東莞市地下空間綜合利用管理研究

張雅麗

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 上海 200092

1 前言

伴隨著東莞市城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，諸多城市問題凸顯。其土地開發(fā)強(qiáng)度已超過50%，在珠三角地區(qū)略低于深圳，比廣州高出近一倍，地上用地資源緊缺，亟需“向下”拓空間。2019年底東莞市汽車保有量為323.7萬輛，位于廣東省第二，全國第十；高峰擁堵延時(shí)指數(shù)為1.6，地面交通擁堵和停車不足現(xiàn)象嚴(yán)重，亟需“向下”疏交通。高壓線雜亂、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站惡臭、內(nèi)澇嚴(yán)重，市政設(shè)施建設(shè)不能滿足現(xiàn)代化城市高品質(zhì)環(huán)境的要求，急需“向下”提品質(zhì)。地下空間利用成為解決城市病和高質(zhì)量發(fā)展城市建設(shè)的重要途經(jīng)。

2016年軌道交通2號線開通，2019年1號線全面開工，東莞地鐵建設(shè)進(jìn)入加速階段。根據(jù)《東莞市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃（2035）》，到2035年東莞將形成軌道交通線路12條，共473公里。隨著東莞地鐵建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)和土地資源的日益緊缺，有效地開發(fā)利用地下空間的需求變得越來越迫切。然而東莞對于地下空間開發(fā)缺乏協(xié)同規(guī)劃與管理，導(dǎo)致地下空間資源浪費(fèi)，地下空間無序開發(fā)[1]。

2 東莞市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

東莞市地下空間開發(fā)利用始于上世紀(jì)80年代中期，可分為以下三個(gè)階段：初期探索階段以備戰(zhàn)為目的的地下人防工程建設(shè)為主；隨著軌道R2線等地下交通工程的開工建設(shè)，地下空間開發(fā)進(jìn)入了快速發(fā)展階段；近年東莞逐步進(jìn)入地鐵時(shí)代，地下空間開發(fā)進(jìn)入了多樣化發(fā)展的綜合開發(fā)利用新階段，從點(diǎn)狀建設(shè)進(jìn)入線狀和面狀開發(fā)。

東莞市地下設(shè)施類型日趨多元，由最初的人防工程建設(shè)逐步發(fā)展為涉及軌道交通、TOD/TID建設(shè)、人防、商業(yè)、市政設(shè)施等多方面的地下空間項(xiàng)目?，F(xiàn)階段呈現(xiàn)以軌道交通周邊的TOD與TID地下綜合體建設(shè)項(xiàng)目為主的特征，2017 年以來，莞民投、碧桂園、華潤置地、金地集團(tuán)、萬科等大型地產(chǎn)開發(fā)商與東莞各級政府簽訂多個(gè)TOD/TID合作建設(shè)項(xiàng)目。已建成的有民盈國貿(mào)城與首鑄萬科廣場，在建項(xiàng)目有東莞火車站TOD、東莞松山湖萬象匯，籌備中的項(xiàng)目有大嶺山北站TID項(xiàng)目、虎門站TOD、望洪戰(zhàn)TOD、東莞南城國際商務(wù)區(qū)地下空間等。

目前，東莞市地下空間開發(fā)建設(shè)已初具規(guī)模，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)截止到2018年底東莞地下空間開發(fā)量約3400萬平方米，人均地下建筑面積約4.0平方米/人。然而東莞市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀也存在開發(fā)強(qiáng)度低、布局分散、缺乏連通、功能單一、利用效益低等問題。在地下空間建設(shè)和管理的機(jī)制體制上也存在一些問題，阻礙了地下空間有序發(fā)展[2]。

3 東莞市地下空間綜合利用管理現(xiàn)狀

3.1 現(xiàn)狀地下空間規(guī)劃編制體系

(1) 規(guī)劃編制滯后，未能形成綜合引導(dǎo)體系

2012年市規(guī)劃局組織編制了《東莞市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃研究》，研究指出東莞市地下空間遠(yuǎn)沒有達(dá)到大規(guī)模開發(fā)利用階段，故未推進(jìn)市域地下空間總體規(guī)劃的編制?？傄?guī)層面缺位，統(tǒng)籌全市地下空間開發(fā)的原則性問題難以確定。同時(shí)東莞市鎮(zhèn)街層面的地下空間分區(qū)規(guī)劃缺失導(dǎo)致規(guī)劃傳導(dǎo)斷層。

地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃僅有《東莞國際商務(wù)區(qū)地下空間專項(xiàng)規(guī)劃》，由于重點(diǎn)地區(qū)未劃定，故本級編制范圍缺乏指導(dǎo)依據(jù)。

修建性詳細(xì)規(guī)劃層面主要是針對TID/TOD開發(fā)項(xiàng)目，如《東莞市軌道交通2號線三期站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃及TID概念方案》等，并未從上級控規(guī)得到有效指引。

各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃基本完善，有《東莞市綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《東莞市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃（2035）》、《東莞市人防工程總體規(guī)劃（2016-2030）》、《東莞地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃（2016-2030年）》、《東莞市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》等，可對軌道交通、人防、綜合管廊、海綿城市進(jìn)行分項(xiàng)引導(dǎo)。

地下空間的規(guī)劃滯后于工程建設(shè)，如民盈國貿(mào)城周邊片區(qū)地下開發(fā)沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致匯一城購物中心未與軌道站形成整體連通，后續(xù)再想連通施工難度大，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低、交通組織不盡合理、建筑物之間連通不暢等問題[3]。

(2) 規(guī)劃編制內(nèi)容缺少依據(jù)

《東莞市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》僅對地下空間規(guī)劃編制層級以及各級規(guī)劃內(nèi)容做出原則性規(guī)定，并未對具體設(shè)計(jì)成果內(nèi)容提出統(tǒng)一要求。導(dǎo)致東莞編制地下空間規(guī)劃的內(nèi)容、深度、成果形式等特色各異，參差不齊。由于各鎮(zhèn)街和部門的條件不同，認(rèn)識水平、重視程度、需求程度等均有差別；各相關(guān)部門出臺的政策、法規(guī)、規(guī)定、辦法五花八門，不便于規(guī)劃編制工作的統(tǒng)一開展和深度交流。例如《東莞國際商務(wù)區(qū)地下空間專項(xiàng)規(guī)劃》雖作為控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的規(guī)劃但缺少了控規(guī)圖則。

3.2 現(xiàn)狀地下空間政策法規(guī)體系

(1) 現(xiàn)狀法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

東莞市地下空間相關(guān)法規(guī)重點(diǎn)集中在軌道交通方向，有《東莞市城市軌道交通建設(shè)管理辦法》、《東莞市軌道交通站場周邊土地綜合開發(fā)及站場綜合體建設(shè)實(shí)施細(xì)則》等7部。地下管理法規(guī)有《東莞市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》，人防市政相關(guān)法規(guī)各1部，分別為《東莞市人民防空管理辦法》和《東莞市地下管線管理辦法》[4]。

東莞地下空間的不同領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展不均衡，軌道交通有一部，為《東莞市軌道交通站場TOD與TID規(guī)劃研究技術(shù)指引（試行）》。地下市政管線普查、入庫相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系較為完整，有《東莞市地下綜合管線數(shù)據(jù)建庫標(biāo)準(zhǔn)》等6部。

(2) 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，立法滯后

目前東莞綜合管理法規(guī)僅有《東莞市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》，但由于部門職能已改變，缺乏細(xì)則指引，也難以解決現(xiàn)有問題，缺乏統(tǒng)領(lǐng)效力。分項(xiàng)管理法規(guī)層面，也僅有人防、市政管線和軌道方面，難以對地下空間其他領(lǐng)域問題做出有效指引。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，除市政管線普查入庫類體系較為完善，其他公共設(shè)施、交通設(shè)施等功能地下空間的標(biāo)準(zhǔn)比較欠缺。其他地下基礎(chǔ)類、通用類、專用類標(biāo)準(zhǔn)均有缺失。

因?yàn)榈叵驴臻g的專門立法不完善，地下空間權(quán)屬關(guān)系不明確、不統(tǒng)一，地下空間確權(quán)出讓、整體開發(fā)、互聯(lián)連通問題突出。即使法規(guī)中略有提及以上內(nèi)容，由于規(guī)定過于原則，在實(shí)踐中并不具備可操作性。例如對于商品房附屬地下車庫及民防工程的權(quán)屬登記難以界定；民盈國貿(mào)城等核心區(qū)因公共用地與私有用地相互交叉，在投資、建設(shè)、運(yùn)營、分配等方面存在操作層面的問題，沒有相應(yīng)的法規(guī)支撐，地下空間整體開發(fā)難以實(shí)施。

3.3 現(xiàn)狀地下空間行政管理體系

(1) 地下空間開發(fā)缺少統(tǒng)一主管部門

東莞市地下空間開發(fā)利用管理涉及軍民融合辦、自然資源局、住建局、發(fā)展和改革局、環(huán)境保護(hù)局等多個(gè)行政管理部門，這些部門對地下空間開發(fā)利用的管理相對獨(dú)立，各司其職。但各部門之間缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌，出現(xiàn)多頭管理、缺位管理等情況。比如南城管廊建設(shè)缺少協(xié)調(diào)，110千伏變電站已建好，但電力線卻沒有納入綜合管廊中；塘廈沙湖大道因地下管線問題頻發(fā)挖路反復(fù)修，造成出行困難灰塵滿天嚴(yán)重?cái)_民。

東莞市行政管理層級直接到鎮(zhèn)街，實(shí)行“地級市直管鎮(zhèn)”模式。鎮(zhèn)街地下空間建設(shè)各自為政，缺乏市級部門管控引導(dǎo)，脫離本地地下空間開發(fā)的實(shí)際需求，貪多貪大，建設(shè)規(guī)模難以控制。

(2) 尚未形成清晰有效監(jiān)督維護(hù)機(jī)制

1）地籍管理模式落后

東莞市目前主要采用二維地籍模式，在地下空間開發(fā)利用方面僅局限于土地登記層面，無法全面了解三維空間利用情況，從而導(dǎo)致實(shí)施監(jiān)督管理難以到位。

2）缺少綜合信息平臺

2011年經(jīng)全市地下市政管廊普查后，完成了普查成果的建庫入庫，于2016年對地下管線綜合管理信息系統(tǒng)進(jìn)行升級。然而該系統(tǒng)僅含市政管線數(shù)據(jù)，缺乏地質(zhì)信息、地下房建、地下交通等工程信息，資料不全難以發(fā)揮綜合性作用。各部門之間因管理權(quán)限造成地下空間信息數(shù)據(jù)未實(shí)現(xiàn)共享。地下空間信息綜合管理平臺的缺失致使各監(jiān)督管理部門難以全面了解城市地下空間現(xiàn)狀，出現(xiàn)難實(shí)施難監(jiān)管的問題。

3）缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

因缺乏監(jiān)督機(jī)制，地下空間部分項(xiàng)目建成投入使用后，建設(shè)主體單位承擔(dān)管養(yǎng)但管養(yǎng)不專業(yè)，甚至出現(xiàn)真空地帶無人管養(yǎng)或者廢棄不用的尷尬局面，造成資源浪費(fèi)。羅沙市場到東門廣場地下通道，塘廈東深路汽車城地下通道等政府投資建設(shè)的地下通道，環(huán)境衛(wèi)生差，無人打掃，甚至有的臭氣熏天，無人愿意使用，成了擺設(shè)，浪費(fèi)資源。

4 地下空間綜合利用管理的經(jīng)驗(yàn)

表1 地下空間實(shí)施管理體系案例分析

廣州、深圳、上海、杭州等先進(jìn)城市對地下空間的綜合利用管理進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，總結(jié)借鑒其地下空間綜合利用管理的經(jīng)驗(yàn)。

原料：雞脯肉150 g，金針菇罐頭1瓶。精鹽4 g，味精4 g，雞蛋清半個(gè)，水淀粉適量，香油 5 g，蔥絲 10 g，蒜瓣 10 g，葷油 250 g，高湯75 g。

(1) 科學(xué)編制規(guī)劃：包括地下空間總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃。(2) 制定政策法規(guī)：法規(guī)主要由綜合法規(guī)、分項(xiàng)管理法規(guī)兩級構(gòu)成；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)、通用類標(biāo)準(zhǔn)、專用類標(biāo)準(zhǔn)三類。(3) 完善管理監(jiān)督：構(gòu)建完善的合作協(xié)調(diào)機(jī)制和管理機(jī)制，明確各主要職能部門的管理范圍，搭建信息平臺和監(jiān)督實(shí)施機(jī)制[5]。

5 東莞市地下空間綜合利用管理體系構(gòu)建

5.1 構(gòu)建地下空間規(guī)劃編制體系

5.1.1 構(gòu)建地下空間兩級兩類規(guī)劃體系

面臨新形勢新要求，隨著《東莞市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》編制推進(jìn)，地下空間規(guī)劃需納入國土空間規(guī)劃體系中。參考深圳、廣州、上海、北京等地經(jīng)驗(yàn)，對接國土空間分級分類規(guī)劃體系，東莞市地下空間綜合利用構(gòu)建“全市——鎮(zhèn)街（重點(diǎn)地區(qū)）”，“專項(xiàng)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的兩級兩類的地下空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)地下空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的融合與銜接。

市域和鎮(zhèn)街層面可編制地下空間總體規(guī)劃或者專項(xiàng)規(guī)劃，并納入到相應(yīng)的國土空間規(guī)劃當(dāng)中。其中鎮(zhèn)街級又分兩類，一是新區(qū)要求必須編制鎮(zhèn)街級地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，包括松山湖科學(xué)城、濱海灣新區(qū)、水鄉(xiāng)新城；二是針對常平鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)等 28 個(gè)鎮(zhèn)街選擇性編制各鎮(zhèn)地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，并且在其批準(zhǔn)后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”。詳細(xì)規(guī)劃可在全市和鎮(zhèn)街級地下空間專項(xiàng)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)片區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行編制。

5.1.2 明確各級規(guī)劃編制深度，強(qiáng)化規(guī)劃體系的橫向銜接和縱向傳導(dǎo)內(nèi)容

《城市地下空間規(guī)劃編制導(dǎo)則》對城市地下空間專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等各層面的規(guī)劃編制工作內(nèi)容深度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。地方層面在地下空間規(guī)劃各級編制內(nèi)容與深度方面也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，江蘇省、山東省、浙江省、上海市等部分省市提出了規(guī)劃編制導(dǎo)則或編制辦法。

建議東莞參考國家和省市相關(guān)規(guī)范和導(dǎo)則，出臺《東莞市地下空間綜合利用規(guī)劃編制規(guī)范（或?qū)t）》，明確總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃各層次的地下空間綜合利用規(guī)劃的編制深度和要求。

5.2 健全地下空間政策法規(guī)體系

近年來，杭州、成都、西安、溫州、蘇州、珠海等多個(gè)城市出臺了地下空間開發(fā)利用管理實(shí)施意見，鼓勵(lì)和指導(dǎo)地下空間發(fā)展。結(jié)合各地實(shí)際，實(shí)施意見主要從規(guī)劃體系、政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督四個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。

為加強(qiáng)城市地下空間綜合利用管理，依據(jù)《東莞市地下空間管理暫行辦法》，以及國家、省市現(xiàn)行的城市地下空間管理有關(guān)的法律規(guī)范及管理辦法，立足東莞市發(fā)展實(shí)際，參考其他城市先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，建議東莞市制定“頂層”政策，出臺《東莞市關(guān)于加快地下空間綜合利用實(shí)施意見》。

5.2.2 以《管理辦法》為引領(lǐng)，構(gòu)建兩級兩類法規(guī)體系

國內(nèi)現(xiàn)階段各地在地下空間開發(fā)利用方面的政策法規(guī)，主要以綜合性法規(guī)的《管理辦法》為統(tǒng)領(lǐng)，配合人防設(shè)施、市政設(shè)施、軌道交通、綜合管廊等專項(xiàng)法規(guī)，再輔以地下用地使用出讓等配套法規(guī)形成一套完整的法規(guī)體系，用來指導(dǎo)各地的地下空間開發(fā)利用。

建議東莞加快開展城市地下空間綜合立法工作，以《東莞市地下空間開發(fā)利用管理辦法》為引領(lǐng)，構(gòu)建兩級兩類法規(guī)體系。兩級為綜合法規(guī)與分項(xiàng)法規(guī)。綜合法規(guī)以《管理辦法》為主導(dǎo)，在《管理辦法》中應(yīng)進(jìn)一步對地下空間使用權(quán)、出讓金、互連互通、整體開發(fā)等關(guān)鍵性問題展開針對性研究。分項(xiàng)法規(guī)包括專項(xiàng)法規(guī)、配套法規(guī)兩類，針對東莞市地下空間開發(fā)實(shí)際情況，需加強(qiáng)地下空間規(guī)劃編制與審批方向，對地下空間所有權(quán)、使用權(quán)及其征用、劃撥、出讓金、權(quán)屬登記、分層開發(fā)、整體開發(fā)、互聯(lián)互通等的立法內(nèi)容。

5.2.3 完善地下空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定

依據(jù)我國標(biāo)準(zhǔn)體系要求，學(xué)習(xí)深圳、上海、廣州等其他城市經(jīng)驗(yàn)，逐步建立符合東莞發(fā)展實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。地下空間開發(fā)利用從基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)、通用類標(biāo)準(zhǔn)、專用類三類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建地下空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。專用類標(biāo)準(zhǔn)再分三類，為規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程技術(shù)、運(yùn)營維護(hù)等全過程標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)充地下綜合體、公共設(shè)施、交通樞紐設(shè)施等其他功能，地下空間的整體開發(fā)和連通等重點(diǎn)地下空間和關(guān)鍵性問題的專項(xiàng)設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，為地下空間管理提供技術(shù)依據(jù)。

5.3 搭建地下空間管理監(jiān)督體系

5.3.1 明確各級部門職責(zé)，成立地下空間綜合利用協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

目前日本、法國、美國等一些發(fā)達(dá)國家基本形成了地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)職能部門各負(fù)其責(zé)的地下空間開發(fā)利用綜合管理體制。國內(nèi)地下空間管理體制主要包含由職能部門牽頭管理、無牽頭部門的松散管理、設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理等三種模式。

圖1 東莞地下空間管理職能框架建議

參考國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，成立市級地下空間綜合利用管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和督促有關(guān)部門依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。各鎮(zhèn)街（園區(qū)）成立地下空間綜合利用領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)、推動(dòng)落實(shí)轄區(qū)地下空間綜合利用管理工作。通過聯(lián)席會(huì)議形式來決策議事、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和監(jiān)督管理，完善橫向銜接和縱向傳導(dǎo)。各鎮(zhèn)政府、園區(qū)管委會(huì)和各部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，按照各自的職能分工，落實(shí)責(zé)任主體，協(xié)調(diào)監(jiān)督工作。自然資源局、軍民融合辦、住建局、城市綜合管理局等各部門明確分工，強(qiáng)化溝通，協(xié)同推進(jìn)地下空間綜合利用各項(xiàng)工作。建議成立地下空間專家咨詢組，為東莞市地下空間綜合管理提供決策咨詢。

5.3.2 制定地下空間實(shí)施監(jiān)督體系

(1) 采用三維地籍制度

國外荷蘭、俄羅斯、希臘、韓國、日本等在三維地籍系統(tǒng)方面進(jìn)行了深入的研究和探索，國內(nèi)上海市、深圳市也建立了三維城市地質(zhì)信息管理系統(tǒng)，2020年國務(wù)院將建立三維地籍管理系統(tǒng)作為主要改革事項(xiàng)進(jìn)行推廣。借鑒深圳前海蛇口片區(qū)“以三維地籍為核心的土地立體化管理模式”的改革經(jīng)驗(yàn)。東莞研究和采用三維土地登記與地籍管理技術(shù)手段是進(jìn)行土地立體化管理的有效手段。

(2) 構(gòu)建地下空間三維信息平臺

東莞市應(yīng)加快開展地質(zhì)信息、地下房建、地下交通等地下空間工程信息數(shù)據(jù)，并進(jìn)行整合，打通各部門之間的數(shù)據(jù)和信息共建共享，建立地下空間三維信息平臺系統(tǒng)，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺系統(tǒng)。為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

(3) 建立地下空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)

建設(shè)地下空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，建立地下空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警機(jī)制和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。從而實(shí)現(xiàn)對地下空間綜合利用四個(gè)階段規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)管理、建設(shè)開發(fā)、實(shí)施運(yùn)營的全程監(jiān)督管控。