城市低效存量土地再開發(fā)思路探討
——以溫州市鹿城區(qū)為例

□溫州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 唐志勇 何原宇 黃傅強(qiáng) 謝繼昌 徐 昊

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了幾十年的高速增長后，開始轉(zhuǎn)向中高速的新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)中國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提出了從粗放到集約、從增量到存量等轉(zhuǎn)型要求。城市低效存量土地作為具有巨大升值潛力空間的土地資源之一，其更新成敗在一定程度上關(guān)系著城市轉(zhuǎn)型的成功與否。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的國土規(guī)劃必然將以存量規(guī)劃為主，實(shí)現(xiàn)城市土地集約節(jié)約利用和城市經(jīng)濟(jì)的快速增長。城鄉(xiāng)規(guī)劃從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃已成趨勢(shì)，未來的國土開發(fā)將步入存量盤活挖潛，因此探討城市低效存量土地再開發(fā)對(duì)推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

“十三五”時(shí)期是溫州市從增量擴(kuò)展向存量做優(yōu)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)折期，鹿城區(qū)作為溫州城市建成度比較高的地區(qū)，利用城市低效存量土地推動(dòng)了“大建大美”、城市有機(jī)更新等一系列專項(xiàng)行動(dòng)，獲得了巨大的建設(shè)成效，但同時(shí)也暴露了許多問題?！笆奈濉逼陂g，溫州市鹿城區(qū)將由增量擴(kuò)張步入存量盤活挖潛的階段，因此有必要對(duì)城市低效存量土地資源開發(fā)的問題及再開發(fā)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)進(jìn)行剖析，探討再開發(fā)的行動(dòng)策略與政策保障。

▲溫州市鹿城區(qū)通過低效存量土地的開發(fā)，建成功能高度復(fù)合、具有區(qū)域輻射能力的印象城商業(yè)綜合體。

一、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)存在的問題

（一）城市低效存量土地資源總體情況

城市低效存量土地是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的未得到利用的閑置土地以及利用不合理、不充分、產(chǎn)出低的已建設(shè)用地，包括存量低效用地和閑置未利用土地。根據(jù)2019年城市低效存量土地資源調(diào)研結(jié)果，溫州市鹿城區(qū)可盤整的城市低效存量土地資源合計(jì)約為2061 公頃，占鹿城區(qū)建設(shè)用地的26%，其中村莊820 公頃，舊小區(qū)250 公頃，舊工業(yè)區(qū)400 公頃，已拆除未建設(shè)用地441公頃，歷史街區(qū)150 公頃。鹿城區(qū)存量用地資源相當(dāng)豐富，是未來城市用于發(fā)展的主要區(qū)域。

（二）溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)存在的問題

1.開發(fā)模式單一，難以體現(xiàn)用地開發(fā)的綜合效益

溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)功能基本以居住為主，且開發(fā)后的用地大多為安置用地，僅少部分用地用于出讓?？傮w來說，城市低效存量土地作為城市規(guī)模化開發(fā)的“最后一次機(jī)會(huì)”，復(fù)合化開發(fā)力度不強(qiáng)，難以有效發(fā)揮土地綜合開發(fā)效益。而居住量增加的同時(shí)又會(huì)對(duì)現(xiàn)狀配套設(shè)施帶來挑戰(zhàn)。

2.開發(fā)系統(tǒng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致城市開發(fā)缺乏功能整體性

由于過多的小地塊開發(fā)，尤其是存量用地“插花式”的二次開發(fā)，導(dǎo)致城市開發(fā)缺乏功能整體性，城市形象、品質(zhì)等都和杭州、寧波等存在一定的差距。同時(shí)，由于地塊過小，也導(dǎo)致了地塊內(nèi)部空間品質(zhì)的營造存在較大難度，出現(xiàn)較多人居品質(zhì)不高的問題。

二、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)行動(dòng)與策略

城市低效存量土地開發(fā)通過優(yōu)先開發(fā)重點(diǎn)區(qū)塊、科學(xué)安排建設(shè)時(shí)序、成片成規(guī)模開發(fā)、多方參與；保證配套同步等手段實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的城市經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最優(yōu)和城市開發(fā)建設(shè)的品質(zhì)化、最優(yōu)化，總體上促進(jìn)鹿城的首位度提升，乃至溫州整體的城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的綜合優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，提高城市生產(chǎn)、生活的舒適度、便利性和經(jīng)濟(jì)性。

（一）城市低效存量土地開發(fā)經(jīng)營策略

1.加快土地流轉(zhuǎn)，降低土地開發(fā)的時(shí)間等待成本

城市低效存量土地涉及復(fù)雜的政策處理和周邊環(huán)境，按常規(guī)的用地布局和劃分，難以保證大規(guī)模城市低效存量土地的有效流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，溫州市正在探索實(shí)踐“小街區(qū)規(guī)制”的街區(qū)開發(fā)模式，促進(jìn)城市人情味、街坊感和街道活力的本質(zhì)回歸?？紤]到大規(guī)模城市低效存量土地存在的現(xiàn)實(shí)困境和“小街區(qū)”建設(shè)模式的打造，同時(shí)還要盡可能減小土地開發(fā)等待成本，可采用對(duì)地塊進(jìn)行小規(guī)模合理切割、分期開發(fā)的方式來推動(dòng)城市低效存量土地開發(fā)工作。利用地塊開發(fā)模型對(duì)小規(guī)模城市低效存量土地模擬分析，按照容積率為3.1 進(jìn)行假設(shè)，充分考慮建筑間距、地塊退讓、建筑進(jìn)深、整體景觀形象等多重因素影響，則地塊面積需最小達(dá)到0.8～1 公頃以上。故最小開發(fā)規(guī)模不應(yīng)小于0.8 公頃。

2.加強(qiáng)策劃，做足地塊價(jià)值挖潛，增加土地收益

加強(qiáng)前期的方案策劃和價(jià)值挖掘，進(jìn)一步制定專門的更新規(guī)劃，從現(xiàn)狀條件、市場(chǎng)需求、經(jīng)濟(jì)模型、配套支撐等各方面進(jìn)行全面論證，細(xì)化開發(fā)方案，充分挖掘土地價(jià)值，提高土地利用效率。確定科學(xué)的土地再開發(fā)利益分配方式，提高產(chǎn)權(quán)主體參與存量用地再開發(fā)的積極性，達(dá)到優(yōu)化土地布局和效益、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用目標(biāo)。城市低效存量土地再開發(fā)收益分享的實(shí)現(xiàn)，要求形成科學(xué)合理的收益計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，允許原土地使用權(quán)人、開發(fā)商參與到土地增值收益分享，通過適度讓利鼓勵(lì)再開發(fā)的積極性，在稅費(fèi)環(huán)節(jié)體現(xiàn)公平導(dǎo)向，充分發(fā)揮土地稅收的調(diào)節(jié)作用，平衡土地收儲(chǔ)、自行開發(fā)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.探索多元主體，參與存量用地開發(fā)過程

探索“聯(lián)合體”的開發(fā)主體參與開發(fā)工作。開發(fā)“聯(lián)合體”主要由權(quán)利主體組織聯(lián)合體、市場(chǎng)主體與權(quán)利主體的聯(lián)合體、地方國企與市場(chǎng)主體的合資公司等多種模式?！奥?lián)合體”的主要職能包括拆征政策處理、更新規(guī)劃策劃方案的編制及更新過程中的資金運(yùn)作；屬地政府主要作為更新的“引導(dǎo)者”身份參與。

從城市低效存量土地開發(fā)涉及的三類主體的核心訴求和相互關(guān)系入手，以城市更新單元項(xiàng)目的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律為線索，分別闡述影響這些關(guān)系的關(guān)鍵性要素。同時(shí)，規(guī)劃作為更新工作的主要引導(dǎo)部門，主要從規(guī)劃引導(dǎo)、項(xiàng)目審批、規(guī)則制定等方面提供服務(wù)。

（二）城市低效存量土地開發(fā)空間推進(jìn)策略

1.連片開發(fā)為主，小地塊針灸式更新并行

以片區(qū)整體作為再開發(fā)單元，整體設(shè)計(jì)片區(qū)開發(fā)資金平衡模式。按照“增進(jìn)公共利益、整理土地資源、完善公共設(shè)施、提升城市功能”的總體要求，推動(dòng)用地的成片連片開發(fā)，保證片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的相對(duì)完整。加強(qiáng)小地塊開發(fā)模式的研究，做到區(qū)域統(tǒng)籌與小地塊針灸式更新并行。

2.聚力重點(diǎn)板塊，聚焦土地要素供應(yīng)方向

溫州市鹿城區(qū)現(xiàn)階段的城市發(fā)展建設(shè)更應(yīng)該注重發(fā)展合力、建設(shè)品質(zhì)?！笆奈濉逼陂g，重點(diǎn)圍繞甌江沿線、塘河沿線和環(huán)古城區(qū)域等重點(diǎn)區(qū)塊的空間優(yōu)化，以成片成規(guī)模的存量開發(fā)為主導(dǎo)，推進(jìn)七都片區(qū)、中央涂片區(qū)、濱江商務(wù)區(qū)、水心片區(qū)、鞋都片區(qū)、江濱片和吳橋片區(qū)等7 大重要板塊的存量開發(fā)建設(shè)，做到“開發(fā)一片、提升一片、成熟一片”。

（三）城市低效存量土地開發(fā)功能完善策略

1.復(fù)合化開發(fā)，發(fā)揮土地綜合效益

“十四五”期間，存量用地開發(fā)應(yīng)避免以居住為導(dǎo)向的開發(fā)，增加城市服務(wù)型、產(chǎn)業(yè)型項(xiàng)目的開發(fā)，增加土地開發(fā)的復(fù)合性，提高土地的綜合效益。

2.配套先行，推進(jìn)城市功能的逐步完善

“十四五”期間，通過社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的開發(fā)模式，平衡“生熟”地價(jià)差，帶動(dòng)存量用地高效有序開發(fā)，獲得空間要素功能調(diào)整，推進(jìn)城市功能的逐步完善。

三、溫州市鹿城區(qū)城市低效存量土地開發(fā)實(shí)施保障建議

（一）組織保障

1.建立土地資源管理全平臺(tái)

結(jié)合“多規(guī)合一”工作，建立土地資源管理的綜合平臺(tái)，全面整合生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”，做好土地資源的保護(hù)性開發(fā)利用，并加強(qiáng)土地資源利用的后續(xù)監(jiān)管。

2.完善以項(xiàng)目為導(dǎo)向的土地供給機(jī)制

進(jìn)一步完善“好項(xiàng)目”拉動(dòng)土地供給開發(fā)的良性機(jī)制，通過強(qiáng)化重大亮點(diǎn)項(xiàng)目的精細(xì)化謀劃策劃，與土地收儲(chǔ)、土地做地和土地供給等工作相結(jié)合，避免造成土地長期“曬太陽”，降低土地時(shí)間等待成本的同時(shí)，進(jìn)一步提升土地的利用效率和品質(zhì)化開發(fā)。

3.健全市區(qū)兩級(jí)的土地開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

溫州市鹿城區(qū)是市級(jí)集團(tuán)較為集中的區(qū)域，相當(dāng)規(guī)模的土地資源牽涉到市級(jí)集團(tuán)公司，應(yīng)加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)的聯(lián)動(dòng)開發(fā)，不僅要做好鹿城區(qū)屬地范圍的“全區(qū)一盤棋”開發(fā)謀劃，而且要站在“市一級(jí)”視角，從市級(jí)層面出發(fā)，加強(qiáng)區(qū)與區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)開發(fā)，尤其是行政區(qū)的邊緣交界區(qū)域的一體化開發(fā)謀劃，保證綜合效益的最大化。

（二）資金保障

1.建立城市低效存量土地收儲(chǔ)開發(fā)專項(xiàng)資金

城市低效存量土地開發(fā)涉及較為復(fù)雜的政策處理，需要堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)作為保障，應(yīng)建立政府專項(xiàng)資金制度，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按照一定比例，撥付的專門資金用于設(shè)立專項(xiàng)資金，用于推進(jìn)低效存量土地的收儲(chǔ)和相關(guān)政策處理，保證低效存量土地拆征工作能有序順利推進(jìn)。

2.合理有序引入民間資本和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制

應(yīng)全面調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)參與低效存量土地再開發(fā)的積極性，利用溫州民間金融改革示范城市的契機(jī)優(yōu)勢(shì)，通過項(xiàng)目眾籌、專項(xiàng)債券等方式，建立靈活可持續(xù)的資金保障機(jī)制。引入市場(chǎng)資金。應(yīng)充分發(fā)揮開發(fā)商、財(cái)團(tuán)等資金和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，制定公平公開的市場(chǎng)規(guī)則，讓市場(chǎng)資金能有效且可控地參與到城市低效存量土地的更新改造過程中，緩解政府的資金壓力。

（三）規(guī)劃保障

1.樹立科學(xué)的城市經(jīng)營價(jià)值觀

城市經(jīng)營本身只是城市管理的一種手段，最終目標(biāo)是要從城市的受眾群體的角度出發(fā)。城市絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)單元的單一內(nèi)涵，它還是一個(gè)社會(huì)文化和生態(tài)綜合系統(tǒng)。城市經(jīng)營要結(jié)合多維度的目標(biāo)，并統(tǒng)轄在“以人為本”的城市經(jīng)營價(jià)值觀里，體現(xiàn)出鮮明的城市顧客服務(wù)導(dǎo)向特征，對(duì)其綜合功能價(jià)值有一個(gè)非常明晰的認(rèn)知和判斷，同時(shí)正確處理好經(jīng)營城市與保護(hù)資源環(huán)境的關(guān)系。

2.強(qiáng)化國土空間規(guī)劃新體系的資源全域統(tǒng)籌思維構(gòu)建

在新一輪國土空間規(guī)劃的體系構(gòu)建，更強(qiáng)調(diào)資源的“一張圖”全域統(tǒng)籌，在土地資源開發(fā)利用過程中，應(yīng)加強(qiáng)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，謀求可持續(xù)的發(fā)展模式，尋求生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多維度融合自恰的發(fā)展路徑，建立資源全域統(tǒng)籌思維。

3.強(qiáng)化資源的精細(xì)化集約利用

作為溫州市建成度最高的行政區(qū)，鹿城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)土地資源已相當(dāng)局限，這倒逼其要盡快適應(yīng)土地的瓶頸期，尋求更為集約精細(xì)化的開發(fā)利用模式。這就需要更加精準(zhǔn)的前期謀劃策劃和更為科學(xué)合理的功能及規(guī)模導(dǎo)向。

四、結(jié)語

本文對(duì)溫州市鹿城區(qū)目前城市低效存量土地基本情況及開發(fā)存在的問題進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上對(duì)城市低效存量土地發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研判，提出城市低效存量土地開發(fā)的目標(biāo)、思路、策略以及相應(yīng)的實(shí)施保障建議，以期為“十四五”期間溫州市鹿城區(qū)以及其他相關(guān)城市低效存量土地再開發(fā)提供決策依據(jù)。溫州市鹿城區(qū)應(yīng)充分利用日益緊缺的增量空間資源來促進(jìn)存量空間的調(diào)整優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城市整體空間結(jié)構(gòu)的改善，為今后城市的全面轉(zhuǎn)型提前奠定空間基礎(chǔ)。