寧波市儲備土地安全管理的幾點思考

□ 寧波市自然資源整治儲備中心 傅鼎一

儲備土地安全管理對于土地儲備工作的順利開展有決定性的作用。寧波市自然資源整治儲備中心目前擁有一定數(shù)量的儲備土地，針對儲備土地入庫、管護、臨時利用、出庫（退出）各個環(huán)節(jié)，該中心一方面狠抓安全管理，多年來未發(fā)生一起安全事故；另一方面嚴控入庫出庫安全，在屢創(chuàng)全年土地出讓金新高的同時，未發(fā)生一宗因政府原因的閑置土地，一手保安全，一手促經(jīng)濟，為寧波城市又好又穩(wěn)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

一、儲備土地安全管理的意義

（一）安全管理是經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)的必要前提

當前，世界正經(jīng)歷著百年未有之大變局，中國經(jīng)濟增長主要依靠國內(nèi)國際雙循環(huán)。雙循化，其實是強化內(nèi)循化的地位。以內(nèi)循環(huán)為主，內(nèi)需驅(qū)動，這是對上世紀五、六十年代自力更生的升級換擋，是內(nèi)生型經(jīng)濟的長遠戰(zhàn)略選擇，是大國發(fā)展的必經(jīng)之路。內(nèi)循環(huán)是以穩(wěn)定安全為基礎(chǔ)的，長治久安、穩(wěn)中求進是關(guān)鍵。寧波市自然資源整治儲備中心拔高儲備土地安全管理站位，刀刃向內(nèi)，將該項工作與國家主基調(diào)、主旋律聯(lián)系起來，切實做好各項安全管理工作。

（二）儲備土地安全管理是儲備機構(gòu)調(diào)控土地市場的重要保障

儲備土地可以理解為在完成地塊內(nèi)建筑物的拆除工作，補償?shù)轿?、?quán)屬清晰的情況下，做好供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等配套基礎(chǔ)設施建設，達到入庫標準，入庫管理之后，還沒有納入出讓計劃之前的儲備土地。儲備土地管理包括入庫、管護、臨時利用、出庫（退出）等環(huán)節(jié)，是串聯(lián)式的、有進有出的，短期內(nèi)保持動態(tài)平衡。當儲備土地達到一定數(shù)量時，土地儲備機構(gòu)可以獲得城市土地市場的調(diào)控能力，適時“蓄水”或“放水”，起到節(jié)拍器的作用。所以，安全管理是儲備土地管理的重中之重，一旦安全出現(xiàn)問題，土地儲備庫蓄水池的作用將蕩然無存。

（三）儲備土地安全管理是寧波市土地儲備工作不斷做大做強的關(guān)鍵基礎(chǔ)

經(jīng)過多年的不懈努力，寧波市土地儲備管理工作“一盤棋”，朝著“大而美”的方向穩(wěn)步前進。“大”指的是大統(tǒng)籌，市級土地儲備不僅要統(tǒng)籌六個區(qū)（如海曙區(qū)、江北區(qū)、奉化區(qū)等）的土地儲備工作，而且要管理市級封閉區(qū)塊（如城投、軌道等）的儲備土地?！懊馈敝傅氖侵贫然?、標準化。針對土地儲備工作全鏈條（土地儲備五年專項規(guī)劃-大區(qū)塊可行性方案研究-土地儲備三年滾動計劃-年度計劃-掛圖作戰(zhàn)做地管理-入庫審核-儲備土地管理-出庫審核-出讓交地）上每一個子環(huán)節(jié)制定標準，讓每一個子環(huán)節(jié)的操作都有制度可依、有規(guī)矩可循。儲備土地安全管理就是儲備全鏈條、大統(tǒng)籌背景下的精華和縮影。如果儲備土地出現(xiàn)安全問題，市級儲備“大而美”的未來將無從談起。

二、儲備土地安全管理的做法

（一）儲備土地的入庫和出庫

寧波市儲備土地入庫標準明確，地塊安全入庫。首先，入庫儲備土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）。其次，存在土壤污染，尤其是重金屬離子污染的地塊；地下管線排摸不清的地塊；征地補償不到位的地塊；權(quán)屬沒有完全核銷的地塊；四至范圍不明晰的地塊；建筑物構(gòu)筑物沒有拆完的地塊，均不得入庫。

土地安全出庫。入庫儲備土地在完成管線遷移、文物搶救性考古挖掘、礦產(chǎn)壓覆評估、洪澇隱患排查、地質(zhì)災害風險治理，以及國家安全局關(guān)于境內(nèi)境外競價主體資格的審核、消防等部門對建設條件的論證等出庫前期工作后，達到安全出庫條件。寧波市自然資源整治儲備中心自2018 年落實最嚴格、最安全的出庫標準以來，未發(fā)生一宗因政府原因而閑置的土地。

儲備土地的安全入庫、出庫是支撐寧波市順利完成“兩集中、三批次”供地工作的關(guān)鍵。2021 年，寧波市自然資源整治儲備中心積極落實自然資源部關(guān)于住宅用地供應分類調(diào)控的要求，實地踏勘列入集中供應計劃的每一宗地塊；督促各做地主體嚴把凈地關(guān)；認真審核入庫出庫20 多項組件；建立出讓“掛圖作戰(zhàn)”倒逼機制；明確每個地塊的主要困難、工作進展和完成時間節(jié)點，確保住宅用地年度供應按“兩集中、三批次”要求執(zhí)行到位。截至2021 年底，已完成兩批次57 宗約241 公頃儲備土地供給，成交出讓金總額533.5 億元。第三批次38 宗地已于2021 年12 月24 日公告，總面積約143 公頃，2022 年1 月18 日集中拍賣并順利成交，成交總出讓金247.6 億元，為寧波市政府穩(wěn)房價穩(wěn)地價穩(wěn)預期，提供充足的土地支撐。

▲寧波市老城區(qū)

（二）儲備土地的管護和巡查

儲備土地管護包括管護方式的確定和針對特定管護方式的安全巡查。寧波市自然資源整治儲備中心對入庫儲備土地采取委托管護、自行管護或臨時利用等方式進行管理，其中最為常見的管護方式是根據(jù)寧波市政府指令，委托區(qū)土地儲備中心或相關(guān)街道落實管護責任。巡查制度是對儲備土地安全管理工作的有力保障。該中心派專人對市級儲備土地進行定期巡查，并有效結(jié)合市安全生產(chǎn)委員會、市行政綜合執(zhí)法局的專項督查活動，對市級儲備土地進行橫向到邊、縱向到底的無死角安全檢查，發(fā)現(xiàn)隱患及時整改。

近年來，寧波市自然資源整治儲備中心盡心盡力管護好儲備土地，助力安全寧波建設。一是摸清安全風險點。儲備土地主要包括各個時間段入庫面積、位置、形狀均不相同的宗地，針對儲備地塊的不同特點，逐個分析安全問題隱患，梳理出安全風險點，制定防范措施。二是提高安全管理水平。高度重視儲備土地安全管理工作，在每個月中心主任辦公會議上，都將其作為一項重要工作進行研究，明確儲備土地安全管理各階段工作安排。組織開展多種形式的安全管理業(yè)務學習，結(jié)合主題教育理論學習，開展線下安全培訓。三是加強日常例行巡查。2021 年市本級共開展儲備土地安全巡查81 次，累計約210 人次，巡查過程中發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。日常安排專人做好巡查臺賬記錄，做到圖、表、數(shù)結(jié)合。四是落實專項安全檢查。例如，為保障第二屆中國——中東歐國家博覽會的順利舉辦，該中心組織精干力量參與專班組建和聯(lián)絡員工作；制定64 宗地塊“圍擋”整治提升作戰(zhàn)圖；擬定《寧波市自然資源和規(guī)劃局關(guān)于進一步做好“圍擋”整治提升的工作方案》和《“圍擋”整治提升實地核查工作方案》；分組分階段檢查儲備地塊內(nèi)部環(huán)境及圍擋設施完備情況，共排查入庫儲備地塊39 宗，針對15 宗問題地塊逐塊核查銷號，做到全覆蓋無死角，實現(xiàn)短期大變樣，使得入庫儲備地塊的整體風貌有了實質(zhì)性提升。牽頭開展了“安全整治百日大會戰(zhàn)”“歲末年初安全檢查”“安全生產(chǎn)月”“迎大慶·保平安”等一系列專項安全檢查活動。五是妥善應對突發(fā)事件。針對超強臺風，第一時間開會研究，通知部署全市做地主體及相關(guān)責任單位落實防汛抗臺工作，領(lǐng)導帶隊現(xiàn)場檢查儲備土地，確保臺風期間沒有險情發(fā)生。六是完善安全工作制度。制定了《寧波市土地儲備安全管理工作體系》，落實安全工作責任，將安全管理成效作為工作績效的一項重要指標。印發(fā)了《寧波市國土資源局關(guān)于加強和規(guī)范儲備土地管理的實施意見（試行）》，從明確管理方式、強化儲備地塊管理，建立臺賬制度、規(guī)范儲備土地處置流程，加強監(jiān)督監(jiān)管、遏制違法違規(guī)行為三方面劃定了儲備土地安全管理邊界。七是建立儲備土地信息化安全管理，將市級儲備土地納入市土地儲備全生命周期管理系統(tǒng)，上圖入庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計分析常態(tài)化管理，實現(xiàn)安全管理數(shù)字化、系統(tǒng)化。

▲寧波市三江口

（三）儲備土地的臨時利用

合理臨時利用是儲備土地安全管理的特殊方式。充分發(fā)揮不同儲備地塊的先天優(yōu)勢，做到開放共享，群眾獲益?？梢蚤_發(fā)為文化體育設施，如江北“籠式足球場”廣受歡迎，成為周邊百姓運動健身的好去處；可以開發(fā)為臨時停車場，江北臨時利用儲備地塊建成公共停車場5 個，提供公共停車位近1700 個；可以服務于輕軌、道路、公共交通建設，支持城市基礎(chǔ)設施更新；可以改成臨時綠地公園，為居民提供休閑區(qū)域。值得注意的是，把短期內(nèi)不計劃供應的入庫儲備土地用作足球場、公園、停車場等公益性場地，要確保符合安全管理要求。

三、儲備土地安全管理的建議

針對目前儲備土地安全管理現(xiàn)狀，可通過以下幾種方式將安全管理做優(yōu)做精。

（一）擴大儲備土地基數(shù)

寧波市自然資源整治儲備中心既然是法定的儲備土地管理部門，那就要有足夠的儲備土地作底數(shù)。建議將市級原封閉管理區(qū)塊的儲備土地，甚至是市六區(qū)的儲備土地，統(tǒng)一管理，比如市軌道交通、市城投等市級做地主體，奉化、江北等區(qū)級做地主體，將儲備土地的盤子盡可能做大。

（二）探索儲備土地滾動利用（處置）模式

樹立儲備土地的滾動利用（處置）就是高質(zhì)量安全管理的理念，在利用（處置）儲備土地時，建立起納入一批、管護一批、臨時利用一批、處置一批，再納入、再管護、再臨時利用、再處置的滾動利用（處置）模式，拓展儲備土地動態(tài)平衡思路，使得儲備土地在滾動利用、滾動處置上提質(zhì)增效保安全，實現(xiàn)高質(zhì)量的安全管理。

（三）拓寬思路，解放思想

拓展儲備資產(chǎn)邊界，由儲備土地安全管理適時轉(zhuǎn)型成儲備自然資源資產(chǎn)安全管理。將森林、礦產(chǎn)、灘涂、濕地甚至是海洋，作為自然資源資產(chǎn)來儲備、管理、運作，將安全管理理念植入進去。納入一批、管護一批、臨時利用一批、處置一批，滾動式利用，在動態(tài)中實現(xiàn)全域儲備資產(chǎn)安全管理。

（四）構(gòu)建全鏈條安全管理制度

在足夠儲備資產(chǎn)底數(shù)的情況下，將市本級儲備土地各環(huán)節(jié)工作經(jīng)驗應用于全市各類型儲備資產(chǎn)，落實各類型儲備資產(chǎn)的精細化安全管理。完善儲備資產(chǎn)安全問題發(fā)現(xiàn)歸集、整改處置、驗收銷號的鏈式處置機制，實現(xiàn)安全隱患發(fā)現(xiàn)、整改、總結(jié)、提升、回頭看閉環(huán)管理。健全儲備資產(chǎn)全生命周期安全管理體系，建立各類儲備資產(chǎn)納入、管護、臨時利用、處置年度計劃管控，厘清各環(huán)節(jié)安全管理主體責任，確保儲備資產(chǎn)安全管理全覆蓋。