縣級(jí)市升格為地級(jí)市對城市群發(fā)展的影響
——以關(guān)中平原東北部地區(qū)為例

趙 彪 ，林 拓

(1.中國科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；2.華東師范大學(xué) 城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院，上海 200062)

一、引言

科學(xué)合理的城市規(guī)模分布格局對優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提升空間配置效率具有重要意義[1]。由于實(shí)行的是等級(jí)化城市管理體制，中國的城市布局與行政區(qū)劃密切相關(guān)，作為國家與城市治理的空間基礎(chǔ)，行政區(qū)劃深刻形塑著城市化的空間格局[2]。改革開放以來，隨著“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的推行，中國大部分地區(qū)都形成了“中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”五級(jí)行政層級(jí)結(jié)構(gòu)，地級(jí)市逐漸取代地區(qū)演變?yōu)橐患?jí)實(shí)體政區(qū)，處于縱向行政管理體制改革和橫向城市空間布局重構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地級(jí)市是特定區(qū)域的中心城市，決定著城市空間分布的初始格局，與縣和縣級(jí)市相比，地級(jí)市由于具有行政級(jí)別相對較高、腹地范圍較廣等優(yōu)勢，更容易發(fā)展成為具有強(qiáng)大輻射帶動(dòng)能力的大中城市，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，隨著人口和產(chǎn)業(yè)的快速集聚，按照行政區(qū)劃配置的公共服務(wù)資源與人口和產(chǎn)業(yè)實(shí)際分布狀況，空間不匹配的問題日益突顯，加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化、發(fā)展動(dòng)力極化以及部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難等不平衡不充分問題[3]，城市規(guī)模分布也呈現(xiàn)出特大城市迅速膨脹、中小城市和小城鎮(zhèn)相對收縮的兩極化傾向特征[4]。因此，如何有效利用“地級(jí)市”這一重要的行政區(qū)劃資源，增加中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，已成為解決當(dāng)前城市化進(jìn)程中區(qū)域發(fā)展不平衡問題的關(guān)鍵。

地級(jí)市在空間上的規(guī)模分布構(gòu)造了區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的基本形態(tài)，對提升中心城市輻射帶動(dòng)能力，推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)都起著重要作用。國外相關(guān)研究主要集中在到高等級(jí)城市的距離對低等級(jí)城市發(fā)展的影響，以及城市周邊一定范圍內(nèi)的城市數(shù)量對城市發(fā)展的影響等方面，克里斯泰勒(W.Christaller)的中心地理論就是在探究性地回答“是否有決定城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模及分布規(guī)律”的問題，其核心觀點(diǎn)包括城市體系呈現(xiàn)為等級(jí)性特征，每個(gè)高等級(jí)的城市周邊分布著若干個(gè)低等級(jí)的城市，低等級(jí)的城市需要從高等級(jí)城市獲得自身提供不了的商品和服務(wù)，城市之間會(huì)為獲得市場區(qū)域而競爭，并且也需要保持一定的距離以獲得增長所需的市場空間[5]。20世紀(jì)70年代以后，城市規(guī)模分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系、城市之間的空間相互作用等方面的研究受到了越來越多的關(guān)注[6]，在此基礎(chǔ)上形成了城市空間結(jié)構(gòu)理論，研究如何通過城市點(diǎn)的調(diào)整處理人口的過疏和過密問題[7]。近年來蓬勃發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)將區(qū)際貿(mào)易成本作為影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心變量進(jìn)行研究，克魯格曼(KRUGMAN)認(rèn)為當(dāng)?shù)貐^(qū)間的貿(mào)易成本較低時(shí)，由于存在本地市場效應(yīng)，中小城市的產(chǎn)業(yè)份額轉(zhuǎn)移到大城市中形成核心-邊緣結(jié)構(gòu)，因此中小城市需要與大城市保持足夠大的距離，將區(qū)際貿(mào)易成本控制在一定水平以回避與大城市的競爭[8]。國內(nèi)相關(guān)研究主要集中在兩方面，一是關(guān)于城市規(guī)模和區(qū)位對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，大量理論和實(shí)證研究已反復(fù)證實(shí)城市規(guī)模影響城市經(jīng)濟(jì)效率[9]，當(dāng)前中國明顯存在著大、中、小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題[10]，大、中城市發(fā)展的重要性愈加凸顯[11]，如王小魯認(rèn)為少數(shù)超大城市過于擁擠，恰恰說明其他適度規(guī)模的大城市數(shù)量不足，需要有一批具備條件的中小城市發(fā)展成為大城市[12]；許政等認(rèn)為與大城市的距離是影響中小城市發(fā)展的重要因素，如果缺乏大城市的輻射帶動(dòng)作用，中小城市很難僅依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)增長[13]。二是關(guān)于地級(jí)市設(shè)置對城市化的影響，現(xiàn)有研究主要圍繞“市管縣”和“省管縣”等行政體制改革方面對地級(jí)市行政區(qū)劃設(shè)置問題進(jìn)行探討，普遍認(rèn)為地級(jí)市規(guī)模分布格局是影響城市化高質(zhì)量發(fā)展的重要因素[14]。

通過對文獻(xiàn)梳理可以看出，當(dāng)前關(guān)于地級(jí)市規(guī)模分布問題的研究仍然有限，國外主要是從城市規(guī)模及其相互作用對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等方面進(jìn)行研究。國內(nèi)關(guān)于城市規(guī)模大小、城市優(yōu)先發(fā)展順序、城市發(fā)展政策等方面的研究較多[15-20]，多采用人口等指標(biāo)測度城市規(guī)模，從行政體制改革方面研究的成果較多，關(guān)于行政區(qū)規(guī)模的研究十分有限，目前，已有研究僅集中在廣東等少數(shù)地區(qū)[21]，對中西部地區(qū)的研究仍然不足。在推行“地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革的過程中，存在著將部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的縣(縣級(jí)市)升格為地級(jí)市、兩個(gè)地級(jí)市市轄區(qū)距離過近、部分區(qū)域地級(jí)市較少等問題，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地級(jí)市規(guī)模分布不合理對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益顯現(xiàn)。近年來，我國撤縣(市)設(shè)區(qū)的數(shù)量在快速增加，撤銷地級(jí)市、新設(shè)地級(jí)市、跨地級(jí)市調(diào)整等地級(jí)行政區(qū)劃改革也頻繁出現(xiàn)，這表明地級(jí)市設(shè)置正面臨著空間重構(gòu)的迫切需求。關(guān)中平原東北部地區(qū)位于多省交界處，是西部與中東部地區(qū)聯(lián)系的重要通道，發(fā)展水平相對滯后，多數(shù)縣(市)自從地級(jí)市設(shè)立以后，行政區(qū)劃就再未進(jìn)行調(diào)整。其中，韓城在歷史上兩次設(shè)為州治①，曾是河西地區(qū)著名的繁榮都會(huì)，行政區(qū)劃問題尤為突出。因此，本研究以關(guān)中平原城市群東北部地區(qū)為例，探討縣級(jí)市升格為地級(jí)市對城市群發(fā)展的影響，以期為相關(guān)改革提供參考和借鑒。

二、關(guān)中平原城市群東北部地區(qū)的城市化困境及其體現(xiàn)

(一)關(guān)中平原城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸

區(qū)域發(fā)展不平衡是“不平衡不充分發(fā)展”問題的集中體現(xiàn)，西北地區(qū)面臨著“東西不平衡”和“南北不平衡”發(fā)展的雙重壓力。西北地區(qū)對不平衡問題的解決需要關(guān)中平原城市群的引領(lǐng)和支撐，然而當(dāng)前關(guān)中平原城市群卻面臨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的問題，難以有效帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性和體制性調(diào)整。關(guān)中平原城市群是在關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)基礎(chǔ)上的整體擴(kuò)大，新納入了山西省的臨汾市、運(yùn)城市以及甘肅省的平?jīng)鍪小c陽市，地跨中西且連接南北，位于北京—太原—西安—成都走廊的中間位置，是西部面向中東部地區(qū)的重要門戶。

當(dāng)前，關(guān)中平原城市群及其城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展存在以下問題：(1)中心城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，綜合競爭力和區(qū)域帶動(dòng)力仍然較弱；(2)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)存在斷層，缺少100萬～200萬非農(nóng)業(yè)人口的二級(jí)城市，作為首位城市的西安市負(fù)載過重；(3)城市空間結(jié)構(gòu)不合理，由東向西沿隴海鐵路和連霍高速公路兩側(cè)布局了70%以上的城市，而南北兩側(cè)僅有銅川一座中等城市，導(dǎo)致陜西南北兩側(cè)與關(guān)中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距在持續(xù)拉大；(4)產(chǎn)業(yè)梯度分工格局尚未形成，各城市產(chǎn)業(yè)垂直分工和水平分工都不明確，中小城市的同質(zhì)化競爭現(xiàn)象嚴(yán)重。在多種交通運(yùn)輸方式整合的大交通時(shí)代，以西安市為代表的城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模與陜西省的整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配，迫切需要做大做強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)，這些城市將是所在區(qū)域進(jìn)行全球資源配置的關(guān)鍵平臺(tái)，而中心城市競爭力的提升也越來越依賴不同規(guī)模城市的承接、轉(zhuǎn)換和互補(bǔ)等功能的發(fā)揮。

對中心城市而言，當(dāng)前西安市發(fā)展主要面臨著三大矛盾：一是與自然的矛盾，距秦嶺太近，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間與生態(tài)紅線重疊；二是與周邊的矛盾，距咸陽太近，缺乏緩沖空間，兩城市發(fā)展腹地重疊；三是與自身的矛盾，距“歷史”太近，城市發(fā)展空間與地下歷史文物空間重疊。特大城市在面對人口過度集聚問題的同時(shí)，中小城市則苦于人口吸納能力有限。面對復(fù)雜多變的形勢，僅靠大城市和小城市“兩頭兒”很難有效帶動(dòng)關(guān)中平原城市群的發(fā)展，必須將部分區(qū)位條件好，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，集聚人口多，發(fā)展后勁強(qiáng)的縣市發(fā)展成為中等城市，逐步緩解“一市帶多縣”的壓力。激發(fā)以地級(jí)市為主體的中等城市發(fā)展活力是破解關(guān)中平原城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。

關(guān)中平原城市群及其中心城市要突破當(dāng)前的發(fā)展困境，就應(yīng)高度重視關(guān)中平原東北部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展問題。京津冀城市群是中國北方經(jīng)濟(jì)的重要核心區(qū)，西安是西北地區(qū)最大的城市，關(guān)中平原東北部地區(qū)做大做強(qiáng)有利于形成關(guān)中平原城市群對接京津冀城市群的新發(fā)展帶，加強(qiáng)與京津冀城市群、太原都市圈的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人員往來和要素流動(dòng)，積極構(gòu)建“西安—太原—北京”特色產(chǎn)業(yè)帶，彌補(bǔ)關(guān)中平原東北部區(qū)域中心城市的空缺，進(jìn)而構(gòu)建以大西安為中心的大關(guān)中城市群體系。關(guān)中平原東北部地區(qū)位于東西大通道日照—新鄉(xiāng)—侯馬—西安鐵路和南北大通道京昆高速、蒙華鐵路的交會(huì)處，是連接中部和西部、關(guān)中和陜北的橋梁與紐帶，同時(shí)受關(guān)中平原城市群、中原城市群和太原都市圈三大城市群的交叉輻射，優(yōu)越的區(qū)位使該區(qū)域成為關(guān)中乃至西北地區(qū)與華北和華中地區(qū)聯(lián)系的重要節(jié)點(diǎn)。在提升南北之間、華北和西北經(jīng)濟(jì)一體化水平的同時(shí)，關(guān)中平原東北部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展對減輕西安國家中心城市發(fā)展壓力、提升西安輻射帶動(dòng)能力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展具有重要意義。

(二)黃河金三角地區(qū)的城市化困境

關(guān)中平原城市群中，中等城市存在數(shù)量、規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)不合理的問題，導(dǎo)致部分區(qū)域陷入了長期的城市化困境，其中黃河金三角地區(qū)許多縣市的城市化水平就大幅低于全國平均水平，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、生產(chǎn)生活空間不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)使黃河金三角地區(qū)成為事實(shí)上的“洼地”。黃河金三角地區(qū)位于黃河大拐彎處，包括山西省運(yùn)城市和臨汾市、陜西省渭南市、河南省三門峽市4個(gè)地級(jí)市，從經(jīng)濟(jì)規(guī)模及發(fā)展態(tài)勢來看，韓城、河津(山西省運(yùn)城市代管縣級(jí)市)是黃河晉陜段的經(jīng)濟(jì)中心(見圖1a)，對輻射帶動(dòng)周圍各縣發(fā)展意義重大。然而，由于對韓城、河津的重要性認(rèn)識(shí)不足，該片區(qū)域的發(fā)展長期得不到應(yīng)有的重視，直接影響著韓城、河津的進(jìn)一步發(fā)展，使得城市建設(shè)長期停留在縣級(jí)框架，既難以做大做強(qiáng)也無力輻射帶動(dòng)周邊各縣，進(jìn)而導(dǎo)致了山西、陜西沿黃各縣工業(yè)化和城市化水平偏低(見圖1、表1)。

2018年，韓城周邊10縣(市)的總?cè)丝跒?57.9萬人且城鎮(zhèn)化率僅為47.2%，比全國平均水平低12.4%。如表1所示，除韓城、黃龍、河津外，其他8縣的城鎮(zhèn)化率均在50%以下，而黃龍的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都相對較小，韓城和河津明顯是該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心，兩地經(jīng)濟(jì)規(guī)模占區(qū)域總量的46.3%，財(cái)政收入占63.0%。就具體指標(biāo)而言，韓城則明顯優(yōu)于其他縣(市)，韓城的常住人口、城鎮(zhèn)化率、地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資總額、一般公共預(yù)算收入、人均GDP、城鎮(zhèn)人均可支配收入、農(nóng)村人均可支配收入等指標(biāo)均位列第一。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，該區(qū)域主要是農(nóng)業(yè)縣或工業(yè)縣，除韓城、河津、鄉(xiāng)寧的第二產(chǎn)業(yè)比重較高外，其余均為農(nóng)業(yè)大縣。通過圖1、表1可以看出，以韓城為中心的100千米范圍內(nèi)明顯存在著工業(yè)化和城市化發(fā)展滯后的問題，人均收入相對較低且差距較大，破解該區(qū)域發(fā)展困境的關(guān)鍵在于支持“潛在增長極”的發(fā)展，顯然韓城就是重要的區(qū)域性中心城市。

圖1 晉陜豫黃河金三角地區(qū)空間分布圖

表1 2018年韓城與河津周邊各縣發(fā)展?fàn)顩r

三、行政區(qū)劃對區(qū)域中心城市韓城發(fā)展的影響及其體現(xiàn)

當(dāng)前，關(guān)中平原城市群明顯存在著發(fā)展不平衡不充分的問題，尤其是關(guān)中平原東北部地區(qū)存在著大量城市化水平較低的縣，亟須培育可以有效輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的中心城市。然而，作為事實(shí)上的區(qū)域性中心城市，由于在“市管縣”體制改革時(shí)，對韓城的性質(zhì)和作用認(rèn)識(shí)不清，未能確定與經(jīng)濟(jì)腹地相適應(yīng)的行政區(qū)劃，這在不同程度上束縛了關(guān)中平原東北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(一)區(qū)域性中心城市的發(fā)展困境

作為陜西重要的能源重化工基地，韓城形成了以煤炭、鋼鐵、電力、焦化、建材為主導(dǎo)的工業(yè)體系，是一座典型的資源型城市。在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，韓城面臨著城市開發(fā)空間受限導(dǎo)致轉(zhuǎn)型發(fā)展成本較高、生態(tài)治理壓力較大制約城市服務(wù)職能提升、行政體制不合理造成管理任務(wù)不斷加重等困境，對韓城乃至關(guān)中平原城市群的城市化進(jìn)程都造成了明顯的不利影響。由于韓城這個(gè)潛在的增長極轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到諸多瓶頸，造成黃河金三角地區(qū)一體化核心缺失，產(chǎn)生了低收入縣大量集中的問題(2018年全國人均GDP為64 521元，除韓城外，其余縣(市)人均GDP低于全國，見表1)，城市化水平長期難以提升，進(jìn)而使關(guān)中平原東北部缺少關(guān)鍵的增長極(見圖1b)，制約著西安國家中心城市輻射帶動(dòng)作用的提升(見圖2)。

圖2 韓城轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的困境及產(chǎn)生的其主要影響

韓城的地貌特征為“七山一水二分田”，能源工業(yè)的長期發(fā)展使韓城有限的發(fā)展空間顯得更為局促。2006年至今，城市建成區(qū)面積長期保持在18平方千米左右，空間對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束作用日益突出。對工業(yè)化發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在：一是難以突破重工業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的發(fā)展格局。韓城是一座縣級(jí)城市的發(fā)展框架，小城市不易發(fā)展大工業(yè)，且已接近空間開發(fā)強(qiáng)度的上限，培育引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的成本較高，在“騰籠換鳥”的過程中，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展容易擠占服務(wù)業(yè)和傳統(tǒng)稅源大戶能源重工業(yè)的發(fā)展空間，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，制約區(qū)域城市化發(fā)展水平的提升。二是難以形成規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。韓城工業(yè)門類較為齊全，各行業(yè)多有名優(yōu)產(chǎn)品，但由于難以形成大規(guī)模的專業(yè)化生產(chǎn)，產(chǎn)品市場范圍和企業(yè)規(guī)模都相對較小，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)難度較大，無法通過大工業(yè)發(fā)展培育富裕階層和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，同時(shí)面臨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩與新興產(chǎn)業(yè)自身實(shí)力不足等問題，在食品紡織等輕工業(yè)發(fā)展方面，甚至與周邊縣(市)出現(xiàn)了低水平重復(fù)建設(shè)等問題。對城市化發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在：一是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，城市職能發(fā)育不足。2018年，韓城三次產(chǎn)業(yè)的比重為6.1∶68.5∶25.4，第三產(chǎn)業(yè)占比遠(yuǎn)低于同期全國平均水平，現(xiàn)代物流、金融商務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，難以為制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供必要的支撐，制約了韓城工業(yè)的發(fā)展，容易降低資本使用效率，不利于大規(guī)模吸納剩余勞動(dòng)力就業(yè)。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力較大，城市品質(zhì)難以改善。受能源重工業(yè)發(fā)展的影響，韓城的環(huán)境污染問題也較為突出，盡管生態(tài)治理已取得明顯進(jìn)展，但仍然在不同程度上影響著城市品質(zhì)的提升，制約著韓城由職能單一的工業(yè)型城市向綜合型的區(qū)域性中心城市轉(zhuǎn)型。

(二)制約區(qū)域性中心城市發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)

行政區(qū)劃設(shè)置不合理是制約韓城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)。一方面，由于行政區(qū)劃仍維持著原有的縣級(jí)框架，空間開發(fā)強(qiáng)度已接近上限，傳統(tǒng)重工業(yè)發(fā)展空間、新型制造業(yè)發(fā)展空間、服務(wù)業(yè)發(fā)展空間、居住空間、生態(tài)空間之間難以形成良性互補(bǔ)關(guān)系，工業(yè)化發(fā)展面臨著明顯的空間瓶頸，城市職能不完善，對人口的吸引力有待進(jìn)一步提升。另一方面，行政體制不合理也是影響城市發(fā)展的重要因素。如圖1b所示，以韓城為中心，周邊100千米范圍內(nèi)多為縣建制，受地級(jí)市的輻射帶動(dòng)作用有限。在推行“地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革之前，韓城與渭南(今臨渭區(qū))經(jīng)濟(jì)規(guī)模相近，1993年渭南的人均GDP比韓城還要低707元，1994年設(shè)立地級(jí)渭南市后，韓城與渭南的差距開始逐漸拉大，尤其是基本公共服務(wù)方面的差距(見圖3)，1990—2017年，臨渭區(qū)與韓城市的人均公園綠地面積之比由1∶4.20增至1.47∶1，城市建成區(qū)面積由1.63∶1增至3.60∶1，醫(yī)院床位數(shù)由相差700張到相差3 000張以上。雖然新建項(xiàng)目大量布局在渭南市區(qū)，但渭南與韓城之間的經(jīng)濟(jì)規(guī)模并未拉開差距，甚至在2012年韓城實(shí)行陜西省內(nèi)計(jì)劃單列(副廳級(jí)擁有地級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限)后，韓城的經(jīng)濟(jì)總量開始超過渭南市，表明韓城存在著巨大的經(jīng)濟(jì)增長潛力，而省管縣的體制有效地釋放了這種發(fā)展?jié)摿Α?/p>

圖3 1990—2017年韓城市和渭南市(臨渭區(qū))的發(fā)展態(tài)勢

韓城與河津隔黃河相望，區(qū)位優(yōu)勢、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模基本相似，也同樣面臨著傳統(tǒng)能源重工業(yè)產(chǎn)能過剩、生態(tài)環(huán)境治理壓力日益增大的宏觀環(huán)境，但兩座城市卻走出了明顯不同的轉(zhuǎn)型之路，這與韓城實(shí)行省內(nèi)計(jì)劃單列體制改革有著重大關(guān)系。與河津市相比，2012年前，韓城的經(jīng)濟(jì)規(guī)模長期低于河津，實(shí)行陜西省內(nèi)計(jì)劃單列之后，韓城的經(jīng)濟(jì)規(guī)模便開始高于河津，并連續(xù)多年保持10%以上的高速增長，2018年韓城的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)是河津的1.56倍，這與陜西省內(nèi)計(jì)劃單列的行政體制改革密切相關(guān)。就韓城自身而言，實(shí)行省內(nèi)計(jì)劃單列之后，韓城的公共服務(wù)水平和居民生活水平也在大幅提升。在教育方面，計(jì)劃單列后公共圖書館總藏書量年均增加9 250冊，比計(jì)劃單列之前平均每年多增加圖書5 528冊；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，計(jì)劃單列后醫(yī)院床位數(shù)年均增長217張，比計(jì)劃單列之前，平均每年多增加床位158張；在居民生活水平方面，韓城城鄉(xiāng)居民存款年均增加121 120萬元，即實(shí)行計(jì)劃單列后城鄉(xiāng)居民存款年均多增60 491萬元，平均每人每年多增加存款1 509元[2]。這些指標(biāo)都表明，與市管縣體制相比，實(shí)行省內(nèi)計(jì)劃單列具有明顯的體制優(yōu)勢，可以更好地推動(dòng)韓城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，當(dāng)前韓城發(fā)展仍存在諸多問題，若不能繼續(xù)深化改革，提升行政效率，緩解城市發(fā)展的空間瓶頸，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)型，韓城發(fā)展的體制成本將會(huì)越來越高。

四、韓城建制升格的綜合基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

山陜交界的地理位置賦予了韓城便利的對外交通條件，富足的自然資源、文化資源又增添了城市的行政、商業(yè)和文化功能，使韓城成為渭南北部合陽、黃龍等縣實(shí)際上的中心城市。但它僅是一座人口規(guī)模不足50萬人的小城市，縣級(jí)框架與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和歷史文化名城現(xiàn)狀的矛盾日益突出。通過建制升格，在一定程度上可以克服或彌補(bǔ)部分地區(qū)工業(yè)化先天不足、后天失調(diào)，城市治理水平低，缺少承載現(xiàn)代化、工業(yè)化中心城市的缺陷，有利于培育中心城市，提升工業(yè)化和城市化發(fā)展水平。韓城建制升格不僅是韓城自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，對周邊地區(qū)發(fā)展也具有深遠(yuǎn)的影響，并且條件已經(jīng)較為成熟，綜合來看，韓城是關(guān)中平原東北部地區(qū)最有實(shí)力也最有可能升格的城市。

(一)韓城實(shí)際已經(jīng)成為周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心

韓城是西北重要的能源化工基地、陜西最大的鋼鐵基地，人均GDP超過1.3萬美元，位列陜西省第二，已形成工業(yè)集聚小氣候，民營經(jīng)濟(jì)約占韓城經(jīng)濟(jì)的56%，經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)，對渭北各縣以及臨汾、運(yùn)城所轄部分縣(市)具有明顯的輻射帶動(dòng)作用。渭南市帶縣被稱為“小馬拉大車”模式，2018年渭南全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅有33 009元，位列陜西倒數(shù)第一，年末戶籍人口546萬人，僅次于西安市，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅位列陜西省內(nèi)倒數(shù)第二名。2018年，市轄區(qū)地方一般預(yù)算收入82 721萬元，市轄區(qū)公共財(cái)政支出724 721萬元，超支642 000萬元，除市轄區(qū)外，全市財(cái)政收入共826 409萬元，其中僅渭南市轄區(qū)超支部分就占77.7%。渭南是農(nóng)業(yè)大市，全市二、三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比僅高于漢中市，二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為陜西省最低，經(jīng)濟(jì)實(shí)力在陜西也只是中等水平，若將如此廣闊區(qū)域的工業(yè)化、城市化僅寄希望于渭南市來帶動(dòng)，其后果不言自明。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)將韓城與周邊縣(市)密切聯(lián)系在一起，存在著煤炭——化工——鋼鐵——機(jī)械——電力——建材的產(chǎn)業(yè)鏈條，從原煤、煤化工、焦炭到煉鋼，龍頭企業(yè)基本都在韓城。由于韓城的煤品較低，山西的煤品較高，而不論是煉焦、發(fā)電都需要配煤，實(shí)際上這些企業(yè)之間互相配煤，形成產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)較多，有些企業(yè)在晉陜兩地都有廠礦，產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)融合在一起。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上受制于行政管理體制，故而韓城—河津經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展若以渭南為中心，其自身經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序?qū)?huì)被打亂。當(dāng)前陜西正處于工業(yè)化中期階段，能源化工、裝備制造、有色冶金等支柱產(chǎn)業(yè)仍具有較大的市場潛力，而韓城作為陜西重要的能源、鋼鐵和建材基地，也需要適度擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，為工業(yè)化和城市化發(fā)展提供必要的空間支撐。

(二)韓城正在成為黃河沿岸區(qū)域的城市化中心

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民對文化娛樂、社會(huì)保障、生活居住環(huán)境等方面的要求越來越高，而區(qū)域內(nèi)能滿足需求的最佳城市就是韓城。韓城的發(fā)展不僅是為當(dāng)前50萬人服務(wù)的，而且也是為一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的群眾服務(wù)的，目前其城鎮(zhèn)化率提高到了70.3%，供水、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施也已具備相應(yīng)條件，中等城市功能基本健全。韓城周邊縣(市)，除河津外多為農(nóng)業(yè)大縣，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，存在著巨大的城市化潛力。因交通便利，合陽、澄城、黃龍3縣居民來韓求學(xué)、務(wù)工、就醫(yī)、消費(fèi)較多，來往頻繁，對韓城文化有本質(zhì)上的認(rèn)同感。2018年，在求學(xué)方面，韓城現(xiàn)有外來務(wù)工人員隨遷子女3 580人，占全市在校學(xué)生總?cè)藬?shù)的6.5%，平均每所學(xué)校有務(wù)工人員子女111人，主要集中在新城區(qū)和龍門鎮(zhèn)，占81.5%；在就醫(yī)方面，周邊縣市在韓城就醫(yī)和門診人次均在2萬人以上，住院、手術(shù)的外來人口占比近10%，2017年全市住院共41 396人次，其中周邊縣市就有4 508人次，占9.82%，全市手術(shù)共9 147人次，周邊縣市為1 387人次，占13.17%；在消費(fèi)方面，根據(jù)往年旅游數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況，周邊縣市游客占全部游客的29.32%②。隨著人們對文化娛樂、社會(huì)保障和生活居住環(huán)境要求的提高，客觀上要求有完備的管理體制為城區(qū)居民提供相應(yīng)的服務(wù)，但現(xiàn)有體制框架束縛了城市職能的進(jìn)一步提升，單一城市的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和負(fù)空間外部性逐漸顯現(xiàn)。例如，龍門片區(qū)是重工業(yè)企業(yè)集聚區(qū)，大部分居民形成了工作在龍門、居住在新城的生活模式。新城除了容納主城區(qū)自然增長人口及外來人口外，還要承擔(dān)龍門鎮(zhèn)及其他衛(wèi)星鎮(zhèn)的新增及退休人口，居住壓力較大，需要優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)來解決這些問題。

(三)韓城長期都是關(guān)中平原東北部的政治和文化中心

韓城是枕在黃河邊的千年古城，具有3 000多年的建城史?！对娊?jīng)·大雅》有言，“溥彼韓城”，韓城是《詩經(jīng)》稱頌的文化名城，文化內(nèi)涵和文化遺存都十分豐富，長期是關(guān)中平原東北部的政治和文化中心。改革開放以來，韓城的城市建制一直在升格。1984年韓城正式改縣為市，仍屬渭南地區(qū)；1994年，撤銷渭南地區(qū)和縣級(jí)渭南市，設(shè)立地級(jí)渭南市，縣級(jí)韓城市歸渭南市代管；2007年陜西“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革之后，韓城入圍“陜西十強(qiáng)縣”“西部百強(qiáng)縣”，改寫了陜西沒有全國百強(qiáng)縣的歷史；2012年升格為副廳級(jí)的省內(nèi)計(jì)劃單列市，也是陜西省唯一的計(jì)劃單列試點(diǎn)市。在經(jīng)濟(jì)管理方面，陜西省賦予縣級(jí)韓城市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；在財(cái)政稅收方面，實(shí)行陜西省直接管理韓城市的財(cái)政體制，建立省直管縣的財(cái)政資金往來關(guān)系；在行政管理方面，對韓城實(shí)行副地級(jí)建制，調(diào)整完善垂直管理體制，其年度目標(biāo)任務(wù)考核由陜西省直接負(fù)責(zé)。在方言發(fā)音上，宜川、韓城、合陽、大荔均為中原官話汾河片的解州小片[22]，語言、人文、歷史相通，且周邊幾個(gè)縣市都處于行政中心末梢，對韓城具有較強(qiáng)的文化歸屬感，合陽、黃龍老百姓的生活、消費(fèi)、購物、就醫(yī)基本都在韓城?？傊P(guān)中平原東北部韓城、合陽、黃龍等縣亟待整合要素協(xié)同發(fā)展，整合之后關(guān)中平原東北部地區(qū)將獲得一個(gè)相對完善的發(fā)展環(huán)境，而韓城是其中最具實(shí)力的增長核心。

五、結(jié)論與討論

由于在“地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革的過程中，將縣級(jí)韓城市簡單地劃歸渭南市管轄，既制約了韓城經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，加劇了韓城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾，又加劇了關(guān)中平原城市群東北部的城市化困境，造成“有資源的沒有動(dòng)力，有動(dòng)力的沒有資源”的矛盾。韓城計(jì)劃單列改革的經(jīng)驗(yàn)表明，行政建制改革將有效釋放發(fā)展活力，對推動(dòng)關(guān)中平原東北部晉陜交界地區(qū)地級(jí)市優(yōu)化設(shè)置具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。現(xiàn)有行政區(qū)劃建制不合理是制約關(guān)中平原東北部城市發(fā)展及功能提升的關(guān)鍵癥結(jié)所在，而最佳的改革思路就是“韓渭分治、等級(jí)提升、沿黃統(tǒng)籌”，即將韓城所在區(qū)域現(xiàn)有建制進(jìn)一步升格，可以探索包括升格為地級(jí)市等多種方式來擴(kuò)大實(shí)際管轄區(qū)域，與周邊縣(市)走聯(lián)合協(xié)調(diào)互補(bǔ)發(fā)展之路，為區(qū)域中心城市培育提供體制和空間支撐。

關(guān)中平原東北部的韓城、合陽、黃龍等縣整合要素協(xié)同發(fā)展，將使整個(gè)區(qū)域獲得一個(gè)相對完善的發(fā)展環(huán)境，而韓城是其中最有實(shí)力的核心城市。通過建制升格，向下可有效整合要素資源，向上可實(shí)現(xiàn)與大城市的協(xié)同發(fā)展，有助于將分散的縣(市)納入城市群的發(fā)展進(jìn)程中。行政區(qū)劃調(diào)整對該區(qū)域發(fā)展意義重大，建制升格后，有利于增強(qiáng)人口聚集效應(yīng)，恢復(fù)韓城作為關(guān)中東北部商業(yè)集散中心的地位，使韓城真正成為山陜交界區(qū)域的核心城市，也必將對周邊縣(市)工業(yè)化和城市化水平提升產(chǎn)生深遠(yuǎn)的系統(tǒng)性影響。

一是放大西安國家中心城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)。韓城位于京昆發(fā)展帶太原—西安段的中心位置，半徑150千米以內(nèi)缺少區(qū)域中心城市，位置相對獨(dú)立(見圖1a)，難以受到西安、渭南的輻射帶動(dòng)，只能依靠自身實(shí)力把城市做大做強(qiáng)，符合克里斯泰勒的中心地理理論，很有可能發(fā)展成為區(qū)域性中心城市。由于缺乏行政中心的統(tǒng)籌，關(guān)中東北部各縣(市)發(fā)展多各自為政，產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、道路系統(tǒng)、旅游服務(wù)缺乏銜接，同質(zhì)化競爭十分普遍。韓城發(fā)展為重要的區(qū)域性中心城市將對陜西東北部區(qū)域發(fā)展形成強(qiáng)有力的支撐，可以承接、放大西安國家中心城市的輻射帶動(dòng)作用，打造華北進(jìn)入關(guān)中、西北的陜西東大門(見圖4)，加快陜西樞紐經(jīng)濟(jì)、門戶經(jīng)濟(jì)、流動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升資源要素配置效率，并將有效降低西北地區(qū)的融資成本和物流成本，促進(jìn)華北與西北經(jīng)濟(jì)的深度融合。

圖4 韓城建制升格對城市群空間結(jié)構(gòu)的影響

二是推動(dòng)陜西城市經(jīng)濟(jì)和城市化高質(zhì)量發(fā)展。韓城周邊的合陽、澄城、白水、宜川、黃龍等縣，以及山西境內(nèi)的吉縣、平陸長期都是以農(nóng)業(yè)為主的收入水平偏低的縣，這與缺乏中心城市引領(lǐng)有密切關(guān)系，工業(yè)化和城市化水平偏低，不利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和人民生活水平的提高?？h域競爭加劇了“有資源的沒有動(dòng)力、有動(dòng)力的沒有資源”的困境，生態(tài)環(huán)境、流域治理、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等跨界公共事務(wù)治理成本不斷上升。當(dāng)前韓城正面臨著發(fā)展空間不足、城市化滯后于工業(yè)化等問題，而周邊縣卻面臨著渭南輻射不到、韓城的輻射不容易接受的問題，財(cái)政收入較少造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平相對滯后，進(jìn)而影響到招商引資和城市的進(jìn)一步發(fā)展。將韓城培育成具有較強(qiáng)競爭力的中等規(guī)模城市，既可以有效回應(yīng)韓城迫切的城市化發(fā)展需求，也可以帶動(dòng)區(qū)域整體城市化水平的提升，構(gòu)建更加科學(xué)合理的城市化格局。

三是提升晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平。關(guān)中地區(qū)東部面對山西和河南，近200千米的寬度僅有渭南一個(gè)地級(jí)市，盡管在地理位置上渭南是陜西東大門，但由于其地處三門峽庫區(qū)，從“三線”建設(shè)時(shí)期到改革開放以來都缺少工業(yè)項(xiàng)目布局，屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低。黃河金三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展很早就被提出來，但長期以來該區(qū)域協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢并不明顯，問題的關(guān)鍵在于晉陜豫交界地區(qū)缺乏有活力的中心城市，缺少能夠有效整合資源的跨省區(qū)發(fā)展平臺(tái)(見圖1b)。黃河晉陜段基本以縣建制為主，僅有的4個(gè)縣級(jí)市都集中分布在晉陜豫黃河金三角區(qū)域，且總體上呈現(xiàn)出隔河相望的態(tài)勢。韓城地接關(guān)中陜北，串聯(lián)晉陜豫黃河金三角區(qū)域，已經(jīng)成為事實(shí)上的中心，韓城發(fā)展成為重要的區(qū)域性中心城市將會(huì)在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)溢出等諸多方面對周圍縣(市)產(chǎn)生更大的正外部效應(yīng)，帶動(dòng)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度，進(jìn)而有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平的提升。

注 釋：

①一是唐初置西韓州，領(lǐng)韓城、合陽、河西三縣；二是南宋時(shí)升置楨州，領(lǐng)韓城、合陽二縣。

②數(shù)據(jù)來源于韓城市政府相關(guān)部門。