新型城鎮(zhèn)化縣域試點(diǎn)政策效應(yīng)比較與評價

蔣慧慧，孫 毅,李文麗

(1.青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，青島 266061； 2.濰坊銀行青島分行， 青島 266100)

自中共十五屆三中全會提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，至十四五規(guī)劃建議“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。如何推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議題。但伴隨著中國快速的城鎮(zhèn)化，也出現(xiàn)了一些問題，如城鄉(xiāng)收入差距加大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等。因此，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為核心，這是對城鎮(zhèn)化之后人民福利改善的重視。國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市對于研究新型城鎮(zhèn)化提供了良好的樣本。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》(以下簡稱試點(diǎn)方案)，試點(diǎn)縣級城市25個，義烏和閬中是第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)城市，而浙江作為長三角經(jīng)濟(jì)圈的代表，在推動長三角一體化發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，對引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系意義重大。四川作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的代表，是中國西部地區(qū)發(fā)展水平最高、發(fā)展?jié)摿^大的城鎮(zhèn)化區(qū)域，研究二者的縣級市新型城鎮(zhèn)化意義重大。目前關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的研究涉及面廣泛。首先是通過計量方法檢驗何種經(jīng)濟(jì)變量對新型城鎮(zhèn)化有影響。地方政府財政支出及工業(yè)發(fā)展水平對我國城鎮(zhèn)化有明顯促進(jìn)作用[1]，在結(jié)合其他機(jī)制的情況下金融因素亦對城鎮(zhèn)化有顯著影響[2]。當(dāng)然，新型城鎮(zhèn)化與其他經(jīng)濟(jì)變量之間的關(guān)系并不是簡單單向的，其中新型城鎮(zhèn)化背景下的產(chǎn)城融合機(jī)制便存在著不合理[3]。另外對陜西地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的耦合度進(jìn)行檢驗發(fā)現(xiàn)，伴隨著新型城鎮(zhèn)化，各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境變化出現(xiàn)“分異”[4]，深入分析發(fā)現(xiàn)各地新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系也存在地區(qū)性分化[5]。越來越多的學(xué)者重視新型城鎮(zhèn)化中的居民福利問題，因為GDP等簡單的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)無法很好地衡量居民的福利效應(yīng)水平，因此后續(xù)研究依托2010—2014年中國家庭追蹤調(diào)查微觀數(shù)據(jù)[6]，對中國城鎮(zhèn)居民的福利水平進(jìn)行評估。部分研究構(gòu)建了新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性測度系統(tǒng)評價指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)山東省新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性總體呈上升趨勢，但“東高西低”的空間分布未有明顯改變[7]。有些研究基于可持續(xù)經(jīng)濟(jì)福利指標(biāo)體系框架，估計2000—2016年中國31個省(區(qū)、市)的居民福利水平，結(jié)果顯示中國可持續(xù)經(jīng)濟(jì)福利水平增長趨勢顯著[8]?；蛘呋谕卣沟腞osen-Roback模型對中國271個地級市的城鎮(zhèn)居民福利效用變化及影響因素進(jìn)行評估[9]。關(guān)于縣級城市的城鎮(zhèn)化及福利問題研究，學(xué)界早就主張關(guān)注以縣級市為代表的城鎮(zhèn)化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化中新型的要義要求當(dāng)前必須推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化建設(shè)，擺脫以大城市為依托的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，現(xiàn)階段中國的戰(zhàn)略性選擇應(yīng)該是以中心城鎮(zhèn)(特別是縣城)為主線的發(fā)展道路[10]。有學(xué)者利用變異系數(shù)確定指標(biāo)權(quán)重，通過評價模型定量估算泉州市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平[11]。綜上，當(dāng)前研究依舊缺乏對國家新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策中試點(diǎn)城市的關(guān)注。從指標(biāo)上來看，本文借助消費(fèi)者效用函數(shù)構(gòu)造居民福利，不僅綜合了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會功能和環(huán)境質(zhì)量評價項目，更加關(guān)注居民福利；從對象上來看，現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市的發(fā)展問題十分重要，研究對象以縣級市為主，不再單純關(guān)注省、省會城市或者地級市；從方法上來看，多數(shù)研究均致力于研究對象的福利評價方法的構(gòu)建，很難突顯出政策效應(yīng)，為此引入回歸控制法解決這一問題。

1 研究設(shè)計

1.1 反事實方法

作為反事實研究方法的回歸控制法認(rèn)為整個經(jīng)濟(jì)體系中存在一些因子，因子存在共性，雖然這些公共因子在每個獨(dú)立的個體中扮演不同的角色，但卻關(guān)聯(lián)著截面上的不同個體，使其具有相關(guān)性[12]。

相較于其他方法，回歸控制法具有明顯優(yōu)勢?；貧w控制法使用面板數(shù)據(jù)評估經(jīng)濟(jì)政策的影響，不需要依賴雙重差分的前提假設(shè)條件，在實證中可行性強(qiáng)于雙重差分法。相比合成控制法，該方法通過簡單的線性回歸設(shè)定對照組權(quán)重，使得權(quán)重計算更加具有現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)意義，且權(quán)重數(shù)值不再局限于非負(fù)，更具靈活性與現(xiàn)實性。

(1)

(2)

則基于該預(yù)測值估計平均處理效應(yīng)

(3)

1.2 居民福利效應(yīng)的評價方法

(4)

(5)

1.3 居民福利評估模型中城市特征變量的估計方法

表1 校準(zhǔn)的參數(shù)值

(6)

其中，Yj,t是每個縣級市的產(chǎn)出水平，用該縣級市的國民生產(chǎn)總值與第一產(chǎn)業(yè)GDP的差值計算得出，該縣級市國民生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)GDP及年末總?cè)丝贜j,t數(shù)據(jù)均來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒》。生產(chǎn)性用地數(shù)據(jù)源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中工業(yè)用地、倉儲用地和對外交通用地的面積加總。將社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出之和視為公共服務(wù)支出[15]，由此計算出φj,t。其中，地方政府財政支出、社會保障支出以及醫(yī)療衛(wèi)生支出數(shù)據(jù)均來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒》及縣級市政府官網(wǎng)和縣級市所屬地級市的統(tǒng)計局。

1.3.3 公共服務(wù)支出效率gj,t地方政府公共服務(wù)支出效率由生產(chǎn)性支出占比φj,t和生產(chǎn)性用地占比ψj,t組成

(7)

其中，城市的生產(chǎn)用地占比ψj,t用生產(chǎn)用地面積除以居住用地面積與生產(chǎn)用地面積之和得到，生產(chǎn)用地面積由工業(yè)用地面積、倉儲用地面積和對外交通用地面積加總得出，居住用地數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒》，工業(yè)用地數(shù)據(jù)、倉儲用地數(shù)據(jù)和對外交通用地數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。

1.3.4 外生舒適度Bj,t外生舒適度Bj,t的估計方法，以浙江省為例，設(shè)定初始均衡效用，然后將2007年各城市年末總?cè)丝跀?shù)據(jù)代入[18]

(8)

2 政策效應(yīng)分析

2.1 對照組選擇

回歸控制法給出了選擇對照組的最優(yōu)模型選擇標(biāo)準(zhǔn)，即對照組需要滿足兩個條件:對照組的個體和處理組的個體之間是相互獨(dú)立的；選擇的對照組能較好地擬合處理組。

本文對照組的選擇以試點(diǎn)方案為依據(jù)。試點(diǎn)方案規(guī)定國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)分為省、計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市和建制鎮(zhèn)幾個層面進(jìn)行。國家新型城鎮(zhèn)化第一批綜合試點(diǎn)名單中的縣級市共計25個，選擇浙江省義烏市作為研究對象，選擇未包含在國家新型城鎮(zhèn)化第一批、第二、三批試點(diǎn)名單中的浙江省其他縣級市建德、余姚、慈溪、瑞安、樂清、海寧、平湖、桐鄉(xiāng)、諸暨、嵊州、蘭溪、東陽、永康、江山和龍泉構(gòu)建義烏的假設(shè)福利效用增長路徑；對于四川省，選擇廣漢市、什邡市、綿竹市、隆昌市、峨眉山市、華鎣市、馬爾康市、康定市、西昌市、會理市以及湖北省西部的恩施市和利川市(因四川省部分縣級市數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，因此添加地理位置上比較相近的湖北西部二市)構(gòu)建閬中市的假設(shè)福利效用增長路徑。此外回歸控制法要求面板數(shù)據(jù)大于所選對照組處理組數(shù)量之和，考慮到縣級市的數(shù)據(jù)可得性較差，在選取數(shù)據(jù)時，取不同省份對照組和處理組可得數(shù)據(jù)年份的交集，即浙江選取2007至2019年，四川選取2006至2019年，需要注意的是兩組數(shù)據(jù)的起點(diǎn)選擇不同并不影響整體政策效果的估計。本文選取浙江省2007—2019年中國16個縣級市和四川省2006—2019年中國13個縣級市的居民福利效用數(shù)據(jù)對試點(diǎn)方案的新型城鎮(zhèn)化效果進(jìn)行測度。

2.2 擬合分析

通過最優(yōu)模型選擇符合條件的對照組城市，以擬合義烏和閬中未實施試點(diǎn)方案的整體福利情況。對照組的城市，主要從未實施試點(diǎn)政策的城市(如建德、余姚等)中選取可獲得數(shù)據(jù)的6個城市：余姚、瑞安、樂清、海寧、桐鄉(xiāng)、諸暨。同理，四川省在未實施試點(diǎn)政策的城市選取廣漢、什邡、綿竹、峨眉山、恩施、利川。經(jīng)回歸控制法通過最優(yōu)模型選擇出符合條件的對照組城市：浙江省瑞安和樂清符合擬合標(biāo)準(zhǔn)；四川省廣漢和恩施符合擬合標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)上述城市2014年前的數(shù)據(jù)估計方程，構(gòu)造反事實值，通過比較與實際觀察值的差值，刻畫2014年后義烏和閬中實施試點(diǎn)方案與未實施該政策的情況差異，以顯示該政策的實施效果，如圖1、圖2所示。

圖1 2007-2019義烏福利增長的真實值與擬合值

圖2 2006-2019年閬中市福利增長的真實值與擬合值

圖1反映了義烏真實值與反事實值的擬合情況。對照組即瑞安市和樂清市能夠比較準(zhǔn)確地擬合義烏居民福利效用的增長態(tài)勢，在拐點(diǎn)部分(2014年)也得到了較好的擬合。根據(jù)2014—2019年構(gòu)造的義烏反事實居民福利效用的增長態(tài)勢情況，得出真實值與預(yù)測值出現(xiàn)了明顯差值，說明試點(diǎn)政策是有效的。具體政策效應(yīng)見表2。

表2 義烏市政策效應(yīng)

根據(jù)真實值與反事實值的差距求得政策效應(yīng)，總體來看，15.11%年平均政策效應(yīng)說明總體政策效果顯著。但各年的政策效應(yīng)卻有較大變化。在政策實施后兩年效應(yīng)趨于穩(wěn)定，試點(diǎn)政策對義烏市的居民福利起到了明顯的推動作用，2016、2017的政策效應(yīng)分別是45.70%、47.88%，而2018、2019政策效應(yīng)卻開始出現(xiàn)了下降，兩年的平均效應(yīng)分別為-3.23%和-3.99%。原因是隨著義烏市推出相關(guān)政策，其他對照組城市在大環(huán)境下或多或少出臺一些相應(yīng)政策，從而在對比之下使義烏市的政策效應(yīng)出現(xiàn)弱化。

圖2中反映了閬中真實值與反事實值的擬合情況。對照組即廣漢和恩施能夠比較準(zhǔn)確地擬合閬中市居民福利效用的增長態(tài)勢，在拐點(diǎn)部分也得到了較好的擬合。2014-2019年構(gòu)造的閬中反事實居民福利效用的增長態(tài)勢情況，可以看到政策真實值與預(yù)測值出現(xiàn)了很明顯的差值，試點(diǎn)政策的效果不是很理想。

每年變動的具體數(shù)據(jù)見表3，根據(jù)真實值與反事實值的差距求得的政策效應(yīng)，總體來看，-13.53%的政策效應(yīng)說明總體政策效果不是很顯著，各年的政策效應(yīng)也有較大變化。具體的原因在下節(jié)中結(jié)合浙江特例余姚市進(jìn)行闡述。至于具體機(jī)制，在后續(xù)文中結(jié)合對照組各城市居民福利變動的因素分析。

表3 閬中市政策效應(yīng)

3 傳導(dǎo)機(jī)制及差異分析

利用式(4)，計算居民福利變動中各部門的具體增量以解決政策效應(yīng)傳導(dǎo)機(jī)制問題。

3.1 按部門分解福利增量

將城鎮(zhèn)居民福利增量分解為一般消費(fèi)品、住房和政府公共服務(wù)的貢獻(xiàn)(在此假設(shè)其他部門對居民福利增量的貢獻(xiàn)率為零)，然后求出各部門對居民福利增量的貢獻(xiàn)率，計算結(jié)果見表4、表5。由表4可知，最重要的特點(diǎn)是住房消費(fèi)面積的地位發(fā)生變化，無論是對照組還是義烏，2007—2014年均在第三位，但2014—2019年卻躍居第二位，說明在此期間，住房消費(fèi)是驅(qū)動居民福利增長的主要力量，住宅投資可能是試點(diǎn)方案的傳導(dǎo)機(jī)制。圖1中2018、2019年義烏試點(diǎn)政策的反轉(zhuǎn)，正是對照組城市和義烏一樣采取住宅投資策略所致。

表4 浙江省各部門對居民福利變動的貢獻(xiàn)

其次，對義烏城鎮(zhèn)居民福利增量貢獻(xiàn)率最大的一般消費(fèi)品，與2007—2014年相比，2014—2019年一般消費(fèi)品的比重發(fā)生大幅下降。消費(fèi)是影響居民福利最重要的部門，從總需求來看，也對經(jīng)濟(jì)增長有深遠(yuǎn)的影響。在試點(diǎn)之后發(fā)生的結(jié)構(gòu)性下降，盡管只是相對數(shù)值的變動，但也不能不說是較為遺憾的事情，值得警惕。

最后，義烏的公共服務(wù)供給在試點(diǎn)后出現(xiàn)大幅下降。根據(jù)式(4)，公共服務(wù)支出主要包括政府支出效率和政府公共服務(wù)支出，雖然比對照組的下降幅度略小，但仍反映出相對比重的下降，試點(diǎn)政策的重點(diǎn)在住宅投資方面，城市化過程中沒有注重配套措施的跟進(jìn)。

由表5可知，四川省最重要的特點(diǎn)是住房消費(fèi)面積的地位發(fā)生變化，無論是對照組還是閬中，其對居民福利變動的相對貢獻(xiàn)比例都發(fā)生了顯著上漲，說明在此期間，住房消費(fèi)是驅(qū)動居民福利增長的主要力量，住宅投資可能是試點(diǎn)方案的傳導(dǎo)機(jī)制。

表5 四川省各部門對居民福利變動的貢獻(xiàn)

閬中市的公共服務(wù)供給在試點(diǎn)后出現(xiàn)大幅下降。根據(jù)式(4)，公共服務(wù)支出主要包括政府支出效率和政府公共服務(wù)支出，相較對照組的上升，其相對比重的下降反映出，試點(diǎn)政策的重點(diǎn)在住宅投資方面，城市化過程中沒有注重配套措施的跟進(jìn)。

3.2 兩省政策效應(yīng)差異分析

因余姚存在極端值，對其進(jìn)行剔除，現(xiàn)在給出相應(yīng)解釋。由圖3可知，余姚公共服務(wù)支出效率顯著高出浙江其他縣級市，尤其是在2014年政策實施后，出現(xiàn)明顯的上升，與其他縣級市的差值也越來越大，直到2019年差距才逐漸縮小，居民福利因公共服務(wù)支出效率具有成倍放大的作用，造成了余姚出現(xiàn)極大值，不能準(zhǔn)確擬合義烏的居民福利。而閬中與義烏在同一個政策下的政策效果呈現(xiàn)相反的結(jié)果，引人深思。從圖4可知，雖不比余姚明顯，但閬中的公共服務(wù)支出效率較于四川省其他縣級市相對較高，由此進(jìn)行進(jìn)一步分析。

圖3 浙江生產(chǎn)性支出歸一后的公共服務(wù)支出效率

圖4 四川生產(chǎn)性支出歸一后的公共服務(wù)支出效率

由式(7)可知，地方政府公共服務(wù)支出效率與生產(chǎn)性支出占比相關(guān)。對比圖5和圖6可知，余姚和閬中的生產(chǎn)性支出占比較于省內(nèi)其他縣級市都呈現(xiàn)相對較低的比例，總體呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢。

圖5 浙江生產(chǎn)性支出占比

圖6 四川生產(chǎn)性支出占比

生產(chǎn)性支出占比與公共服務(wù)支出相關(guān)，從圖7和圖8可以看出，余姚和閬中的公共服務(wù)支出占比較于省內(nèi)其他縣級市都呈現(xiàn)相對較低的比例，在2014年政策實施后，其他縣級市的公共服務(wù)都出現(xiàn)顯著上升，而余姚和閬中的公共服務(wù)呈現(xiàn)平穩(wěn)且略有下降趨勢。一方面證實余姚和閬中的政府支出性結(jié)構(gòu)和相關(guān)支出政策存在共性，另一方面國家或相關(guān)部門在頒布相同的政策時需考慮不同省份的差異性，也要考慮相同省份不同地市的差異性，因地制宜因時制宜才能保證政策的有效性。

圖7 浙江公共服務(wù)歸一化處理

圖8 四川公共服務(wù)歸一化處理

4 結(jié)論與政策建議

福利分解的結(jié)果表明，試點(diǎn)政策的重點(diǎn)在住宅投資。但消費(fèi)是影響居民福利最重要的因素，住宅投資的增加減弱了消費(fèi)需求，長久看來，不利于居民福利的持續(xù)性增長；城鎮(zhèn)化過程中，公共服務(wù)出現(xiàn)提升，且政府發(fā)展偏向有所下降；浙江省和四川省政策效應(yīng)呈現(xiàn)相反結(jié)果。試點(diǎn)方案在實施后的六年間，浙江義烏居民福利平均每年增長15.11%效果顯著；而四川閬中的居民福利平均每年下降28.72%，存在抑制作用。

基于此上分析，首先新型城鎮(zhèn)化改革，應(yīng)增加城市基本設(shè)施的投資和公共服務(wù)的投入力度，優(yōu)化居民生活的外部條件，刺激居民消費(fèi)以使其成為城鎮(zhèn)化的主要動力。其次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，盡可能將地方政府收入和支出公開化，減少濫用公共資源的現(xiàn)象，使公共服務(wù)更具效率。最后余姚和閬中公共服務(wù)支出占比相對較低，與試點(diǎn)政策不匹配，需從源頭上增加生產(chǎn)性支出，包括基礎(chǔ)建設(shè)支出、科技支出、教育支出等；國家或相關(guān)部門在頒布政策時需考慮不同省份的差異性，也要考慮相同省份不同地市的差異性，因地制宜因時制宜才能保證政策的有效性。