后疫情時(shí)代的我國(guó)糧食安全：典型事實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)方略

鄭 猛，岳云霞

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 拉丁美洲研究所，北京 100007)

糧食安全是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的頭等大事，是統(tǒng)籌國(guó)家安全和發(fā)展的底線。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，確立了新時(shí)代國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。從2020年中央一號(hào)文件明確提出“確保糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事”，到年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“解決好種子和耕地問題”確定為2021年中國(guó)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)任務(wù)之一，保障糧食安全貫穿整年，足以體現(xiàn)其在國(guó)家安全中的基礎(chǔ)位置。完善與優(yōu)化我國(guó)的糧食安全體系在當(dāng)下具有重要的理論和實(shí)踐意義。

在百年未有之大變局的國(guó)際背景下，新冠疫情全球蔓延進(jìn)一步加劇了全球糧食供應(yīng)鏈阻斷、糧食市場(chǎng)秩序紊亂及糧食危機(jī)爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，世界各國(guó)紛紛調(diào)整和制定新的糧食發(fā)展戰(zhàn)略和糧食安全舉措。與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局相伴，我國(guó)糧食安全也已邁入新的發(fā)展階段。如何妥善處理我國(guó)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對(duì)外開放與保障國(guó)家糧食安全之間的關(guān)系，全面升級(jí)新時(shí)期對(duì)內(nèi)與對(duì)外的糧食安全治理能力，切實(shí)提升“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”統(tǒng)籌利用效能以保障長(zhǎng)期可持續(xù)的國(guó)家糧食安全，是值得高度關(guān)注的重大問題。(1)尹成杰：《后疫情時(shí)代糧食發(fā)展與糧食安全》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第1期；朱晶、李天祥、臧星月：《高水平開放下我國(guó)糧食安全的非傳統(tǒng)挑戰(zhàn)及政策轉(zhuǎn)型》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第1期。后疫情時(shí)代，中國(guó)作為世界糧食生產(chǎn)大國(guó)、消費(fèi)大國(guó)，國(guó)內(nèi)糧食多年高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，但糧食產(chǎn)業(yè)大國(guó)并非糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)，尚不能完全滿足人們從“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”轉(zhuǎn)變的要求，可持續(xù)發(fā)展后勁不足，這會(huì)侵蝕國(guó)家糧食安全的根基(2)張秀青：《“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下的糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)思路》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2021年第1期。；對(duì)外面對(duì)世界糧食發(fā)展與安全格局的新變化，穩(wěn)定地發(fā)展糧食生產(chǎn)，充分利用“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，繼續(xù)解決好吃飯問題，是治國(guó)理政、應(yīng)對(duì)國(guó)際新形勢(shì)新挑戰(zhàn)的首要任務(wù)。

一、研究背景

目前，學(xué)術(shù)界圍繞“糧食安全”這一主題展開了較為充分和深入的追蹤和分析，相關(guān)研究文獻(xiàn)頗為豐碩。多數(shù)研究聚焦于糧食自給率，如楊明智等、尹風(fēng)雨和龔波主要采用糧食自給率衡量糧食安全保障程度，以此評(píng)估我國(guó)糧食安全的現(xiàn)狀及其潛在風(fēng)險(xiǎn)。(3)楊明智、裴源生、李旭東：《中國(guó)糧食自給率研究——糧食、谷物和口糧自給率分析》，《自然資源學(xué)報(bào)》2019年第4期；尹風(fēng)雨、龔波：《中國(guó)糧食自給率現(xiàn)狀及其測(cè)算方法改進(jìn)研究》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。為了提高糧食自給率，保障糧食安全，既有研究分別將糧食綜合生產(chǎn)能力、保障糧食有效供給、18億畝耕地紅線、糧食生產(chǎn)綠色轉(zhuǎn)型等作為政策的切入點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，抑或從土地流轉(zhuǎn)制度、水資源、農(nóng)業(yè)科技資源、勞動(dòng)力、環(huán)境成本與代價(jià)、糧食流通貿(mào)易等方面探討糧食安全戰(zhàn)略。(4)羅翔等：《誰來養(yǎng)活中國(guó):耕地壓力在糧食安全中的作用及解釋》，《地理研究》2016年第12期；向濤、綦勇：《糧食安全與農(nóng)業(yè)面源污染——以農(nóng)地稟賦對(duì)化肥投入強(qiáng)度的影響為例》，《財(cái)經(jīng)研究》2015年第7期；高延雷等：《城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)糧食安全的影響——基于省區(qū)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《資源科學(xué)》2019年第8期；高鳴、魏佳朔：《后小康時(shí)代保障糧食安全的形勢(shì)任務(wù)、戰(zhàn)略選擇及2035年遠(yuǎn)景謀劃》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第3期；何可、宋洪遠(yuǎn)：《資源環(huán)境約束下的中國(guó)糧食安全：內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與政策取向》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第3期；高鳴、魏佳朔：《加快建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶：發(fā)展定位與戰(zhàn)略構(gòu)想》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第11期；蘇芳等：《經(jīng)濟(jì)政策不確定性對(duì)中國(guó)糧食安全的影響》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第7期；衛(wèi)志民、于松浩：《我國(guó)糧食安全保障體系構(gòu)建研究：結(jié)構(gòu)特征、潛在挑戰(zhàn)與路徑優(yōu)化》，《理論學(xué)刊》2021年第4期；毛學(xué)峰、劉靖、朱信凱：《中國(guó)糧食結(jié)構(gòu)與糧食安全：基于糧食流通貿(mào)易的視角》，《管理世界》2015年第3期。事實(shí)上，糧食安全問題是多重復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果，應(yīng)對(duì)國(guó)家糧食安全不僅需要保證較高的糧食自給率，同時(shí)還需要加強(qiáng)與國(guó)際市場(chǎng)的聯(lián)系，這正是新發(fā)展格局中“推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的內(nèi)在要求。正如程國(guó)強(qiáng)、朱滿德所指出的，此次因疫情導(dǎo)致的全球糧食市場(chǎng)異常波動(dòng)的根源及其后期可能的走勢(shì)尚缺乏系統(tǒng)剖析，對(duì)中國(guó)糧食安全的影響研判也需進(jìn)一步深化。(5)程國(guó)強(qiáng)、朱滿德：《新冠肺炎疫情沖擊糧食安全：趨勢(shì)、影響與應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第5期。

因此，本文基于以上文獻(xiàn)，按照典型事實(shí)—挑戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)—應(yīng)對(duì)方略的研究邏輯，在全球糧食安全形勢(shì)變化下探討中國(guó)糧食安全，將內(nèi)部挑戰(zhàn)與外部風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合，探析糧食安全中面臨的結(jié)構(gòu)問題、流通問題、價(jià)格和成本問題。以此為基礎(chǔ)，在新冠疫情持續(xù)蔓延、全球步入后疫情時(shí)代使糧食生產(chǎn)和供給面臨更大不確定性的背景下，本文就如何提高糧食增產(chǎn)動(dòng)力，利用好國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，保障糧食供應(yīng)鏈安全及有效解決糧食結(jié)構(gòu)性安全問題等提出相關(guān)建議，旨在為確保中國(guó)糧食安全提供智力支持。

二、典型事實(shí)

(一)全球糧食安全總體形勢(shì)

1.糧食不安全率有所提升

消除饑餓、糧食不安全和一切形式的營(yíng)養(yǎng)不良是實(shí)現(xiàn)世界可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要組成部分。遺憾的是，縱觀過去五年，從沖突、氣候變化與極端事件到經(jīng)濟(jì)減速和衰退，再到新冠疫情大流行和部分地區(qū)蟲災(zāi)、水災(zāi)及干旱等災(zāi)情頻發(fā)，以上種種不利因素使全球經(jīng)濟(jì)前景難以預(yù)料，全球糧食安全形勢(shì)也隨之進(jìn)一步惡化。根據(jù)《2020年世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況》報(bào)告估計(jì)，2019年世界人口中有9.7%(約7.5億)面臨重度糧食不安全，其中除北美洲和歐洲外，亞、非、拉地區(qū)的重度糧食不安全發(fā)生率在2014—2019年間均呈上升趨勢(shì)，分別由19.4%、46.3%和22.9%增長(zhǎng)至22.3%、51.6%和31.7%。同時(shí)，全世界還有16%的人口(約12.5億)遭遇中度糧食不安全狀況，這些人不一定遭受饑餓，但無法正常獲取營(yíng)養(yǎng)充足的食物。以上趨勢(shì)疊加當(dāng)前新冠疫情在全球肆虐、蝗蟲災(zāi)害、極端天氣等因素，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致全球糧食安全短期內(nèi)爆發(fā)危機(jī)的概率的增加，同時(shí)中長(zhǎng)期世界糧食安全保障不確定性增強(qiáng)。

2.糧食產(chǎn)量及貿(mào)易量雙增，大豆、玉米貢獻(xiàn)率較高

據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，1992—2021年全球以小麥、大米、玉米及大豆為主的糧食產(chǎn)量從15.65億噸增長(zhǎng)至28.78億噸，增幅近兩倍，年均增長(zhǎng)2%。其中，小麥和大米產(chǎn)量增幅相對(duì)較小，分別增長(zhǎng)2.3億噸和1.53噸，大豆和玉米增幅明顯(2.68億噸和6.62億噸)。這意味著近30年全球糧食產(chǎn)量的增量中玉米貢獻(xiàn)率最高，其水平超50%(約50.42%)，大豆貢獻(xiàn)率為20.41%。同期全球糧食貿(mào)易量由4.7億噸增長(zhǎng)至12.3億噸，增長(zhǎng)2.63倍，年均增速3%。同糧食產(chǎn)量一致，貿(mào)易量增量中小麥、大米、大豆和玉米的增量分別為1.59億噸、0.64億噸、2.85億噸及2.52億噸，其貢獻(xiàn)率分別為20.92%、8.42%、37.5%及33.16%(見圖1)。

圖1 1992—2021年全球主要糧食產(chǎn)量及貿(mào)易量(億噸)

(二)我國(guó)糧食產(chǎn)量及結(jié)構(gòu)情況

1.糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升，口糧供給充裕

2020年，我國(guó)口糧總產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高，達(dá)6.69億噸，相比1949年、1978年及2000年分別增長(zhǎng)2.54%、1.89%及1.87%。其中，秋糧產(chǎn)量增至4.99億噸，占比74.59%，躍居近60年最高；夏糧產(chǎn)量同樣創(chuàng)歷史新高，達(dá)1.43億噸，占比超1/5；早稻產(chǎn)量和占比雙降至0.27億噸和4.08%(見圖2)。同時(shí)，一方面，我國(guó)居民人均糧食消費(fèi)量由2013年148.70千克降至2019年130.1千克(其中谷物由138.9千克降至117.9千克)(6)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)整理。；另一方面，少子化疊加老齡化，總和生育率長(zhǎng)期低于世代更替水平，我國(guó)人口總量將在2030之前加速到來，其中陳功(2021)指出，我國(guó)人口總量即將在2025—2030年間達(dá)到峰值；蔡昉(2021)認(rèn)為2025年中國(guó)人口總量或?qū)⑦_(dá)到峰值；王金營(yíng)和戈艷霞(2016)的預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，我國(guó)人口規(guī)模將在2029年前后達(dá)到峰值。(7)陳功：《我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)新特點(diǎn)與新趨勢(shì)——第七次全國(guó)人口普查公報(bào)解讀》，人民網(wǎng)，http://finance.people.com.cn/n1/2021/0513/c1004-32101889.html，訪問時(shí)間：2021年5月13日；蔡昉：《2025年中國(guó)人口總量或達(dá)峰值，供需兩側(cè)有何影響，如何應(yīng)對(duì)？》，鳳凰網(wǎng)，https://finance.ifeng.com/c/84oUhRioJsP，訪問時(shí)間：2021年3月22日；王金營(yíng)、劉艷華：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的人口回旋空間：存在性和理論架構(gòu)——基于人口負(fù)增長(zhǎng)背景下對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的反思和借鑒》，《人口研究》2020年第1期。因此，鑒于人均糧食消費(fèi)和人口總量雙降，總體上我國(guó)口糧供給充裕。

圖2 1949—2020年我國(guó)主要糧食產(chǎn)量及占比(萬噸、%)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

2.飼料糧需求顯著增加

目前我國(guó)飼料用糧占糧食總產(chǎn)量的比重已由20世紀(jì)50年代的20%上升到40%，預(yù)計(jì)到2030年飼料糧需求量占糧食總需求量的56.5%。(8)數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。隨著我國(guó)居民生活水平提高，膳食結(jié)構(gòu)已經(jīng)由“以糧為主”向“以肉、禽、蛋、奶為主”轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致飼料糧缺口擴(kuò)大。我國(guó)居民薯類和豆類人均消費(fèi)分別由2013年的2.29千克和7.5千克增至2019年的2.87千克和9.3千克。同時(shí)，人均肉、禽、蛋以及奶類食品消費(fèi)量也均有不同程度增長(zhǎng)，分別增至2019年的26.91千克、10.8千克、10.66千克以及12.51千克(見表1)。上述變化導(dǎo)致2016年以來以大豆為主的飼料糧消費(fèi)量基本維持在1億噸以上，進(jìn)口依賴度超85%，而我國(guó)大豆產(chǎn)量多年維持在1500～2000萬噸。此外，為了彌補(bǔ)大豆缺口，近些年國(guó)內(nèi)玉米消費(fèi)量增幅明顯，由2014年的2.02億噸增長(zhǎng)至2021年的2.94億噸，增幅0.92億噸(這一水平約為1995—2014年20年增幅)，由此導(dǎo)致我國(guó)玉米需求缺口也顯著擴(kuò)大(2020年和2021年進(jìn)口量迅速提升至2600萬噸，見圖3)。其中用于飼料的玉米消費(fèi)量也由1994年的0.74億噸增長(zhǎng)至2021年的2.11億噸。(9)在此期間分別在2005年和2020年突破1億噸和2億噸。

表1 2013-2019年部分食品人均消費(fèi)量(千克)

圖3 1994—2021年我國(guó)玉米(左)和大豆(右)國(guó)內(nèi)消費(fèi)、進(jìn)口及產(chǎn)量(億噸)

三、挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)

通過全球和我國(guó)糧食安全呈現(xiàn)出的典型事實(shí)能夠發(fā)現(xiàn)，盡管糧食供給總量增幅明顯，但結(jié)構(gòu)問題日趨凸顯。因此，在關(guān)注糧食總量問題的同時(shí)，需要更加關(guān)注糧食的結(jié)構(gòu)問題。當(dāng)前，我國(guó)糧食安全正面臨量質(zhì)分層、結(jié)構(gòu)性短缺的顯性挑戰(zhàn)以及疫情沖擊下次生災(zāi)害、供應(yīng)鏈斷裂以及價(jià)格波動(dòng)等隱性風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)通過國(guó)內(nèi)實(shí)施“守面積紅線、提單產(chǎn)效率、增糧食產(chǎn)量”的剛性政策和采取從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口重要糧食產(chǎn)品保障食物供應(yīng)、緩解資源環(huán)境壓力、滿足多元化消費(fèi)需求等對(duì)策對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全發(fā)揮了積極作用。但在百年未有之大變局、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局以及新冠疫情危機(jī)持續(xù)不斷的多重背景下，我國(guó)糧食安全也面臨著來自內(nèi)、外部諸多亟需解決的困難。

(一)內(nèi)部挑戰(zhàn)

自2004年開始我國(guó)糧食生產(chǎn)取得歷史性的“十六連豐”，為充裕糧食儲(chǔ)備、保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給、筑牢國(guó)家糧食安全防線及在新冠肺疫情肆虐的環(huán)境下保持社會(huì)穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但量足不代表質(zhì)優(yōu)，量足只能滿足我國(guó)大規(guī)模人口的基本生存必需，提高糧食質(zhì)量才是解決高質(zhì)量發(fā)展中人們高質(zhì)量訴求的有效途徑。同時(shí)，結(jié)構(gòu)性短缺和脆弱的糧食流通體系也為我國(guó)保障糧食安全提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.量足質(zhì)憂問題突出

新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活對(duì)糧食質(zhì)量安全提出了更高需求。伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，人均收入顯著提升，新時(shí)代新訴求已實(shí)現(xiàn)由“求生存”向“享生活”轉(zhuǎn)變。我國(guó)糧食行業(yè)正向著高質(zhì)量快步邁進(jìn)，從“有沒有”向“好不好”的轉(zhuǎn)變愈加明顯，僅僅保證口糧供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足因膳食結(jié)構(gòu)改善帶來的更高品質(zhì)的糧食需求。2020年糧食種植面積達(dá)到了17.52億畝，比2019年增加0.11億畝，扭轉(zhuǎn)了始于2016年的下滑勢(shì)頭。其中2020年早稻種植面積0.71億畝，比上年增加0.04億畝，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)5年下滑態(tài)勢(shì)(10)數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。訪問時(shí)間：2021年5月9日。，但這并不能滿足人民對(duì)優(yōu)質(zhì)大米的需求。當(dāng)前，人們對(duì)普通雜交稻的需求日益減少，“吃得更少，但吃得更好”更加明顯。近十年稻谷生產(chǎn)的增加中，83%為單季稻，均來自產(chǎn)地較好的黑龍江、湖北和安徽等省份。(11)柯炳生：《如何認(rèn)識(shí)我國(guó)糧食安全的兩個(gè)基本問題？》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)》2020年第4期。同時(shí)，由于人們對(duì)食品多元化需求不斷提升，如面包、饅頭、餅干等不同食品所需的面粉不盡相同，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)強(qiáng)筋、中筋以及弱筋面粉的需求產(chǎn)生直接影響。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，不論是種植水稻還是小麥，均存在著因需求質(zhì)量提升而直接帶來的品質(zhì)提升的挑戰(zhàn)。

2.我國(guó)大豆和玉米產(chǎn)需缺口難以靠自身彌補(bǔ)

我國(guó)大豆進(jìn)口依賴將持續(xù)維持高位，玉米則已由過去產(chǎn)需平衡向部分依賴進(jìn)口轉(zhuǎn)變。首先，從效率來看，單產(chǎn)量較低，結(jié)構(gòu)性短缺問題難以克服。相比小麥和大米單產(chǎn)遙遙領(lǐng)先世界平均水平，大豆和玉米等飼料糧單產(chǎn)量較優(yōu)勢(shì)國(guó)家存在較大差距。大豆單產(chǎn)雖從上世紀(jì)不足1.8噸/公頃增至2020年1.99噸/公頃，但仍低于世界平均水平(2.78噸/公頃)，與巴西(3.28噸/公頃)、美國(guó)(3.38噸/公頃)、阿根廷(2.92噸/公頃)、巴拉圭(3.04噸/公頃)以及加拿大(3.12噸/公頃)相比差距明顯。2020年玉米單產(chǎn)(6.32噸/公頃)高于世界平均水平(5.75噸/公頃)，仍不及美國(guó)(10.79噸/公頃)、阿根廷(7.55噸/公頃)以及歐盟(7.86噸/公頃，2019年數(shù)據(jù))。(12)數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織。訪問時(shí)間：2021年5月9日。

其次，從產(chǎn)業(yè)鏈來看，下游產(chǎn)能快速恢復(fù)擴(kuò)大供需缺口。近期我國(guó)生豬產(chǎn)能的快速恢復(fù)(2021年3月，能繁母豬存欄4318萬頭，同比增長(zhǎng)29.5%；生豬存欄4.16億頭，同比增長(zhǎng)27.7%)，有望恢復(fù)至常年水平，導(dǎo)致近期大豆、玉米期末庫存持續(xù)下降。(13)數(shù)據(jù)來源于中國(guó)政府網(wǎng)。http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/16/content_5569737.htm,訪問時(shí)間：2021年5月15日。2021年7月大豆和玉米期末庫存分別跌至0.3億噸和1.98億噸，其中國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)量雖有所恢復(fù)，但不及需求增速，過去兩年每年都要消耗200萬噸左右的儲(chǔ)備庫存，缺口不斷擴(kuò)大，玉米庫存自2019年8月至今連續(xù)兩年下降，并由此消耗水稻、小麥等部分替代品庫存(兩者分別降至1.09億噸和1.43億噸)。(14)數(shù)據(jù)來源于美國(guó)農(nóng)業(yè)部。訪問時(shí)間：2021年5月15日。

再次，從預(yù)期來看，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)情緒助推供需形勢(shì)趨緊，部分糧食價(jià)格仍處高位。通過圖4能夠看出，相比大米和小麥，我國(guó)大豆和玉米價(jià)格增幅顯著。2019年1月至2021年7月10日，我國(guó)大豆和玉米價(jià)格分別由3801.7元/噸和1836.9元/噸增長(zhǎng)至5221元/噸和2735.5元/噸。(15)數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。這意味著我國(guó)大米和小麥供需呈現(xiàn)基本平衡，而大豆和玉米價(jià)格仍處高位，在受當(dāng)前疫情、自然災(zāi)害等不確定性因素的影響下，一定程度上助長(zhǎng)了市場(chǎng)囤貨惜售情緒，進(jìn)而提升了大豆和玉米供需錯(cuò)配的可能。

圖4 2019年1月至2021年7月主要糧食產(chǎn)品價(jià)格(元/噸)

3.糧食流通體系運(yùn)行效率有待提升

當(dāng)前，我國(guó)糧食市場(chǎng)流通體系運(yùn)行效率不高，其特征可以概括為生產(chǎn)集中度高、流通層級(jí)多以及運(yùn)輸周期長(zhǎng)等。(16)毛學(xué)峰、劉靖、朱信凱：《中國(guó)糧食結(jié)構(gòu)與糧食安全:基于糧食流通貿(mào)易的視角》，《管理世界》2015年第3期。首先，我國(guó)糧食生產(chǎn)具有顯著的區(qū)域性，且受自然條件和生產(chǎn)條件等因素影響，越來越向東北地區(qū)和中部地區(qū)集中，由此形成了“北糧南運(yùn)”的流通格局。其次，我國(guó)糧食市場(chǎng)主要以規(guī)模小的初級(jí)交易市場(chǎng)為主，從農(nóng)戶到消費(fèi)者需要層層轉(zhuǎn)運(yùn)，糧食供應(yīng)鏈兩端的零散性決定了中國(guó)糧食流通的多層級(jí)性，而各層級(jí)糧食市場(chǎng)之間定位不明確，相互缺乏聯(lián)系和互動(dòng)。(17)張秀青：《“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下的糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)思路》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2021年第1期。第三，“北糧南運(yùn)”的流通格局意味著越來越多的省份將增加對(duì)跨省移庫的調(diào)運(yùn)訴求，但受運(yùn)輸距離長(zhǎng)等客觀條件制約，以及我國(guó)糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施布局不合理，鐵路運(yùn)輸和水運(yùn)渠道均無法解決糧食供需和產(chǎn)銷之間調(diào)劑難度大和運(yùn)輸周期長(zhǎng)的問題。

(二)外部風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前全球疫情盡管得到了一定程度的控制，但病毒不斷變異導(dǎo)致疫情存在潛在爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，加之國(guó)際形勢(shì)不確定性日趨凸顯，導(dǎo)致糧食貿(mào)易環(huán)境依舊復(fù)雜。(18)2021年7月，世界衛(wèi)生組織官員發(fā)布簡(jiǎn)報(bào)指出，隨著更多變異病毒的傳播，新冠病毒在美國(guó)和拉丁美洲的感染率再次飆升，而上述國(guó)家是全球主要的糧食生產(chǎn)地。一方面，部分國(guó)家糧食安全預(yù)期趨緊增加了國(guó)際糧食市場(chǎng)的異動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，疫情在全球蔓延之勢(shì)使部分國(guó)家采取增加戰(zhàn)略儲(chǔ)備、限制甚至禁止出口等措施以保證本國(guó)糧食安全和市場(chǎng)供應(yīng)；另一方面后疫情時(shí)代部分糧食出口國(guó)或?qū)⒉扇「訃?yán)格的防控措施，進(jìn)一步導(dǎo)致糧食物流中斷、交易停頓，最終影響國(guó)際糧食貿(mào)易。(19)胡迪、楊向陽：《后疫情時(shí)代保障糧食安全的政策取向與策略選擇》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第1期。總之，在后疫情時(shí)代，全球疫情無法得到有效控制且持續(xù)時(shí)間具有不確定性等因素影響下，糧食貿(mào)易環(huán)境依舊復(fù)雜且風(fēng)險(xiǎn)尚存。對(duì)我國(guó)而言，外部風(fēng)險(xiǎn)則主要集中在以大豆和玉米為主的糧食貿(mào)易方面。(20)如前文所述，我國(guó)大豆進(jìn)口依賴度超85%，而玉米作為飼料糧替代，近兩年進(jìn)口量也出現(xiàn)明顯提升。

1.不確定性增加糧食供應(yīng)鏈斷裂的可能

從外部供應(yīng)上看，當(dāng)前不確定性集中于疫情走勢(shì)難以控制，各國(guó)抗疫措施不同程度阻斷糧食供應(yīng)。在疫情正處于不斷爆發(fā)、持續(xù)蔓延的情況下，美國(guó)和拉美疫情傳播仍在繼續(xù)(拉美更為嚴(yán)重)，而上述兩地恰是我國(guó)大豆和玉米主要進(jìn)口來源地，由此為我國(guó)大豆和玉米供應(yīng)帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，俄羅斯、越南等多國(guó)對(duì)糧食分別進(jìn)行惜售、限售、停售等一系列緊急措施(如2021年3月俄羅斯對(duì)玉米和大麥分別征收每噸25歐元和10歐元關(guān)稅；越南于3月24日表示暫停簽署新的大米出口合約；哈薩克斯坦、塞爾維亞、泰國(guó)、印度等國(guó)家相繼采取了禁止或限制糧食出口數(shù)量等貿(mào)易保護(hù)措施，部分進(jìn)口國(guó)則尋求增加進(jìn)口，以提高糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備)(21)張秀青：《全球糧食市場(chǎng)形勢(shì)、異動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施——基于保障國(guó)家糧食安全的國(guó)際視角分析》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2020年第5期。，全球糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)艿捷^大沖擊。

2.糧食價(jià)格增速凸顯

從價(jià)格上看，當(dāng)前全球?qū)捤傻呢泿怒h(huán)境進(jìn)一步推動(dòng)大宗商品投資需求，加之新冠疫情對(duì)糧食生產(chǎn)、物流中轉(zhuǎn)、終端配送等造成一定影響，引發(fā)了預(yù)期不穩(wěn)和傳導(dǎo)性恐慌，帶來全球糧食價(jià)格上漲。如圖5所示，2021年4月30日芝加哥期貨交易所(CBOT)大豆、玉米和小麥價(jià)格漲至近八年來最高水平(1534.25美分/蒲式耳、673.25美分/蒲式耳以及734.75美分/蒲式耳)。全球糧食價(jià)格在經(jīng)歷連續(xù)12個(gè)月的超長(zhǎng)上漲后，盡管在2021年6月首次出現(xiàn)回落，但與去年同期相比仍增長(zhǎng)了33.9%。美元作為國(guó)際貿(mào)易結(jié)算的主要貨幣之一，其超發(fā)會(huì)引起物價(jià)上漲，從而造成全球通脹。這意味著，在美國(guó)繼續(xù)“放水”之下，國(guó)際糧價(jià)可能還會(huì)迎來上漲。同時(shí)，資本的炒作更是不斷助推全球糧價(jià)上漲。在全球流動(dòng)性過剩的當(dāng)下，糧食已成為眾多投資者的首選投機(jī)目標(biāo)。

圖5 2020年1月至2021年7月大豆、玉米及小麥芝加哥期貨交易所結(jié)算價(jià)(美分/蒲式耳)

3.惡劣氣候提升糧食進(jìn)口成本

以大豆為例，由于美國(guó)大豆主產(chǎn)區(qū)頻遭不利天氣，產(chǎn)量及庫存預(yù)期下調(diào)；南美大豆產(chǎn)區(qū)仍偏干旱，播種受到一定影響。美國(guó)農(nóng)業(yè)部2021年1月的月度報(bào)告稱，2021年全球大豆產(chǎn)量預(yù)計(jì)為3.61億噸，比2020年12月預(yù)估產(chǎn)量少110萬噸，其中美國(guó)大豆產(chǎn)量為1.126億噸，低于預(yù)期；巴西大豆產(chǎn)量為1.33億噸，超預(yù)期160萬噸；阿根廷大豆產(chǎn)量為4800萬噸，比預(yù)期少40萬噸。國(guó)際大豆價(jià)格受此預(yù)期影響持續(xù)上漲，帶動(dòng)我國(guó)進(jìn)口大豆成本上升。此外，當(dāng)前美國(guó)和巴西等主要大豆產(chǎn)區(qū)正在經(jīng)歷嚴(yán)重旱災(zāi)，不僅影響未來對(duì)大豆和玉米等糧食的預(yù)期產(chǎn)量，而且還會(huì)沖擊大豆的河流運(yùn)輸，進(jìn)一步加劇對(duì)食品通脹的擔(dān)憂，并將大大影響我國(guó)進(jìn)口大豆的運(yùn)輸成本。如圖6所示，2019年1月至2021年7月間，美灣大豆、巴西大豆以及阿根廷大豆海運(yùn)費(fèi)用呈明顯增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并屢刷歷史最高水平。

圖6 2019年1月至2021年7月美灣、巴西及阿根廷大豆海運(yùn)費(fèi)用(美元/噸)數(shù)據(jù)來源：萬德數(shù)據(jù)庫(wind)

四、應(yīng)對(duì)方略

五谷者，萬民之命，國(guó)之重寶。作為世界人口第一大國(guó)，保障糧食安全的極端重要性不言而喻。我國(guó)人口數(shù)量即將達(dá)到峰值、膳食結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、疫情下全球發(fā)生糧食危機(jī)的概率增加等內(nèi)外挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)并存且愈發(fā)嚴(yán)峻。因此，未來應(yīng)建立“穩(wěn)糧食產(chǎn)量、精準(zhǔn)尋求替代、提升農(nóng)民積極性”三支柱、“國(guó)內(nèi)供給+國(guó)外補(bǔ)充”雙保障的糧配模式，以確保我國(guó)糧食安全。具體包括以下幾點(diǎn)：

(一)整合我國(guó)糧食耕地，發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)

一方面，應(yīng)積極加快建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，構(gòu)筑糧食產(chǎn)購銷加儲(chǔ)一體化。規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效應(yīng)能夠減少成本并提高產(chǎn)出。糧食安全產(chǎn)業(yè)帶就是化點(diǎn)為面，根據(jù)地區(qū)自然稟賦、產(chǎn)業(yè)分布、基礎(chǔ)設(shè)施條件等特征整合糧食耕地，以帶促鏈，實(shí)現(xiàn)更加完備的糧食產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈，為集中化管理提供便利，有利于人口、投資、環(huán)境等政策配套，全面提升糧食安全保障能力。另一方面，糧食結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)化調(diào)整，充分利用各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)的功能性規(guī)模優(yōu)勢(shì)；同時(shí)應(yīng)根據(jù)糧食凈流出量、糧食生產(chǎn)資源消耗等指標(biāo)建立科學(xué)的指標(biāo)體系，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，確保糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)積極性，保障并提升我國(guó)糧食自供能力。

(二)就地產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)民種糧積極性

糧食最低收購價(jià)政策是保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的“定心丸”，但并非長(zhǎng)久之策。我國(guó)應(yīng)逐步改變糧食作為社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的特殊商品屬性，通過本地產(chǎn)業(yè)化、深加工延長(zhǎng)糧食商品價(jià)值鏈，提高糧食商品的經(jīng)濟(jì)附加值，使農(nóng)民就地變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工”，不僅種糧有收入，而且參與本地糧食產(chǎn)業(yè)就業(yè)獲得工資性收入，以后者推動(dòng)前者，變“輸血”為“造血”，這樣效果優(yōu)于單純發(fā)放補(bǔ)貼，農(nóng)民種糧積極性勢(shì)必會(huì)有所提升。

(三)重視糧食全產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全

種子是糧食產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“芯片”。當(dāng)前我國(guó)糧食種業(yè)市場(chǎng)面臨核心競(jìng)爭(zhēng)力不足與國(guó)外侵蝕雙重危機(jī)。在加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外資監(jiān)控，防范種子市場(chǎng)特別是主糧種子市場(chǎng)被外資控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，更應(yīng)該將種子安全視為糧食安全的核心，在“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略中更加強(qiáng)調(diào)后者，通過技術(shù)攻關(guān)克服被國(guó)外“卡脖子、使絆子”的難題，在耕地面積不減的情況下實(shí)現(xiàn)質(zhì)、量雙升。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)不斷加強(qiáng)與跨國(guó)企業(yè)合作，增強(qiáng)在全球各地區(qū)糧食生產(chǎn)國(guó)的供應(yīng)能力，確保進(jìn)口糧食買得到、運(yùn)得回，從而保證糧食供應(yīng)鏈安全。

(四)提升我國(guó)糧食流通效率

提升我國(guó)糧食流通效率需要從國(guó)內(nèi)流通鏈一體化、數(shù)字化以及國(guó)外糧食供給兩方面考慮。對(duì)內(nèi)而言，進(jìn)一步完善我國(guó)跨省糧食重要物流通道和節(jié)點(diǎn)布局，通過建立糧食“儲(chǔ)加運(yùn)”基地實(shí)現(xiàn)倉儲(chǔ)、加工及物流一體化。同時(shí)，進(jìn)一步加快新一代信息技術(shù)與糧食各環(huán)節(jié)深度融合，推動(dòng)數(shù)字賦能糧食流通鏈協(xié)同轉(zhuǎn)型。對(duì)外而言，由于中國(guó)糧食貿(mào)易主要依賴海運(yùn)，如大豆主要源自美國(guó)、巴西等國(guó)家，距我國(guó)較遠(yuǎn)。因此，應(yīng)積極了解各國(guó)相關(guān)土地法律制度，與當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施合作，擇機(jī)建造“飛地糧倉”，為我國(guó)海外糧食購、儲(chǔ)、運(yùn)提供保障，確保我國(guó)糧食供給安全。

(五)盡快啟動(dòng)“大豆替代工程”以降低對(duì)其集中依賴

“大豆替代工程”主要包括尋求大豆進(jìn)口替代國(guó)和替代品兩部分內(nèi)容。第一，加強(qiáng)我國(guó)與大豆進(jìn)口替代國(guó)經(jīng)貿(mào)合作。近幾年我國(guó)進(jìn)口全球大豆遠(yuǎn)超其他國(guó)家，其中從美國(guó)和巴西進(jìn)口大豆占大豆進(jìn)口總量的84%，對(duì)上述兩國(guó)進(jìn)口依存度較高。阿根廷和烏拉圭是除美國(guó)和巴西外主要大豆產(chǎn)出國(guó)，對(duì)我國(guó)大豆出口依存度較高，同時(shí)對(duì)我國(guó)工業(yè)制成品有較大需求。上述兩國(guó)未來在擴(kuò)大大豆種植面積、增加產(chǎn)量上具備較大潛力。因此，我國(guó)應(yīng)更加重視提升與阿根廷和烏拉圭間的經(jīng)貿(mào)往來，促進(jìn)大豆和工業(yè)制成品等商品的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)物資投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人才技術(shù)等多方面合作，實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏。

第二，尋求大豆替代品化解集中化、單一化的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)大豆進(jìn)口高度集中在美巴兩國(guó)(且均為疫情重災(zāi)區(qū))，尋求替代品是規(guī)避供應(yīng)與價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的務(wù)實(shí)手段。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)采用玉米作為替代品彌補(bǔ)大豆缺口，但其結(jié)果直接導(dǎo)致玉米臨儲(chǔ)見底，價(jià)格飆升。未來應(yīng)適度調(diào)配庫存陳化谷物，并通過配額糧形式進(jìn)口部分大麥、高粱等商品對(duì)大豆、玉米等飼料糧進(jìn)行補(bǔ)充替代。此外，還可采用植物類蛋白對(duì)動(dòng)物類蛋白替代，緩解因動(dòng)物蛋白攝入增加導(dǎo)致飼料糧缺口擴(kuò)大的壓力。如2013年中國(guó)—拉丁美洲和加勒比農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)論壇北京宣言中指出，藜麥在提供高營(yíng)養(yǎng)食物方面發(fā)揮了重要作用。因此，未來可以以藜麥產(chǎn)業(yè)合作為突破口，在滿足對(duì)高蛋白攝入需求的同時(shí)，加強(qiáng)中拉糧食合作。