我國綜合交通樞紐面臨的安全風險與對策

師原兵

山西警察學院 警務指揮戰(zhàn)術系，山西 太原 030401

近年來，上海虹橋、北京西站、深圳福田、鄭州東站等綜合交通樞紐建成運營，為我國經(jīng)濟大動脈增添了新動力，促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。核心城市的輻射作用及能力大幅提高，都市圈之間聯(lián)系、耦合作用不斷增強。與此同時，綜合交通樞紐承擔集散旅客的壓力越來越大，面臨的安全風險日益增加。作為公共安全領域的“軟目標”，綜合交通樞紐安全是國家安全的重要組成部分，是我國公共安全保障體系亟須補齊的短板。

一、綜合交通樞紐安全現(xiàn)狀分析

綜合交通樞紐設施規(guī)模巨大、建筑密度高、客流量大且集中、樞紐公共空間人群高密度聚集，其日常運營面臨很大安全風險。

(一)綜合交通樞紐空間人群高密度聚集

“十三五”期間，我國綜合交通運輸體系進入黃金發(fā)展時期，綜合交通網(wǎng)絡總里程達到540萬公里左右[1]。當前，我國建設運營綜合交通樞紐的城市人口均在300～400萬以上。根據(jù)日集散客流量，綜合交通樞紐分為特級、大型、中型、小型樞紐，日集散客流量分別大于10萬、3萬、5 000人次及小于5 000人次。2018年，上海虹橋綜合交通樞紐總客流量為4.11億人次，其中10月1日客流量達到143.54萬人次，上海南站黃金周期間日發(fā)送量達5萬人次左右。深圳加快建設國際性綜合交通樞紐，2018年深圳機場旅客吞吐量達到4 934.9萬人次，鐵路旅客發(fā)送量為8 196.8萬人次。截至2021年9月21日北京大興機場交通樞紐投運一年客流量突破1 000萬人次。由于綜合交通樞紐空間人群高密度聚集，在日常運營中存在很大安全風險，一旦發(fā)生突發(fā)事件，極易威脅樞紐和公眾的生命財產(chǎn)安全。

(二)綜合交通樞紐安全與處突工作面臨嚴峻考驗

綜合交通樞紐方便了廣大民眾出行，促進了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。然而，不斷擴張的交通線路及呈幾何倍數(shù)增長的客流量，致使公共安全風險逐漸加大。在全球范圍內(nèi)，近10年來綜合交通樞紐始終面臨著爆炸襲擊、縱火、生化、毒氣等恐怖主義威脅，以及地震等自然災害威脅。例如：韓國大邱地鐵火災、韓國首爾及日本福岡地鐵遭受洪水襲擊、日本地鐵遭受沙林毒氣襲擊、英國倫敦地鐵發(fā)生爆炸、西班牙馬德里火車站列車爆炸等事件及所引發(fā)的擁擠踩踏事件，等等。據(jù)統(tǒng)計，2001—2019年國外已發(fā)生40起針對地鐵、鐵路等交通樞紐的恐怖襲擊事件，造成1 363人死亡、5 900多人受傷，如圖1所示。

圖1 2001—2019年國外交通樞紐遭受恐怖襲擊類型圖

二、綜合交通樞紐面臨的安全風險

綜合交通樞紐的建設與運營改變了城市空間結構，引導核心產(chǎn)業(yè)架構，影響城市形態(tài)布局，提高了區(qū)域經(jīng)濟競爭力[2]。但應該看到，綜合交通樞紐作為多種交通方式的聚集點，具有結構體系復雜、環(huán)境相對封閉和人群密集等特點，直接影響整個交通網(wǎng)絡的安全運營及城市公共安全體系建設。目前，我國綜合交通樞紐存在一定安全風險。

(一)安全主體責任落實不到位

近年來，綜合交通樞紐運營單位和公安機關全面推進風險防范與處突機制建設，取得顯著成績。但通過調(diào)研了解到，部分城市綜合交通樞紐安全主體責任不落實，指揮中心及預警體系建設存在短板，聯(lián)動機制、資源儲備及應急保障能力急需加強和完善，處突指揮與協(xié)同能力需進一步提升。

1.風險防范與處突主體責任落實不到位。綜合交通樞紐“建”“管”分離，樞紐站區(qū)域的管理各自為政，如鐵路站房和鐵路橋下空間屬于鐵路部門管理運營，城際、地鐵、公交站場、出租車場、長途客運站等交通設施分別屬于不同部門管理運營，站體以外區(qū)域的開發(fā)建設及社會事務歸地方政府所轄的管委會管理。投資主體、運營主體和監(jiān)管部門的職責難以界定，管理界面不清晰，各部門管理分割，投資方、管理方、實施方、運營方各自為界，相互競爭明顯，樞紐運營安全得不到保障。

2.管理機制不順。綜合交通樞紐的管委會作為地方政府的派出機構，履行屬地行政管理職責，但管委會本身不具有執(zhí)法權，導致管理弱化。樞紐的建設與管理部門不同，投資主體多，職權不明確，導致分管責權不清晰，對一些復雜敏感問題，存在職責不清、管理缺位等現(xiàn)象。

3.聯(lián)勤聯(lián)動應急處置合力急需提升。綜合交通樞紐普遍缺乏風險防范實戰(zhàn)經(jīng)驗和能力，應急處置相關數(shù)據(jù)不足。尤其在應急情況時，各運營單位與部門間協(xié)調(diào)難度大，實時聯(lián)動效率低，對突發(fā)事件應急處置程序、方法掌握不熟練，實戰(zhàn)意識和快速反應能力不強，各運營單位與交通、消防、急救、公安等應急單位在應急響應、現(xiàn)場處置、人員疏散、車輛調(diào)度、互相協(xié)作配合方面對接不緊密，達不到協(xié)作、聯(lián)動、高效目標，聯(lián)勤聯(lián)動應急機制急需完善。

(二)規(guī)劃設計定位不明確

一些城市追求國際化綜合交通樞紐建設，往往忽略城市自身及公眾對樞紐的需求，導致樞紐規(guī)劃設計的科學性、前瞻性不足，定位不明確，樞紐在運營中安全問題突出。

1.規(guī)劃設計的科學性、前瞻性不足。由于資金投入及部門協(xié)調(diào)等原因，一些綜合交通樞紐規(guī)劃與設計的科學性、前瞻性不足，存在“多心多核”規(guī)劃設計問題。個別綜合交通樞紐伴隨大型活動應運而生，前期缺乏充分、科學論證，往往在初步選址后迅速投入施工建設，未充分考慮各種交通方式的匹配問題，以及交通設施設計的規(guī)范性與合理性。

2.綜合交通樞紐選址與銜接不到位。綜合交通樞紐建設必將引發(fā)周邊土地使用狀況的改變，且需要協(xié)調(diào)城市內(nèi)外各種交通方式與之銜接，因此樞紐的選址極為重要。目前，多數(shù)城市綜合交通樞紐選址基于高速鐵路站點位置及城市物流園區(qū)聚集區(qū)，以及城市可利用土地區(qū)域等，距離主城區(qū)較遠，致使樞紐無法與各種交通方式協(xié)調(diào)銜接，公眾便捷出行需求與城市發(fā)展未能有效融合。

(三)相關標準和規(guī)范融合度不高

目前，我國綜合交通樞紐的安全與風險防范及處置標準，在不同運輸方式間銜接缺乏技術標準指導，相關技術規(guī)范不健全。因此，亟須加強綜合交通樞紐技術標準和規(guī)范的制定。一些綜合交通樞紐內(nèi)城際鐵路、地鐵、地下道路、地下管廊及地下商業(yè)配套等所執(zhí)行的消防、人防標準不一致，且受各自獨立審查、多方管理影響，導致消防、人防標準與方案相互沖突、矛盾，制約綜合交通樞紐建設與運營，弱化了城市空間的融合度。

(四)應急預案協(xié)同性、操作性不強

應急預案是針對可能發(fā)生的重大事故(件)或災害，為保證迅速、有序、有效開展處置與救援，預先制定的計劃或方案，是基于對潛在風險源可能導致突發(fā)事件的預測，是落實風險防范與反恐處突過程中對預警、指揮、協(xié)同、處置、善后評估等相關環(huán)節(jié)的主體責任劃分和處置要求的有效途徑。我國綜合交通樞紐應急預案與保障樞紐運營安全、處置突發(fā)事件的要求存在差距。

1.應急預案缺乏科學性。綜合交通樞紐應急預案的制定要綜合考慮國家應急預案以及上級主管單位、樞紐區(qū)域制定和實施情況，應急預案應明確主體責任、處置流程及處置策略、資源儲備等。目前，多數(shù)綜合交通樞紐應急預案內(nèi)容不完備，安全防范、處突及應急處置缺乏科學性。

2.應急預案操作性不強。據(jù)調(diào)研，目前我國部分城市綜合交通樞紐管理部門編制的應急預案缺乏實效性驗證，預案編制未能充分考慮突發(fā)事件的危害性及其后果，未能結合樞紐聯(lián)動機制及應急處置狀況，協(xié)同性與操作性不強。

(五)指揮調(diào)度不暢，通信網(wǎng)絡建設滯后

綜合交通樞紐是一項復雜的系統(tǒng)工程，建設工程界面復雜，設備系統(tǒng)繁多，人員密度高，危險源數(shù)量多，安全防范與應急處置銜接存在“縫隙”。

1.綜合交通樞紐指揮中心建設上“木桶效應”顯著。綜合交通樞紐指揮中心是將多運營單位及公安、消防、衛(wèi)生、交通、急救等部門，集成為跨部門聯(lián)動，統(tǒng)一指揮調(diào)度。指揮中心對多部門聯(lián)動運作是應急管理的重點，運作流程包括指揮決策、現(xiàn)場處置、實時監(jiān)控等。目前，一些城市綜合交通樞紐運營指揮中心沒有與當?shù)卣肮仓笓]中心進行有效對接，樞紐指揮中心建設較為薄弱。

2.通信網(wǎng)絡重復建設，難以互聯(lián)互通，資源無法共享。近年來，基于4G技術1.8 GHz專有頻率的LTE-M系統(tǒng)在軌道交通中得到廣泛使用。同時，各地普遍建有公安專用350 MHz集群通信系統(tǒng)和政務專用800 MHz集群通信系統(tǒng)。因綜合交通樞紐建設周期長，存在無線通信系統(tǒng)設計時較先進但建成后落后現(xiàn)象，淘汰技術與先進技術并存，系統(tǒng)龐雜，運維困難，受市場供給限制，更新改造費用較高。

三、綜合交通樞紐風險防范對策

綜合交通樞紐風險防范與應急處置從項目規(guī)劃、建設到運營都是一個綜合性很強的系統(tǒng)工程，各運營單位之間、各相關功能子系統(tǒng)之間能否實現(xiàn)通力協(xié)同，是影響綜合交通樞紐風險防范與應急處置是否高效的重要因素。

(一)落實管理主體責任

綜合交通樞紐應當樹立安全第一理念，強化和落實管理主體責任，建立健全安全管理制度，檢查安全措施落實情況，及時消除事故隱患。

1.加強對綜合交通樞紐的組織領導。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等法律法規(guī)規(guī)定，綜合交通樞紐管理以屬地管理為主。政府作為綜合交通樞紐管理的主體，在政府主導下成立管委會，加強對樞紐的組織領導，設立領導機構，負責統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)樞紐突發(fā)事件預防和處置工作，制定完善相關配套政策和標準、規(guī)范，有效統(tǒng)籌樞紐安全運營、處突應急救援，提高綜合交通樞紐管理水平。

2.落實綜合交通樞紐運營企業(yè)主體責任。綜合交通樞紐開發(fā)建設主體是企業(yè)。企業(yè)在開發(fā)建設、運營過程中應切實承擔安防主體責任，制定周密應急方案，建立落實日常安全管理制度，明確安防工作責任，進行風險監(jiān)測，做好防范工作。

3.落實公安部門反恐維穩(wěn)和治安主體責任。公安機關要增強綜合交通樞紐區(qū)域風險防范與反恐處突責任意識、危機意識，落實警力配置，嚴密網(wǎng)格化巡查防控體系，強化重點人員穩(wěn)控、危險物品管控和輿情引導監(jiān)控等措施，對運營企業(yè)安全管理進行監(jiān)督與指導[3]。

(二)科學規(guī)劃綜合交通樞紐功能

綜合交通樞紐規(guī)劃包括區(qū)域性交通集疏運系統(tǒng)、樞紐外部區(qū)域交通組織及站房本體與周邊交通銜接設施布局等，對整個城市發(fā)展起著引導作用。

1.科學規(guī)劃設計綜合交通樞紐功能。綜合交通樞紐區(qū)域空間布局代表城市形象，“門戶形象”是樞紐設計主線。從已運營的日本大阪梅田車站和南波車站、法國里爾站、巴黎市里昂站等樞紐站來看，功能綜合化、交通一體化、空間立體化、環(huán)境舒適化已成為趨同的建設發(fā)展方向，將樞紐打造成為城市經(jīng)濟發(fā)展引擎和區(qū)域發(fā)展格局中的關鍵節(jié)點。

2.構建無縫隙對接系統(tǒng)。規(guī)劃布局要注重換乘的便捷性和空間指向性，尤其是軌道交通與公共交通的換乘需求，配套交通設施應預測確定規(guī)模，統(tǒng)籌周邊地區(qū)開發(fā)的交通出行需求，在設施具體規(guī)劃設計時還需要考慮人行流線組織的多方向性要求，同時預留國際客運的集疏運體系。

3.實施公共安全優(yōu)先的設計理念。為使綜合交通樞紐具有安全、可靠、便捷的換乘環(huán)境，必須采取公共安全優(yōu)先的設計理念，科學論證綜合交通樞紐的規(guī)劃和定位，提升公共安全功能。綜合交通樞紐設計應符合預防、處置突發(fā)事件的需要，將樞紐運營管理與工程建設相聯(lián)系，以保障樞紐安全和維護社會穩(wěn)定。

(三)推進法規(guī)制度體系和相關標準建設

充分借鑒發(fā)達國家綜合交通樞紐相關標準和管理模式，分析研判樞紐脆弱性，突破現(xiàn)有制約和瓶頸，探索樞紐安全與處突工作途徑和方法，制定科學的樞紐安全與處突標準，為樞紐安全與處突提供科學有效的理論指導，使樞紐安全與處突工作步入規(guī)范化、科學化軌道。

1.建立和完善法規(guī)制度體系。打造平安綜合交通樞紐，實現(xiàn)從治標到治本的轉變，必須建立和完善法規(guī)制度體系，做到“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”，形成樞紐安全運營制度體系，全面推進安全風險管理，強化樞紐風險防范與處突應急能力建設。

2.制定適用于綜合交通樞紐安全與處突的裝備標準和規(guī)范。研究綜合交通樞紐風險及處突技術與裝備關鍵技術，研發(fā)復雜公共場景中可疑物品與恐怖行為的精確檢測識別技術、快速安檢技術，以及便攜、快速、有效、安全、適合于狹窄空間的反恐防暴一體化專用裝備器材，按照樞紐裝備配備標準完善裝備種類，使裝備的科技含量和處置效能顯著提升。

(四)科學編制突發(fā)事件應急預案

編制綜合交通樞紐突發(fā)事件應急預案，有利于明確樞紐管理部門與各運營單位在處置突發(fā)事件過程中的職責與權限。

1.做好應急預案編制工作。綜合交通樞紐應急預案編制應與上級管理機構及相關職能部門應急預案進行有效銜接。綜合交通樞紐應急預案主要針對樞紐運營管理規(guī)定相應的組織機構、工作機制、應急保障等，明確突發(fā)事件處置程序，確定工作目標和階段性工作時間表，制定任務清單，繪制網(wǎng)絡圖。

2.加強應急預案演練。通過開展綜合交通樞紐應急拉動與現(xiàn)場實戰(zhàn)演練，對突發(fā)事件應急指揮、處置程序進行推演，檢驗樞紐區(qū)域應急響應及處置的協(xié)同效能，提升應急預案的實用性和可操作性，增強樞紐風險防范與反恐處突應急能力。

(五)提升科技水平，降低運營風險

為確保綜合交通樞紐運營時各系統(tǒng)安全、可靠和高效運行，亟須建立權威的指揮調(diào)度體系，開展風險評估，構建樞紐突發(fā)事件應急能力評價指標體系，降低運營風險。

1.建立權威的指揮調(diào)度體系。按照“高度共享、互聯(lián)互通、科技主導”的建設路線，整合各運營部門信息資源，通過應用三維實景、電子預案、人員定位等技術，建設指揮調(diào)度和無線通信指揮等平臺，形成權威指揮調(diào)度體系。

2.構建智慧綜合交通樞紐。打造智慧綜合交通樞紐，全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+交通運輸”，銜接空間差異，打破信息孤島，加快云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術的集成創(chuàng)新與應用，通過無線通信、視頻、網(wǎng)絡、文本、應急廣播等方式，與綜合交通樞紐指揮中心建立連接，實現(xiàn)信息共享。

3.推進應用5G通信技術。綜合交通樞紐管理部門應組織開展頂層設計，盡快制定樞紐5G無線通信系統(tǒng)專用標準，利用5G網(wǎng)絡切片等先進技術，集約利用無線網(wǎng)絡資源，構建“5G樞紐專用網(wǎng)”，綜合承載樞紐運營、管理等全部業(yè)務，簡化固化系統(tǒng)，支撐智慧樞紐交通建設。根據(jù)工信部對5G試驗頻率使用許可的批復，建議在政府主導下，加快規(guī)劃和建設綜合交通樞紐專用無線通信系統(tǒng)。

4.開展風險評估，降低運營風險。以概率統(tǒng)計和模糊理論等為基礎，以風險因素分析和風險管理為主要研究內(nèi)容，采用運籌學方法、統(tǒng)計分析法、系統(tǒng)模擬與仿真評價方法等，對綜合交通樞紐運營過程中發(fā)生風險事故的可能性和嚴重性予以度量，構建突發(fā)事件應急能力評價模型，從而采取相應措施，降低運營風險。

(六)構建風險防范與處突聯(lián)勤聯(lián)動機制

綜合交通樞紐運營管理部門要有效整合優(yōu)勢資源、信息，在統(tǒng)一部署下，堅持以風險防范與處突為標準，建立和完善一體化聯(lián)勤聯(lián)動應急處突機制以及公共安全網(wǎng)絡，提高綜合交通樞紐公共安全防控能力，以保證樞紐安全、高效運營。

1.構建聯(lián)勤聯(lián)動機制。建立高效的綜合交通樞紐風險防范與處突聯(lián)勤聯(lián)動機制，應明確指揮關系、啟動程序、啟動方法，建立和完善與政府相關部門、樞紐各運營單位的信息定期會商研判機制，實現(xiàn)有層次、指令性和扁平化的指揮模式，提升指揮效能。

2.完善預警與響應機制。根據(jù)突發(fā)事件響應等級，啟動相應級別應急預案或響應規(guī)程。綜合交通樞紐指揮中心根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)、規(guī)模及影響范圍，協(xié)調(diào)各運營單位開展應急處置工作，加強各應急聯(lián)動單位的聯(lián)動對接。

3.建立風險防范與處突運行機制。圍繞“風險防范與機制運行”關鍵環(huán)節(jié)建立相應工作機制，實現(xiàn)指揮和現(xiàn)場處置的無縫對接，與政府、應急、醫(yī)療、公安等部門建立運行工作機制，增強風險防范與處突實戰(zhàn)能力，高效應對各類突發(fā)事件。

4.強化實戰(zhàn)演練機制。實戰(zhàn)演練機制可以分為三個層面：一是建立綜合交通樞紐各運營單位“最小作戰(zhàn)單元”，明確職責，形成相對固定的處突實體單元，通過日常演練，確?！白钚∽鲬?zhàn)單元”在緊急情況下最短時間內(nèi)到達現(xiàn)場處置；二是加強多部門對重點目標的場景演練，提升聯(lián)動協(xié)作水平；三是建立常態(tài)化實戰(zhàn)演練機制，采取綜合交通樞紐層面檢驗性、無告知的實戰(zhàn)演練，完善應急處置工作措施，提升樞紐風險防范與反恐處突實戰(zhàn)能力。

四、結語

中共中央、國務院于2019年9月印發(fā)和實施的《交通強國建設綱要》中明確指出：構筑多層級、一體化的綜合交通樞紐體系，建設一批全國性、區(qū)域性交通樞紐，推進綜合交通樞紐一體化規(guī)劃建設，提高換乘換裝水平，完善集疏運體系[4]。《交通強國建設綱要》的實施對推動綜合交通樞紐發(fā)展，實現(xiàn)交通運輸戰(zhàn)略轉型升級，構建便捷、安全、高效的綜合交通運輸體系，提升國家競爭力具有重要指導意義。綜合交通樞紐的建設、運營和管理，必須在“總體國家安全觀”框架下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，基于樞紐安全的極端重要性，研究樞紐風險防范與對策，對預防和處置綜合交通樞紐公共安全事件、建設平安城市具有十分重要的戰(zhàn)略意義。