國(guó)土空間規(guī)劃背景下土地利用與城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)

彭茂軍

梅州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司 廣東 梅州 514000

引言

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃理論研究與實(shí)踐探索不斷深入，積極朝著“多規(guī)合一”試點(diǎn)方向發(fā)展，更基于十九大的相關(guān)要求去指導(dǎo)城鄉(xiāng)土地的優(yōu)化利用，去協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地利用矛盾，去實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的有效利用與科學(xué)保護(hù)。我國(guó)對(duì)應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃管理水平整體提升，相應(yīng)的制度體系建設(shè)也趨于完善，但國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐中也存在一些突出問(wèn)題，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾激化的背景下，國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)及相關(guān)協(xié)調(diào)工作還沒(méi)有真正落實(shí)到位，這是當(dāng)前以及今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)。

1 國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃的意義

20世紀(jì)80年代，我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展論斷也由此提出，城鄉(xiāng)一體化并不是簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)的融合，也包括城鄉(xiāng)土地體制、城鄉(xiāng)政策等多方面的融合，是以人為本理念下城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，其體現(xiàn)在城鄉(xiāng)土地利用功能規(guī)劃、公共服務(wù)建設(shè)、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面，應(yīng)秉承統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的理念去追求城鄉(xiāng)的友好互動(dòng)、互利互惠，其中比較核心的是城鄉(xiāng)土地的利用與規(guī)劃問(wèn)題。土地作為城鄉(xiāng)存在的載體，又扮演著城市發(fā)展的動(dòng)力角色，做好城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵一步。不同的學(xué)者對(duì)于城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用問(wèn)題也給予了不同的關(guān)注。國(guó)外學(xué)者從全球土地利用與覆蓋變化的層面去探明城鄉(xiāng)土地利用的主要影響因素，提出人口驅(qū)動(dòng)因素與全球化發(fā)展因素是影響城鄉(xiāng)土地利用變化的主導(dǎo)因素。也有學(xué)者給予了人口密度、坡度、道路接近度、周?chē)恋乩妙?lèi)型等要素的補(bǔ)充。而國(guó)內(nèi)學(xué)者則基于我國(guó)城鄉(xiāng)土地利用中存在的主要問(wèn)題，著眼于不同區(qū)域土地利用的現(xiàn)實(shí)特征，從多個(gè)方面就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用問(wèn)題提出了一些建議。有學(xué)者通過(guò)科學(xué)估算城市用地和耕地需求量，以逐步逼近、綜合協(xié)調(diào)的辦法去實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的可持續(xù)利用。也有學(xué)者提出，利用城鄉(xiāng)土地的優(yōu)化布局去創(chuàng)設(shè)生態(tài)宜居的生活空間，去實(shí)現(xiàn)土地的集約高效利用。不管是哪一種觀點(diǎn)，都肯定了國(guó)土空間規(guī)劃在指導(dǎo)城鄉(xiāng)土地利用、指引城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的重要性[1]。

2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)土地利用的主要內(nèi)容

2.1 土地資源配置問(wèn)題

城鄉(xiāng)土地利用數(shù)量、利用方式若調(diào)整與優(yōu)化，可以及時(shí)消除城鄉(xiāng)各要素流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)障礙，助力城鄉(xiāng)區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展。有學(xué)者基于灰色線性規(guī)劃方法進(jìn)行區(qū)域土地資源的模擬分析，初步構(gòu)建城市發(fā)展核心區(qū)、城鎮(zhèn)綜合拓展區(qū)、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游觀光區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等土地資源分區(qū)，以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，建構(gòu)農(nóng)村與城市協(xié)同發(fā)展的橋梁，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，側(cè)重土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也關(guān)注空間布局的優(yōu)化，在分析城鄉(xiāng)土地利用時(shí)空演變特征的基礎(chǔ)上，引入先進(jìn)的線性規(guī)劃理念和GIS空間分析法，進(jìn)行城鄉(xiāng)土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)及空間布局的優(yōu)化調(diào)整，探明城鄉(xiāng)土地優(yōu)化利用的路徑。但現(xiàn)階段的研究還局限于宏觀布局，可操作性有所欠缺。微觀層面上城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置的可行性分析還不夠。

2.2 土地要素流動(dòng)研究

基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃也要關(guān)注城鄉(xiāng)土地要素的流動(dòng)問(wèn)題，這是城市與農(nóng)村溝通交流、協(xié)調(diào)發(fā)展的必備條件，以土地要素的流動(dòng)去建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，進(jìn)一步帶動(dòng)城鄉(xiāng)之間各要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，達(dá)成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理想目標(biāo)。當(dāng)前，學(xué)者聚焦于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度改革，去進(jìn)一步探明城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地策略的構(gòu)建路徑，提出了“兩種產(chǎn)權(quán)，一個(gè)市場(chǎng)”的論斷，讓集體建設(shè)用地入市，保留集體土地所有權(quán)，設(shè)立集體出讓土地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃層面土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，為城鄉(xiāng)土地要素的流動(dòng)提供支持。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，土地產(chǎn)權(quán)始終是焦點(diǎn)性問(wèn)題，我們當(dāng)前也面臨著如何盤(pán)活農(nóng)村集體土地的考驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范疇，解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)矛盾糾紛，使得土地要素得以?xún)?yōu)化流動(dòng)。

2.3 城鄉(xiāng)土地利用模式

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所指向的城鄉(xiāng)土地利用研究也強(qiáng)調(diào)對(duì)城鄉(xiāng)土地利用模式的研究。當(dāng)前，學(xué)者結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)整理出促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的幾種比較典型的土地利用模式，例如，以山東為代表的空心村城鄉(xiāng)土地資源配置整治模式，分別對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型、中心村整合型、村內(nèi)集約型，是當(dāng)前空心村整治潛力挖掘、農(nóng)戶(hù)整治意愿達(dá)成的新模式，是空心村整治的比較成熟的運(yùn)作模式。再如南方農(nóng)村為代表的“三方共建”的城鄉(xiāng)土地利用模式，政府、村集體、村民屬于城鄉(xiāng)土地利用的主體，其共同出資，共同實(shí)施，去著手城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展[2]。

3 武漢市城鄉(xiāng)發(fā)展背景下土地利用模式

1996年，武漢市農(nóng)業(yè)用地面積占全市土地總面積的77%，然而這在之后的二十多年里農(nóng)業(yè)用地持續(xù)被侵占，粗略統(tǒng)計(jì)以年1.3%的速度減少，到2018年，底農(nóng)業(yè)用電面積僅占全市土地總面積的53.8%，土地利用中存在的問(wèn)題也比較突出，耕地不斷減少，人地矛盾激化，全市人口增加130.9萬(wàn)人，年均增加10萬(wàn)人，人均耕地量逐年下降；城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷外延擴(kuò)展，局部地段土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度偏低，用地結(jié)構(gòu)不合理，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部部分建設(shè)項(xiàng)目土地征而不用、征大用小、盲目圈地現(xiàn)象比較突出，大量土地資源被閑置，嚴(yán)重浪費(fèi)，或因用地布局不合理，土地效益發(fā)揮不明顯；局部地區(qū)土地利用不合理引發(fā)生態(tài)危機(jī)。特別是部分土地采取粗放式經(jīng)營(yíng)管理模式，盲目地毀林開(kāi)荒、圍湖造田，引發(fā)嚴(yán)重的水土流失，并降低耕地質(zhì)量，引發(fā)生態(tài)危機(jī)；農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)比較分散，人均建設(shè)用居高不下，農(nóng)民宅基地占地面積大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用率偏低，公路沿線亂搭亂蓋、隨意占用土地的情況比較明顯，這些一度制約了武漢城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌性發(fā)展。

當(dāng)務(wù)之急是及時(shí)做好城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，真正走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之路?；趪?guó)土空間規(guī)劃的總戰(zhàn)略，將城市與鄉(xiāng)村作為整體來(lái)進(jìn)行土地的規(guī)劃，利用規(guī)劃去協(xié)調(diào)好城市土地利用總體規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃之間的關(guān)系。作為開(kāi)發(fā)建設(shè)的龍頭性工作，規(guī)劃工作必須保證規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性、系統(tǒng)性，且與國(guó)家政策相匹配，使得區(qū)域土地資源得以?xún)?yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)各功能分區(qū)的合理，讓土地規(guī)劃工作因地制宜，又與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。具體來(lái)說(shuō)，武漢在解決城市規(guī)劃與土地規(guī)劃矛盾時(shí)，首先對(duì)建設(shè)用地總量進(jìn)行嚴(yán)格控制，推出獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源或建設(shè)用地效益不明顯的地區(qū)，以核減其建設(shè)用地指標(biāo)作為懲處，以提升其建設(shè)用地科學(xué)規(guī)劃的意識(shí)。對(duì)土地復(fù)墾和整理力度大，建設(shè)用地產(chǎn)出水平高的地區(qū)則給予一定幅度的建設(shè)用地政策獎(jiǎng)勵(lì)。其次，要建立同步編制制度。城市規(guī)劃行政部門(mén)與土地行政部門(mén)要在各自發(fā)布的技術(shù)規(guī)范上加強(qiáng)溝通交流，確保技術(shù)規(guī)范得以銜接，以規(guī)范化、制度化的整改，并明確銜接的內(nèi)容讓制度編制同步化，互為補(bǔ)充并不相悖。最后，建立社會(huì)參與制度，去提升規(guī)劃編制的開(kāi)放屬性。武漢市在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需求進(jìn)行土地的利用規(guī)劃，主要嘗試了工業(yè)企業(yè)帶動(dòng)型運(yùn)作模式。通過(guò)工業(yè)企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)民增收，改善農(nóng)村居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，其具體的運(yùn)作模式見(jiàn)圖1，將農(nóng)村整治的重點(diǎn)放在工業(yè)企業(yè)發(fā)展過(guò)程中低效用地、廢棄用地、污染用地等方面，借助村鎮(zhèn)改造去改善農(nóng)村居住環(huán)境，引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，使得工業(yè)化發(fā)展具有土地和勞動(dòng)力支持，真正做到“以工哺農(nóng)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

圖1 工業(yè)企業(yè)帶動(dòng)型土地精明利用運(yùn)作模式

圖2 村改居城市發(fā)展型土地精明利用運(yùn)作模式

武漢也積極嘗試了村改居城市發(fā)展型運(yùn)作模式?；诔青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)在于農(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展，而核心又在于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。通過(guò)推行村改居工程，將村委會(huì)改制為居委會(huì)，將農(nóng)民改為居民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)到城市社區(qū)的過(guò)渡。武漢市村改居分為兩種類(lèi)型，一種是針對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)的“城中村”；另一種是針對(duì)城市建成區(qū)外城市邊緣的村莊。考慮到我國(guó)還沒(méi)有村改居的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加上村改居后村民社會(huì)福利待遇沒(méi)有同步提升，將村改居的重點(diǎn)放在了開(kāi)發(fā)式改造上，讓村莊融入城市，追求農(nóng)民到市民真正的轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建新型的社區(qū)。通過(guò)控制村莊擴(kuò)展邊界，嚴(yán)格整治農(nóng)村居民點(diǎn)用地，并引導(dǎo)農(nóng)民的統(tǒng)一居住，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約利用，大大減輕了城鎮(zhèn)擴(kuò)張對(duì)農(nóng)用地的威脅，而正是在城鎮(zhèn)化的輻射帶動(dòng)下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民減少了對(duì)土地的依賴(lài)，也改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，其主要的運(yùn)作模式見(jiàn)圖2，通過(guò)村改居城市發(fā)展型土地模式的推行，加快城市化進(jìn)程，也帶來(lái)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，是國(guó)土空間規(guī)劃背景下土地利用與城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)的優(yōu)異成果[3]。

4 結(jié)束語(yǔ)

基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展理念去追求城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌或發(fā)展，指導(dǎo)土地資源的合理利用是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃需要關(guān)注的重點(diǎn)課題，在城鄉(xiāng)發(fā)展、土地統(tǒng)籌規(guī)劃利用研究與實(shí)踐中，應(yīng)綜合考慮自然因素與人為因素的影響，去進(jìn)一步探明城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的土地利用機(jī)制機(jī)理，并著手RS與GRS技術(shù)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地利用中的應(yīng)用，積極嘗試不同的土地利用模式，去完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用政策，多措并舉、多管齊下，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。