wù)既有行為義務(wù)的特征，又有結(jié)果義務(wù)的要素，其具體內(nèi)容需結(jié)合《公約》有關(guān)規(guī)定和具體案件進行個案判斷。

以海洋清潔計劃為代表的新型私人公?；顒訉ζ渌麌业墓＠鎺頋撛诘木薮笥绊?，但《公約》中的適當顧及義務(wù)并不直接約束私人活動，而且《公約》以船舶活動為中心的監(jiān)管機制亦無法有效適用于不以船舶為基礎(chǔ)的新型公?；顒印？疾焱斫膰覍嵺`發(fā)現(xiàn)，荷蘭的有關(guān)做法值得借鑒。荷蘭與海洋清潔計劃組織簽訂了有關(guān)協(xié)議，主動承擔了監(jiān)管海洋清潔計劃的義務(wù)，該協(xié)議詳細規(guī)定了后者應(yīng)如何顧及其他國家的公海利益。除此之外，現(xiàn)階段，國際社會還可以嘗試將新型私人公?；顒邮褂玫脑O(shè)備登記為船舶，以將其納入現(xiàn)有法律規(guī)范框架；亦可由國際司法機構(gòu)通過發(fā)表咨詢意見來確認國家有確保管轄范圍內(nèi)私人公?；顒舆m當顧及他國權(quán)益的義務(wù)。

無論是荷蘭主動監(jiān)管海洋清潔計劃組織的實踐，還是國際海洋法法庭在“漁業(yè)咨詢意見案”中的立場，國際海洋法的發(fā)展趨勢是強化并擴大私人公?；顒又械膰伊x務(wù)和責任。在此趨勢下，國家實踐和國際司法實踐或?qū)⑼苿酉嚓P(guān)習慣國際法的形成，以使各國有義務(wù)確保其管轄范圍內(nèi)的所有私人公?；顒樱o論是否為船舶活動）都遵守適當顧及義務(wù)的要求。展望未來，以海洋清潔計劃為代表的新型私人公?；顒訉⒔o《公約》下的公海制度帶來一定挑戰(zhàn)，同時也給國際社會進一步提升公海治理水平提供了契機。