生育友好型社會構建的困境與構建機制研究

基金項目：本文系江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“新時期江蘇生育友好型社會建構機制研究”（2019SJA04）的階段性成果。

作者簡介：易伍林，男，江西九江人，博士，南京曉莊學院副教授，研究方向：人口社會學與應用社會學。

摘 要：近年來，我國新生兒出生率持續(xù)走低。面對老齡化和少子化的雙重困境，如何構建生育友好型社會已是一個迫在眉睫的重大問題。通過對江蘇省的個案研究發(fā)現(xiàn)，主體協(xié)調(diào)機制缺乏、服務供給機制不健全以及財政投入不足，是當前生育友好型社會建設所面臨的三大難題，而建立科學高效的平臺、系統(tǒng)性的服務供給以及合作共贏的財政投入是當前生育友好型社會構建的重要途徑。

關鍵詞：生育友好型社會;主體協(xié)調(diào)機制;服務供給機制

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.09.019

1 問題提出

自2017年以來，我國新生兒出生率急劇下降，如何構建生育友好型社會已成為學界關注的熱點話題。如有研究認為，城市化、房價高企、育兒成本大幅攀升是低生育困境形成的主要原因。也有研究顯示，當育齡婦女能夠從家庭內(nèi)部和社會中獲得更多孩子照料的時間支持時，職業(yè)女性生育二孩的可能性就越大。計迎春、鄭真真認為，鑒于女性具有物質生產(chǎn)者和社會再生產(chǎn)者的雙重身份，促進公私領域性別平等的同步發(fā)展，緩解女性的工作—家庭沖突，將會對維持一定的生育率和經(jīng)濟發(fā)展都有積極貢獻。黃玉琴通過比較東亞和歐美的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，“去家庭化政策”（托育）比“再家庭化政策”（親職假、津貼）對提升生育率更為有效，而重視性別平等政策的北歐模式比自由主義模式更能普及照顧弱勢，因而提升生育率的效果更好。

整體而言，相關研究主要集中在低生育成因、生育支持、國外低生育應對等議題上。這些研究對生育友好型社會的構建無疑具有一定的借鑒意義。然而，生育友好型社會的構建終究是一個方向性問題，同時也是一個系統(tǒng)性問題。這必然會牽涉到制度措施之間的機制關系?；诖?，本文將以江蘇省為研究個案，從機制關系的視角來探討如何構建生育友好型社會。

2 江蘇生育友好型社會構建的現(xiàn)狀

江蘇省下轄13個地級市，屬于東部沿海發(fā)達省份，經(jīng)濟總量排名全國第二。然而，近10年來，江蘇省自然增長人口一直在低位徘徊，老齡化和少子化程度均位居全國前列。例如，2019年江蘇省人口出生率9.12‰，比上年下降0.2個千分點;人口死亡率7.04‰，比上年上升0.01個千分點;人口自然增長率2.08‰，比上年下降0.21個千分點。而2020年無錫、泰州、揚州、鹽城、鎮(zhèn)江、常州等六個城市的戶籍人口自然增長率則均為負數(shù)。根據(jù)《2020年江蘇省老齡化事業(yè)發(fā)展報告》預計，到2025年江蘇省老齡人口的比重將超過27%。按照人口學的觀點，這將意味著江蘇將步入深度老齡化社會。

自2016年全面二孩政策實施以來，江蘇省為促進生育不僅在生育審批、生育保險、婚假產(chǎn)假等政策上做出了一些調(diào)整，拓展了孕前孕產(chǎn)期健康服務的覆蓋范圍，還頒布了《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標綱要》（簡稱《綱要》）、《江蘇省醫(yī)療衛(wèi)生領域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革方案》與《江蘇省教育領域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革方案》三個重要文件。

如《綱要》明確提出：“十四五”期間江蘇將“完善以家庭為單位的稅收、撫育、贍養(yǎng)、教育、住房等政策，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，增進家庭福利。優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性和有效性，強化優(yōu)生優(yōu)育服務能力，提升母嬰安全保障水平，實施出生缺陷綜合防治工程，提高出生人口素質，健全計劃生育家庭特別扶助制度。大力發(fā)展3歲以下嬰幼兒照護服務，健全普惠安全的托育服務體系，形成生育友好社會環(huán)境?！辫b于學前教育在生育友好型社會構件中的重要作用，江蘇將“實施學前教育行動計劃，多渠道增加普惠性學前教育資源供給，積極建設公辦幼兒園，鼓勵社會力量興辦普惠性幼兒園，提升幼兒園保教質量，學前教育毛入園率超過90%。……到2025年，新建改擴建幼兒園1000所、義務教育學校800所、普通高中200所?！?/p>

在具體成效方面，2015年，江蘇共有幼兒園6759所，在園幼兒250.7萬人，而到2020年江蘇擁有幼兒園7903所，在園幼兒254.1萬人，分別增加16.9%和1.4%。全省共有各類衛(wèi)生機構35746個。其中，醫(yī)院1996個，婦幼衛(wèi)生保健機構116個，擁有技術人員1.3萬人。從整體來看，江蘇在構建生育友好型社會方面確實業(yè)取得了一定成績。然而，從長效機制構建的角度看，江蘇生育友好型社會構建的問題和困境也很明顯。

3 江蘇生育友好型社會構建的困境及其成因

3.1 主體協(xié)調(diào)機制缺乏

韋伯指出，“一切有組織的支配都需要持續(xù)的行政管理，這要求安排人的行動去服從那些聲稱可以正當使用暴力的支配者;另一方面，由于這種服從，后者可以自由調(diào)度一些在既定情況下運用物力暴力所必需的物質資源?！痹陧f伯看來，理性高效的行政管理不僅需要有好的工作團隊，也必須要有可資調(diào)配的資源，并在組織協(xié)調(diào)上表現(xiàn)出色。2016年國家實施“全面二孩政策”以前，江蘇省負責計劃生育工作的主要機構是省、市、縣等各級計劃生育委員會。作為江蘇計劃生育工作的統(tǒng)籌者，江蘇省人口與計劃生育委員負責起草人口和計劃生育工作的法律法規(guī)草案和政策規(guī)定，負責協(xié)調(diào)推動有關部門、群眾團體履行人口和計劃生育工作相關職責，促進人口和計劃生育方針政策在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和社會保障等工作中的銜接配合，會同有關部門提出促進出生人口性別平衡的政策措施。在“一票否決”制度的約束下，各級計劃生育委員會很好地履行了這項職責。

進入全面二孩時代，在促進生育方面，江蘇省各級發(fā)展改革委員會、民政局、衛(wèi)生健康委員會、教育局等部門以及社區(qū)、企業(yè)都是重要的參與者。主體的多元化一方面讓更多主體能夠參與，另一方面又給主體之間的協(xié)調(diào)帶來難度。然而，江蘇省目前仍缺乏一個強有力的政府職能部門能夠統(tǒng)籌這項工作，同時也缺乏“一票否決”這樣的逆向激勵措施來督促各級政府及其職能部門來執(zhí)行相關政策和措施，這就給生育友好型社會的構建增添了障礙。

3.2 服務供給機制尚未建立

生育友好型社會在本質上就是一個“生得起、生得下、養(yǎng)得好”的社會形態(tài)。在傳統(tǒng)中國社會，生育一直被視作是家系持續(xù)的基礎，是傳統(tǒng)“孝”文化的體現(xiàn)。對家庭或家族而言，生育可以滿足“養(yǎng)兒防老”“多子多?！薄肮庾谝妗钡榷喾矫娴墓δ堋Ｒ虼?，生育完全屬于家庭內(nèi)部的事情。進入工業(yè)化時期，市場化讓社會流動變得極為頻繁，城市化讓人們的居住成本、生活成本與教育成本急劇攀升。另一個不可忽略的因素是，1980年以來國家所推行的少子化政策也加劇了這一成本。這就意味著，生育友好型社會的構建離不開基本公共服務的充分供給。換言之，類型多樣、資源充足的公共服務供給將有助于生育友好型社會的構建。

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，與生育激勵相關的服務供給一般包括公共托育、育兒津貼、親職假、住房支持、稅收減免等方面。然而，當前江蘇省所提供的生育支持并未從整體上改變當前生育友好型社會構建的進展滯后的現(xiàn)實困境?；蛘吒_切地說，從服務需求及其供給的角度看，目前江蘇省在生育激勵、服務支持方面仍有較大的改進和完善的空間。理由如下：一是服務供給的設計缺乏統(tǒng)籌，政策措施碎片化。例如，目前江蘇省出臺的生育服務措施的重心是發(fā)展普惠性的托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發(fā)展的政策體系。不難發(fā)現(xiàn)，與生育支持密切相關的住房激勵措施、服務成本分擔機制都未得到足夠關注。二是服務政策的實施過程缺乏監(jiān)督和考核。相較于計劃生育“一票否決”制度，生育友好型社會構建中的監(jiān)督和考核較為匱乏。地方的裁量權較大，政策執(zhí)行的不確定性因素增多，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與社區(qū)層面表現(xiàn)得更為顯著。

3.3 生育成本分擔機制欠缺

資金投入充足是生育友好型社會構建的關鍵，是保證其可持續(xù)的必要前提。目前，江蘇已出臺多項生育激勵政策和配套措施，但整體而言，政策所涵蓋的領域較窄，支持的幅度非常有限。從生育成本分擔的角度看，目前江蘇為構建生育友好型社會所投入的資金嚴重不足，并且在分配上仍需做出較大改善。造成這一問題的深層次原因有：一是缺乏生育成本的分擔意識;二是缺乏合理的分擔機制;三是尚未建立合理的成本核算標準及流程。如政府在制定延長企業(yè)女職工產(chǎn)假、男職工陪護假時，經(jīng)常會有意或無意地忽視企業(yè)的利益，導致這些政策在企業(yè)內(nèi)的實施效果不好，加劇了非體制內(nèi)女性受歧視現(xiàn)象的發(fā)生。

就前者而言，在養(yǎng)育成本急劇攀升，工作生活壓力不斷增大的情形下，家庭越來越難以獨自承受生育所帶來的成本負擔。此時，國家和政府要積極跟進，并出臺各種激勵措施鼓勵生育。為了做到這一點，國家和政府必須意識到生育不僅是個人和家庭的事情，也是國家與政府的事情。就中者而言，即使具備生育成本的分擔意識，相關部門若缺乏合理的分擔機制，經(jīng)費投入就會面臨不確定性的風險。相反，合理的生育成本的分擔機制在相當程度上能夠保證經(jīng)費投入的制度化和規(guī)范化。就后者而言，其關注點是如何保證資金撥付的科學化和精準化。一旦缺乏這種分擔的流程和標準，即使經(jīng)費投入有限，也可能帶來經(jīng)費分配中的不足與不公同時并存的現(xiàn)象。

4 結論與討論

本文以江蘇生育友好型社會構建的現(xiàn)狀為基礎，重點探討了江蘇生育友好型社會構建過程中所面臨的機制性問題。研究發(fā)現(xiàn)，主體協(xié)調(diào)機制缺乏、服務成本分擔機制尚未建立，服務供給機制不健全是目前江蘇構建生育友好型社會亟待解決的重要問題。在解決了“為什么”的基礎上，從機制維度“如何建設和完善”將是江蘇生育友好型社會構建的重中之重。為此，筆者認為應從以下四個方面著手：

一是建立以黨建引領的主體協(xié)調(diào)機制。正如前文所述，參與江蘇生育友好型社會構建的主體甚多，同時，各個主體在構建中所扮演的角色、地位、主動性及利益訴求存在諸多差異。因此，沒有強有力的主導者，顯然無法有效整合各個主體之間的利益糾紛和工作矛盾。各地社會治理創(chuàng)新的經(jīng)驗顯示，通過黨建引領，可以把生育友好型社會構建的主體有效地統(tǒng)一到“為人民服務”的高度上，并以此基礎建立一個高效的主體協(xié)調(diào)平臺。因此，黨建引領應是目前江蘇構建生育友好型社會最為直接和有效的主體協(xié)調(diào)方式。

二是建立可持續(xù)的服務供給機制。首先，積極鼓勵相關部門能夠深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及社區(qū)，切實了解基層居民在生育方面的服務需求，現(xiàn)場解決他們所遇到的困難，并在資源分配上進行公平合理的分配。在工作過程中，政府可以通過購買服務的方式引入社會力量參與，把對社區(qū)居民的生育服務需求進行專業(yè)評估的，讓專業(yè)滲透到服務政策的決策和執(zhí)行當中。其次，以需求和資源相結合的原則來指導和完善江蘇生育友好型社會的構建過程。最后，以責權平衡的原則規(guī)范服務供給的標準和流程，并適時提標擴面。為此，政府應對非體制參與單位或個人所付出的努力應給予適當補償，以提升它們參與的積極性和主動性。

三是建立健全生育成本分擔機制。由于在步入現(xiàn)代社會以前，人們一直想當然地認為，生育是家庭自己內(nèi)部的事情，國家和政府無需干預。然而，現(xiàn)代社會抬高了生育的門檻。例如，房價高企會讓年輕夫婦的購房成本和租房成本過高，購房者會傾向于購買面積較小的住房。購房租房成本過高將會壓縮年輕父母生育和養(yǎng)育孩子的資源，而狹小的居住空間則會進一步降低年輕父母的生育意愿。

歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗證實，持續(xù)穩(wěn)定地增加與促進生育有關的服務供給將有助于提升新生兒出生率。這就要求在國家、社會及家庭之間要建立一定的成本分擔機制。沒有合理有效的成本分擔機制，將會抑制生育友好型社會的構建主體的積極性，讓政策措施無法真正落實到位，甚至產(chǎn)生新的不公平。

四是積極構建穩(wěn)定的資金保障機制。構建生育友好型社會是一個系統(tǒng)性工程，人員配備、機構設置、服務設施、項目運行都需要充足、穩(wěn)定的資金支持。然而，從江蘇生育服務現(xiàn)有的籌資渠道看，資金來源相對單一，不確定性因素較多。這在一定程度上，需要省市政府更多地介入其中，尤其應加大市域間的資金統(tǒng)籌力度，切實減輕困難群眾的生育壓力。同時，各地應積極拓寬資金來源渠道，鼓勵社會資本介入生育友好型社會事業(yè)。

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