基于隨機前沿模型的我國非稅收入負擔率分析

郝其榮

本文從潛在非稅收入和征收效率的視角解釋非稅收入的增長原因。首先，借鑒稅柄法的研究思路，構建了我國非稅收入負擔率的分析框架;其次，通過隨機前沿模型測算經(jīng)濟發(fā)展程度、財稅體制等多項指標對非稅收入負擔率的影響系數(shù)，并且證明了非稅收入征收具有技術無效率現(xiàn)象;最后，分析了我國非稅收入負擔率和征收效率的變動走勢。

一、研究背景

近年來，隨著經(jīng)濟增速換擋和減稅降費政策的持續(xù)推進，各級政府的稅收收入增長明顯放緩，而非稅收入呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。據(jù)財政部統(tǒng)計，2019年全國非稅收入增速高達20.2%，比同期稅收收入高19.2個百分點;2020年中央非稅收入受基數(shù)和疫情沖擊影響有所回落，但地方非稅收入增速仍高達5.8%，成為拉動地方財政收入增長的主要原因。非稅收入超經(jīng)濟增長的現(xiàn)象一直是學術界的關注熱點，部分國內(nèi)學者從不同的角度對非稅收入增長原因開展了相關研究。白宇飛、張宇麟（2009）等人使用1997-2006年的省級面板數(shù)據(jù)，實證結果表明人均產(chǎn)出和財政供養(yǎng)人口會顯著促進非稅收入的增長，而市場化程度與人均轉(zhuǎn)移支付則能有效抑制非稅收入規(guī)模。王佳杰、童錦治、李星（2014）認為政府間稅收競爭強度、地方財政支出壓力均會導致非稅收入擴張，而通過提高財政收入分權水平、提升地方收入自給率能夠抑制地方對非稅收入的依賴。歐陽潔（2017）認為分稅制所帶來的地方政府財政壓力、晉升激勵下的地方政府競爭對非稅收入增長影響巨大。谷成、潘小雨（2020）發(fā)現(xiàn)在減稅政策實施過程中，稅收收入的規(guī)?？s減與增速放緩會引起非稅收入的規(guī)模上升和增速加快，從而實現(xiàn)財政收入的穩(wěn)定增長。

二、非稅收入負擔率及其影響因素

（一）相關指標的定義

1.非稅收入負擔率。即為一個地區(qū)非稅收入與當?shù)谿DP的比值，該指標可分為實際非稅收入負擔率和潛在非稅收入負擔率。其中，實際非稅收入負擔率是實際非稅收入與當?shù)谿DP的比值，很容易通過指標運算獲得;潛在非稅收入負擔率是指一個地區(qū)在既定經(jīng)濟、財稅體制約束下，單位GDP所能形成的理論最大非稅收入儲量是影響一個地區(qū)實際非稅收入負擔率的決定性因素。

2.非稅收入征收效率。影響實際非稅收入負擔率的另一個因素是征收效率，即非稅收入征收效率=實際非稅收入/潛在非稅收入，反映政府對非稅收入的征管意愿和努力程度。

3.實際非稅收入負擔率的因素分解。實際非稅收入負擔率、潛在非稅收入負擔率、征收效率的關系可以用以下公式表示：

實際非稅收入負擔率=實際非稅收入/GDP=（實際非稅收入/潛在非稅收入）×（潛在非稅收入/GDP）=非稅收入征收效率×潛在非稅收入負擔率。

由此可見，實際非稅收入負擔率可分解為潛在非稅收入負擔率和征收效率的乘積。

（二）非稅收入負擔率的影響因素

本文借鑒稅柄法①思路分析非稅收入負擔率的解釋變量。稅柄法認為，影響稅收收入負擔率的解釋變量是一組能夠體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展情況的指標，包括人均GDP、產(chǎn)業(yè)結構、外貿(mào)依存度、城鎮(zhèn)化水平等。盡管非稅與稅收在征收部門與管理模式等方面有所差異，但對于社會成員的經(jīng)濟負擔而言，兩者并無本質(zhì)上差別，均影響其可支配收入和福利水平。因此，稅柄法中影響稅收收入的宏觀經(jīng)濟變量理應同樣影響著非稅收入。

此外，一個地區(qū)的非稅收入負擔率還受財政收入質(zhì)量、財政壓力等非經(jīng)濟因素制約。比如，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)稅源充足，財政收支平衡壓力不大，對于非稅收入的依賴度不高，可以實行藏富于民的政策，居民的非稅收入負擔率可能會比較低;而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)稅源不足，財政支出壓力較大，不得不實行較高的非稅收入征收率。

三、基于隨機前沿模型的非稅收入負擔率分析

（一）模型設定

本文將延續(xù)李國峰（2009）的思路，建立以非稅收入負擔率為產(chǎn)出變量、各項經(jīng)濟指標和財稅體制指標為投入變量的隨機前沿模型。使用隨機前沿法得到的非稅收入負擔率的技術效率，實際上就是測度實際非稅收入與被視為生產(chǎn)前沿面的潛在非稅收入的偏離程度，這與前文所述非稅收入征收效率的內(nèi)涵完全一致。即非稅收入征收效率=實際非稅收入/潛在非稅收入=（實際非稅收入/GDP）/（潛在非稅收入/GDP）=模型給出的技術效率TE。

（二）模型指標選擇

1.產(chǎn)出變量。產(chǎn)出變量是非稅收入負擔率（nontax），即各省、市、自治區(qū)的非稅收入與GDP之比。模型中的非稅收入為狹義概念， 主要包括財政一般預算收入中的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、專項收入、其他收入和國有資產(chǎn)資源有償使用收入等，但不包括政府性基金收入、社保費收入和國有資本經(jīng)營預算收入。計算該指標所需的GDP及實際非稅收入數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫，樣本區(qū)間為2009-2020年。

2.投入變量。具體包括經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結構、對外開放程度、城鎮(zhèn)化水平、財政自給率、稅收占比等指標。其中，經(jīng)濟發(fā)展程度采用各地人均產(chǎn)出（PGDP），人均GDP越高的地區(qū)人才、資源更加聚集，非稅收入規(guī)模也可能更大;產(chǎn)業(yè)結構分為第二產(chǎn)業(yè)占比（second）和第三產(chǎn)業(yè)占比（third）兩項，比值越大說明相關產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中的占比越高，單位經(jīng)濟產(chǎn)出中效益越高，政府可以獲得更多的稅收和非稅收入。對外開放程度采用外貿(mào)依存度（open），即進出口總額與GDP之比，該比值越高說明當?shù)赝庀蛐徒?jīng)濟的支撐作用越大。城鎮(zhèn)化水平（urban）為各地區(qū)城鎮(zhèn)人口數(shù)與占地區(qū)總人口數(shù)之比，比值越高說明市場交易越發(fā)達，政府可獲得財政收入資源也越多。財政自給率（fs）是本地區(qū)財政收入與財政支出之比，反映地方財政收支壓力情況，財政自給率越小，財政壓力越大，地方政府獲取非稅收入的動力越強。稅收占比（tax）是各地稅收收入占財政收入的比值，是衡量財政收入質(zhì)量的指標，稅收占比越高說明當?shù)囟愒幢容^充足，地方獲取非稅收入的意愿越小。同樣，本文涉及的投入變量數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫和部分省份的2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，樣本區(qū)間為2009-2020年。

（三）非稅收入負擔率的SFA模型參數(shù)估計結果

本文使用 Frontier4.1軟件包進行測算，其中具體的模型參數(shù)通過 Instruction文件設置，相關設置界面如表1所示。

Frontier4.1軟件包在對模型進行參數(shù)估計的同時，也直接給出所有觀測樣本的技術效率TE，即非稅收入負擔率的技術效率。由于非稅收入負擔率的技術效率與非稅收入征收效率是等價的。因此，可以直接使用SFA模型給出的技術效率TE作為衡量非稅收入征收效率的指標。

另外，在軟件包給出的非稅收入征收效率的基礎上，根據(jù)上述公式“實際非稅收入負擔率/潛在非稅收入負擔率=各樣本的技術效率TE”，可以反算出前沿面上的潛在非稅收入負擔率。

全國非稅收入征收率從2009年的84.8%升至2020年的91.0%，年均增長0.57個百分點。特別是2016年之后征收效率并未跟隨非稅收入負擔率同步下降，依然維持逐年提高態(tài)勢，是近兩年非稅稅收維持高速增長的主要原因。事實上，由于近些年各地加大了對非稅收入挖潛，部分地區(qū)還出臺相關管理制度并優(yōu)化業(yè)務流程，加之非稅收入征繳的電子化程度逐年提高，在多種因素疊加影響下全國非稅收入征管效率仍在穩(wěn)步提升。

四、主要結論及政策建議

（一）主要結論

本文通過構建非稅收入負擔率的隨機前沿模型，分析非稅收入負擔率的影響因素?；貧w結果表明，非稅收入負擔率與地區(qū)經(jīng)濟實力、對外開放程度正相關，與二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達程度、稅源充沛程度負相關;且非稅收入具有明顯的技術非效率情況，即征管效率提升也是引起非稅收入增長的一種重要因素。在此基礎上，本文測算各樣本的潛在非稅收入負擔率和征收效率變化趨勢：總體而言， 2009年以來潛在非稅收入負擔率呈先升后降再穩(wěn)的走勢;而非稅收入征收效率逐年穩(wěn)步上升，特別是2016年之后征收效率的提高成為非稅收入增長的主要原因。

（二）政策建議

一是對照地區(qū)間的潛在非稅收入差異，進一步優(yōu)化中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，確保區(qū)域間基本公共服務水平的均等化。二是加快對推進非稅收入劃轉(zhuǎn)改革，提高非稅收入征收效率。對征收面較寬、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目，盡快移交至稅務部門統(tǒng)一征管，確保非稅收入應收盡收。三是考慮到征收效率提升對實際非稅負擔的提升作用，應該對現(xiàn)有的政府收費項目進行清理整頓，并適當下調(diào)原有收費標準，確保繳費主體實際負擔率基本穩(wěn)定。

注釋：

①該方法最早由國際貨幣基金組織（IMF）的經(jīng)濟學家提出，他們認為一個國家或地區(qū)的稅收收入負擔率與可衡量的經(jīng)濟指標之間存在內(nèi)在關聯(lián)，這些可以衡量的指標被稱為稅柄。

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作者單位：中國人民銀行淮安市中心支行