多源流分析視域下流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的政策調(diào)整

樊昊祺 楊清怡 魏亞軒 辛文靜 梁家瀅

摘 要：流動(dòng)攤販作為非正規(guī)就業(yè)的一種形式在民生上有著重大意義，然而隨著城市的發(fā)展，它也越來(lái)越成為一種與城市形象相對(duì)立的存在，各城市也都紛紛出臺(tái)政策以規(guī)制整治限制流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)。疏導(dǎo)區(qū)一度成為整治流動(dòng)攤販的重要舉措之一。然而經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，疏導(dǎo)區(qū)也在其發(fā)展中慢慢出現(xiàn)與其建設(shè)初衷相背離的不良現(xiàn)象，非正規(guī)空間治理再陷困境。本文聚焦H市，利用多源流理論分析H市疏導(dǎo)點(diǎn)的政策調(diào)整，從問(wèn)題源流到多元參與提出政策建議的政策源流，以及與公眾情緒爆發(fā)而產(chǎn)生沖突對(duì)抗的政治源流耦合，共同推進(jìn)流動(dòng)攤販問(wèn)題的更好治理。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)攤販;多源流分析;H市;疏導(dǎo)區(qū);非正規(guī)空間治理

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.11.001

1 問(wèn)題提出

1.1 我國(guó)城市攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)政策與治理實(shí)踐

縱觀我國(guó)城市管理歷程，過(guò)去我國(guó)對(duì)流動(dòng)攤販的整治以“堵”為主：即城管驅(qū)趕、禁止等。但有限的城管力量也難以應(yīng)對(duì)數(shù)量龐大的攤販，取締和禁止的做法是對(duì)底層民生的一種否定，易造成社會(huì)沖突。是以多城市選擇以“疏”為主的政策，秉持“堵不如疏”的理念，建立疏導(dǎo)區(qū)集中規(guī)范化管理。但近年來(lái)疏導(dǎo)區(qū)實(shí)踐中出現(xiàn)了實(shí)踐偏差。原本是為提升改善城市形象的措施，在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了食品經(jīng)營(yíng)不達(dá)標(biāo)、占用專用通道、亂倒垃圾等問(wèn)題。面對(duì)該情況，許多城市的相關(guān)政策也做出了調(diào)整：取締部分疏導(dǎo)區(qū)，責(zé)令部分疏導(dǎo)區(qū)整治完善等。

1.2 流動(dòng)攤販空間疏導(dǎo)的H實(shí)踐

H市是較早設(shè)立疏導(dǎo)點(diǎn)的城市之一 ，早在2010年，H市人民政府便發(fā)布了《H市疏導(dǎo)點(diǎn)規(guī)范管理暫行辦法》。政策實(shí)行近十年來(lái)，也暴露了許多問(wèn)題，如堵塞交通，環(huán)境臟亂，存在管理漏洞等。這些問(wèn)題推動(dòng)著H市不斷調(diào)整政策，也推動(dòng)著政府治理做出更多創(chuàng)新。2019年H市市政管理局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)整治成片流動(dòng)攤販占道經(jīng)營(yíng)的通知》，將攤販整治與信息技術(shù)手段相結(jié)合。即使核查攤販經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

而在后疫情時(shí)代背景下，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、緩和社會(huì)矛盾，我國(guó)多地出現(xiàn)鼓勵(lì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的政策。H作為較早設(shè)立疏導(dǎo)點(diǎn)的城市，空間疏導(dǎo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富，具有典型性和參考價(jià)值。那么H市為什么要進(jìn)行一系列疏導(dǎo)區(qū)政策調(diào)整，其政策轉(zhuǎn)變的背后機(jī)理為何？本研究關(guān)注流動(dòng)攤販政策制定的內(nèi)在動(dòng)態(tài)和形成原因，以探尋政策法規(guī)的制定調(diào)整如何受到政策參與者、重大事件和備選方案等各方面因素的影響，以期為后疫情時(shí)代的空間治理實(shí)踐提供借鑒。

2 理論基礎(chǔ)

2.1 多源流分析理論

美國(guó)公共政策學(xué)家金登提出了多源流分析方法。他認(rèn)為“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而非它們中的一種或另外一種因素單獨(dú)的結(jié)果?！?/p>

多源流理論認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在著三條不同源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流。這三條源流彼此獨(dú)立，匯聚在一起，共同作用下使得“政策之窗”開啟。政策議程通過(guò)問(wèn)題流或政治流中的事件來(lái)建立，而決策議程的建立則強(qiáng)調(diào)有一個(gè)可得的政治備選方案。當(dāng)三種溪流（問(wèn)題、政策和政治）結(jié)合到一起的時(shí)候，該問(wèn)題的“出線”概率就極大地提高了。

2.2 理論適切性

筆者選用多源流理論對(duì)城市流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)政策進(jìn)行分析，主要存在以下三方面的適切性：一是流動(dòng)攤販政策制定的問(wèn)題源流主要由系統(tǒng)重要指標(biāo)變化、城市發(fā)展困境、“個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”帶來(lái)的一系列問(wèn)題匯聚而成;二是政策共同體的主張、相關(guān)解決問(wèn)題的政策措施構(gòu)成流動(dòng)攤販問(wèn)卷解決的政策源流;三是政策制定者強(qiáng)烈的民生意識(shí)和不斷與時(shí)俱進(jìn)的政治氣候形成了流動(dòng)地?cái)偨?jīng)濟(jì)疏導(dǎo)的政治源流。三大源流理論與城市發(fā)展和個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求形成的出發(fā)點(diǎn)耦合，促成新的地?cái)偨?jīng)濟(jì)治理政策議程的確立。

3 H疏導(dǎo)點(diǎn)政策調(diào)整的多源流理論分析

我們根據(jù)多源流分析理論建構(gòu)分析模型具體（見圖1）。

3.1 問(wèn)題源流：H疏導(dǎo)點(diǎn)存諸多問(wèn)題

城市攤販?zhǔn)乾F(xiàn)代城市治理的一大重點(diǎn)，數(shù)年來(lái)，我們城市攤販治理于實(shí)踐中探索，諸多城市以疏導(dǎo)區(qū)政策替換了完全取締的方式。早在2010年，H市人民政府便發(fā)布了《H市疏導(dǎo)點(diǎn)規(guī)范管理暫行辦法》。然疏導(dǎo)點(diǎn)治理政策實(shí)行近十年來(lái)，也暴露了許多問(wèn)題，這些問(wèn)題推動(dòng)著H市疏導(dǎo)點(diǎn)政策不斷調(diào)整，也推動(dòng)著城市治理者在攤販治理問(wèn)題上做出更多創(chuàng)新。在金登的著述中，任何問(wèn)題都有可能作為觸發(fā)機(jī)制的問(wèn)題源流。在H疏導(dǎo)點(diǎn)政策調(diào)整中，充當(dāng)問(wèn)題源流的主要是交通問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題以及自身管理漏洞。

3.1.1 部分疏導(dǎo)點(diǎn)堵塞交通問(wèn)題嚴(yán)重

如在2015年被調(diào)整取締的H市人民醫(yī)院附近的?？德繁忝袷鑼?dǎo)點(diǎn)，該疏導(dǎo)點(diǎn)設(shè)置于2011年，主要經(jīng)營(yíng)早餐、水果、營(yíng)養(yǎng)品等，以滿足了醫(yī)院工作人員、病患以及家屬的日常生活需求。

但是其堵塞交通的問(wèn)題也逐漸凸顯，海康路因靠近人民醫(yī)院，人流量車流量巨大，而在設(shè)立疏導(dǎo)點(diǎn)之后，產(chǎn)生了購(gòu)物顧客私家車隨意停放、人群聚集的問(wèn)題，疏導(dǎo)點(diǎn)附近交通阻塞，耽誤居民日常出行，甚至影響醫(yī)院救護(hù)車的快速通行，醫(yī)院的通暢難以保障。為了保障病人救治速度，減少交通阻塞，相關(guān)部門多次對(duì)?？德肥鑼?dǎo)點(diǎn)進(jìn)行整治，但是因?yàn)閳?chǎng)地限制，治理效果依然不理想。

目前，在全國(guó)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)治理過(guò)程中，交通秩序的維護(hù)都可以稱得上是一個(gè)難點(diǎn)，在H市首批取締的八十一個(gè)疏導(dǎo)點(diǎn)中，具有造成交通阻塞隱患的疏導(dǎo)點(diǎn)占據(jù)多數(shù)。

3.1.2 部分疏導(dǎo)點(diǎn)環(huán)境臟亂差

相較于以往的流動(dòng)攤販，攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)所產(chǎn)生的垃圾呈現(xiàn)集中性的特征，這城市環(huán)衛(wèi)工作減輕了不少壓力，但是依然對(duì)于周邊環(huán)境、市容市貌具有較大的破壞性，同樣，攤販的集聚也給疏導(dǎo)點(diǎn)附近居民帶來(lái)比原來(lái)更多的環(huán)境污染。

如飽受爭(zhēng)議的N大學(xué)北門疏導(dǎo)點(diǎn)，該疏導(dǎo)點(diǎn)成立的初衷除了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等普遍性目的外，還具有滿足學(xué)生日常生活需要的目的，但在疏導(dǎo)點(diǎn)攤販日常運(yùn)營(yíng)的工程中，給周圍小區(qū)，尤其是最近的海悅國(guó)際小區(qū)的居民的日常生活帶來(lái)了很大困擾，如占據(jù)小區(qū)空地草坪，破壞小區(qū)景觀;小吃攤售賣的食品在加工過(guò)程中產(chǎn)生了大量味道刺激的有害煙霧對(duì)周圍環(huán)境造成污染，影響居民夜間休息。7F9E0F00-D760-4A55-89FB-5238CE45D452

如何更有效規(guī)范地處理集中產(chǎn)生的大量垃圾以及對(duì)周邊環(huán)境造成的惡劣影響，是疏導(dǎo)點(diǎn)建立之后治理者必須正面應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

3.1.3 存在管理漏洞

據(jù)人民網(wǎng)的相關(guān)報(bào)道，疏導(dǎo)點(diǎn)政策調(diào)整之前，H有一百余處疏導(dǎo)點(diǎn)并沒(méi)有按照當(dāng)時(shí)實(shí)行的《H市疏導(dǎo)點(diǎn)規(guī)范管理暫行辦法》由街道辦（鎮(zhèn)）申請(qǐng)?jiān)O(shè)立便民疏導(dǎo)點(diǎn)，且實(shí)際治理效果與方案預(yù)期效果之間出現(xiàn)了較大偏差，惠及貧困人員的利好攤販經(jīng)濟(jì)政策未能充分發(fā)揮作用，占道經(jīng)營(yíng)問(wèn)題不僅沒(méi)有解決，在部分地區(qū)甚至更加嚴(yán)重，公開收取租金的行為與不收租金的政策規(guī)定相悖，也加重了攤販經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，原本小本經(jīng)營(yíng)的地?cái)倻S為商業(yè)鋪面。

3.2 政策源流：各方提出針對(duì)疏導(dǎo)點(diǎn)治理的多角度政策建議

在金登的多源流理論中，制定政策的議程是原始的政治原湯，其中漂浮著來(lái)自外部和內(nèi)部參與者構(gòu)成的政策共同體提出的政策建議和方案，不同的主體代表著不同群體的利益和態(tài)度，他們都會(huì)就政策共同體所關(guān)注的問(wèn)題提出自己的建議，城市治理者也需要統(tǒng)籌多方利益，做出最佳的政策調(diào)整方案。

在H疏導(dǎo)點(diǎn)政策調(diào)整中，來(lái)自外部的參與者主要有攤販、普通市民、專家學(xué)者和新聞媒體等，來(lái)自內(nèi)部的參與者主要是H市政府尤其是市容委等政府機(jī)關(guān)。

從外部參與者的角度來(lái)看，攤販的訴求是經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，希望在原疏導(dǎo)點(diǎn)取締之后政府能夠?yàn)檫@些疏導(dǎo)點(diǎn)的攤販補(bǔ)償提供足夠的攤位;建議政府能落實(shí)減少甚至取消租金的惠民政策，防止攤位成為實(shí)際上的“商業(yè)鋪面”，讓攤販中的貧困人員獲得更多政策紅利。普通市民的建議體現(xiàn)了其追求更高質(zhì)量便民的生活環(huán)境的訴求，一方面倡導(dǎo)縮減疏導(dǎo)點(diǎn)數(shù)量，改善居住環(huán)境，減少污染，另一方面提出發(fā)展夜市文化，將夜市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好的疏導(dǎo)點(diǎn)的規(guī)模擴(kuò)大，打造夜市經(jīng)濟(jì)的城市名片。學(xué)者則站在更為宏觀的角度，認(rèn)為要疏堵結(jié)合，既要勇于向城市污染和低劣產(chǎn)品說(shuō)不，也要考慮市民和攤販訴求，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)（詹長(zhǎng)智）。在確定政策的議程中，新聞媒體為大眾提供建議整合的平臺(tái)同時(shí)宣傳其他地區(qū)的成功治理經(jīng)驗(yàn)，為H市攤販治理提供借鑒。

從內(nèi)部參與者的角度來(lái)看，他們更注重管理的效能和影響。市容委、市城管局領(lǐng)導(dǎo)提出應(yīng)當(dāng)更注重加強(qiáng)對(duì)便民疏導(dǎo)點(diǎn)的規(guī)范管理，合理取締一部分影響城市規(guī)劃和城市居民正常生活秩序的疏導(dǎo)點(diǎn);加強(qiáng)剩余疏導(dǎo)點(diǎn)的管理和服務(wù)，重點(diǎn)扶持困難群眾進(jìn)行攤點(diǎn)運(yùn)營(yíng)，逐漸將商鋪運(yùn)營(yíng)的攤點(diǎn)清出;制度上總結(jié)現(xiàn)行暫行政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)調(diào)研，盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，建立嚴(yán)格的疏導(dǎo)點(diǎn)審批、選址、建設(shè)、準(zhǔn)入、清出機(jī)制，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范化攤販治理。

3.3 政治源流：沖突事件背后的公眾情緒爆發(fā)與政策環(huán)境變化

在金登的多源流理論中，政治源流主要由公眾情緒、選舉結(jié)果、壓力集團(tuán)之間的斗爭(zhēng)等因素構(gòu)成，在H市疏導(dǎo)點(diǎn)政策調(diào)整的案例中，這些因素中發(fā)揮作用最大的就是公眾情緒和政策環(huán)境變化。

首先，公共情緒，部分疏導(dǎo)點(diǎn)自成立以來(lái)，因?yàn)榈慕煌ㄗ枞?、環(huán)境污染等問(wèn)題，周邊居民怨聲載道，相關(guān)帖子也在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)討論，甚至產(chǎn)生了沖突事件，其中最具有代表性的就是N大學(xué)北門的便民疏導(dǎo)點(diǎn)。在網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)中成為地區(qū)熱點(diǎn)話題，其背后不僅是對(duì)于海大北門疏導(dǎo)點(diǎn)的排斥心理，也是對(duì)于H市多個(gè)未按照規(guī)定成立的、影響居民正常生活的疏導(dǎo)點(diǎn)的排斥心理。

其次，政策環(huán)境，2015年7月，H市召開創(chuàng)建全國(guó)文明城市和國(guó)家衛(wèi)生城市動(dòng)員大會(huì)，在這次大會(huì)上，H市政府提出三年捧回雙創(chuàng)稱號(hào)的目標(biāo)，要舉全市之力實(shí)現(xiàn)雙創(chuàng)，之后，一場(chǎng)H雙創(chuàng)工作拉開序幕。在雙創(chuàng)工作中，H市委領(lǐng)導(dǎo)指出，H雙創(chuàng)工作將重點(diǎn)抓好“六大治理”。城市攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)的調(diào)整也被視作工作重點(diǎn)任務(wù)。

3.4 政策之窗開啟，三流耦合

多源流理論認(rèn)為，問(wèn)題源流、政策源流、政治源流相互獨(dú)立又相互影響、相互作用，共同推動(dòng)問(wèn)題提上政策議程的變化。對(duì)于H市攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)的調(diào)整成為三大源流共同指向。

政策之窗是三大源流進(jìn)行匯合，政策問(wèn)題被提上議程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，政策之窗通常是由政策源流中的重大事件開啟的。在H市攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)的調(diào)整中，雙創(chuàng)工作起到了開啟政策之窗的作用。在雙創(chuàng)工作的開展之下，三大源流實(shí)現(xiàn)了耦合，首先，為了實(shí)現(xiàn)雙創(chuàng)的目標(biāo)，需要抓好六大治理。在問(wèn)題源流中，原來(lái)的疏導(dǎo)點(diǎn)未實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理，產(chǎn)生諸多亟待妥善治理疏導(dǎo)點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)善治，這正與政治源流的要求相吻合。而政策源流中專家學(xué)者以及各方所提出的愿望訴求，成為實(shí)現(xiàn)雙創(chuàng)、適時(shí)調(diào)整攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)政策的新思路，而且在H市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全市上下實(shí)現(xiàn)了市容市貌、群眾態(tài)度和干部作風(fēng)的“三大轉(zhuǎn)變”，這也為政策源流中外部參與者的意見得到更有效的傳達(dá)，促進(jìn)了政策源流和政治源流的耦合。

政治活動(dòng)家的持續(xù)推動(dòng)最終推動(dòng)H市攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)調(diào)整提上政策議程。政府給予H雙創(chuàng)了充分重視，其中攤販問(wèn)題也屢次被提到，如N省領(lǐng)導(dǎo)親自暗訪調(diào)研，現(xiàn)場(chǎng)辦公，著力研究政治臟亂差的問(wèn)題等。最終，N省雙創(chuàng)工作成果斐然，僅2015年一年便取締了各類占道疏導(dǎo)點(diǎn)115個(gè)、取締馬路市場(chǎng)66個(gè)，隨后配套出臺(tái)了《N省食品攤販監(jiān)督管理辦法（試行）》等地方性法規(guī)，進(jìn)一步從制度層面對(duì)于攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)范，順利拿下雙創(chuàng)榮譽(yù)。

4 總結(jié)

從以H區(qū)為代表的疏導(dǎo)區(qū)實(shí)踐情況來(lái)看，空間正規(guī)化效果并不穩(wěn)定。隨著城市規(guī)劃發(fā)展，部分疏導(dǎo)區(qū)因存在影響市容市貌、違規(guī)搭建等問(wèn)題，給城市發(fā)展帶來(lái)困擾。一般情況下，流動(dòng)攤販在話語(yǔ)權(quán)比較中處于弱勢(shì)，而在H市疏導(dǎo)區(qū)相關(guān)政策轉(zhuǎn)變中兼顧兩者的話語(yǔ)權(quán)，從問(wèn)題源流、政策源流到政治源流共同推進(jìn)政策的優(yōu)化嬗變。盡管設(shè)置疏導(dǎo)區(qū)存在著一定局限性，但據(jù)我國(guó)治理攤販問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，它仍是目前可行性最高的方式，是以在H市政策調(diào)整中才會(huì)采取締與整改結(jié)合，切合流動(dòng)攤販自身特性調(diào)整制定更具體的管理辦法，綜合運(yùn)用信息手段對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行規(guī)范化管理。

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[13]吉羽.?？诒忝袷鑼?dǎo)點(diǎn)“第一案”判決：市政市容委敗訴（轉(zhuǎn)）[EB/OL].（2014-02-12）[2021-08-03].http：//www.hinews.cn/news/system/2014/02/12/016447437.shtml.

[14]吉羽.?？诒忝袷鑼?dǎo)點(diǎn)已有規(guī)范跡象今后不再有暴利（轉(zhuǎn)）[N/OL].（2013-10-29）[2021-08-03].http：//hainan.ifeng.com/news/fengguan/detail_2013_10/29/1386262_0.shtml.

[15]雷諾.海口便民疏導(dǎo)點(diǎn)環(huán)境臟亂差壟斷企業(yè)收取高額租金今后不再有暴利（轉(zhuǎn)）[EB/OL].（2013-10-29）[2021-08-03].http：//roll.sohu.com/20130621/n379514063.shtml.

[16]吉羽.?？诒忝袷鑼?dǎo)點(diǎn)內(nèi)幕：違規(guī)申報(bào)竟然層層獲批[EB/OL].（2013-06-14）[2021-08-03].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0617/c1001-21858636.html.

[17]吉羽.海口便民疏導(dǎo)點(diǎn)致占道嚴(yán)重成暴利轉(zhuǎn)租產(chǎn)業(yè)（轉(zhuǎn)）[N/OL].（2013-06-13）[2021-08-03].http：//www.foods1.com/news/2184731.7F9E0F00-D760-4A55-89FB-5238CE45D452