政府審計(jì)機(jī)關(guān)提升 國(guó)家治理效果的路徑研究

許瑜 劉滿女

黨的“十九大”報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出要“不斷提高治國(guó)理政水平”“加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，再一次將國(guó)家治理提升到了一個(gè)新的高度。國(guó)家治理的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治，國(guó)家治理能力是國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。如何有效提升陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要治理作用，已經(jīng)成為目前亟需解決的問題。

政府審計(jì)現(xiàn)狀分析

為了更好地了解陜西省政府審計(jì)的現(xiàn)狀，本文按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地理位置相結(jié)合的原則將全國(guó)劃分為東部、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶，并采用經(jīng)濟(jì)帶均值進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)比分析。本文所需數(shù)據(jù)均來自于《中國(guó)審計(jì)年鑒》。

（一）審計(jì)發(fā)現(xiàn)。本文用“審計(jì)查出主要問題金額”來衡量政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)手段。由圖1可以看出，不論是東部、中部、西部地區(qū)，還是處于西部地區(qū)的陜西省，各地區(qū)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)查出的主要問題金額均逐年上升，但陜西省的增長(zhǎng)速度較慢。2016-2017年，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的主要問題金額呈大幅度下降趨勢(shì)，且遠(yuǎn)低于東部和中部，與西部地區(qū)持平，甚至在2017年還出現(xiàn)了低于西部平均水平的狀況?？梢?，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)查出的主要問題金額在整體上越來越低，審計(jì)發(fā)現(xiàn)力度越來越弱，審計(jì)的“揭示”功能未得到有效發(fā)揮。

（二）審計(jì)立項(xiàng)。本文用“審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告數(shù)量”來衡量政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)立項(xiàng)手段。由圖2可知，2007-2017年間各地區(qū)政府審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告數(shù)量趨于穩(wěn)定。在2008-2017年間，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告數(shù)量持續(xù)高于東部、中部和西部地區(qū)的平均水平，但2017年開始急劇下降?？梢?，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)的揭示力度比較強(qiáng)，但是這種力度2017年開始減弱，需要關(guān)注。

（三）審計(jì)處罰。本文用“審計(jì)處罰金額”來衡量政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)處罰手段。由圖3可知，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)處罰金額和東部、中部、西部地區(qū)的整體趨勢(shì)一樣，自2012年開始呈現(xiàn)出波動(dòng)上升趨勢(shì)，說明各地政府審計(jì)機(jī)關(guān)均加大了審計(jì)處罰力度。但陜西省審計(jì)處罰金額雖然高于西部地區(qū)的平均水平，但大部分年份均低于東部和中部地區(qū)的平均水平，尤其是2016年出現(xiàn)了大幅下降，雖然2017年有所回升，但回升幅度較小?？梢姡兾魇≌畬徲?jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)處罰力度整體弱于其它地區(qū)。

（四）審計(jì)建議。本文用“審計(jì)提出建議數(shù)量”來衡量政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)建議手段。由圖4可知，陜西省審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后提出的審計(jì)建議數(shù)量始終高于中部、東部和西部地區(qū)。表明從整體來看，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)在提出審計(jì)建議方面處于全國(guó)領(lǐng)先水平。但是與其它區(qū)域相比，在2016年和2017年，陜西省審計(jì)建議數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，表明陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)提出的審計(jì)建議數(shù)量有所減少，審計(jì)的“預(yù)防”功能有所減弱。

從上述情況來看，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)發(fā)現(xiàn)、審計(jì)處罰的力度較弱，但審計(jì)立項(xiàng)和審計(jì)建議方面非常積極，明顯高于東部、中部和西部的平均水平。因此，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加大審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)處罰力度，真正發(fā)揮提升國(guó)家治理效果的作用。

政府審計(jì)提升國(guó)家治理效果的路徑

（一）全面履行監(jiān)督職責(zé)，加大審計(jì)立項(xiàng)數(shù)量。審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告數(shù)量是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作效果的重要體現(xiàn)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)所出具的審計(jì)報(bào)告數(shù)量越多，表明審計(jì)工作人員越勤勉，審計(jì)的“揭示”功能越強(qiáng)。陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極響應(yīng)國(guó)家提出的構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，拓展審計(jì)范圍，強(qiáng)化審計(jì)功能，做到應(yīng)審盡審，盡可能出具更多的有價(jià)值的審計(jì)報(bào)告。具體來說，陜西省在確定審計(jì)對(duì)象時(shí)應(yīng)將各市、各區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門單位都納入全覆蓋審計(jì)對(duì)象范圍中。同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的管理，分類進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)政策和地區(qū)的性質(zhì)調(diào)整審計(jì)程序，提高審計(jì)全覆蓋的能力和水平。

（二）以問題為導(dǎo)向，加大審計(jì)查處力度。審計(jì)發(fā)現(xiàn)是政府審計(jì)功能的重要體現(xiàn)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)查出的問題金額越多，表明審計(jì)“發(fā)現(xiàn)”功能越強(qiáng)。陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)要始終堅(jiān)持“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)”的審計(jì)理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、深化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加大審計(jì)查處力度，真正做到堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，全面、徹底地反映和揭示所發(fā)現(xiàn)的問題。另外，當(dāng)政府審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了問題，就應(yīng)該將問題分析徹底，深入調(diào)查原因，要透過現(xiàn)象看本質(zhì)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，陜西省政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照審計(jì)要求進(jìn)行查處，不放任、不遺漏。同時(shí)，陜西省部分區(qū)域可能存在審計(jì)資源不足的情況，才導(dǎo)致了區(qū)域之間審計(jì)查處金額的差異。因此，地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)充審計(jì)資源，配備相應(yīng)的審計(jì)人員、加大審計(jì)投入、提供充足的物資，以保障審計(jì)工作的基本需求。

（三）積極提出審計(jì)建議，及時(shí)跟進(jìn)整改情況。審計(jì)建議是政府審計(jì)績(jī)效的一種衡量方式。審計(jì)建議數(shù)量越多，意味著國(guó)家審計(jì)的“防御”功能越強(qiáng)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該繼續(xù)積極提出防范措施和建議并及時(shí)跟進(jìn)整改情況，協(xié)助被審計(jì)單位加強(qiáng)自身管理。爭(zhēng)取做到對(duì)癥下藥，及時(shí)為發(fā)現(xiàn)的問題提供有效的建議。在實(shí)際操作過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)做到審計(jì)建議指向明確、表述清楚，避免華而不實(shí)。同時(shí)，審計(jì)建議應(yīng)當(dāng)根據(jù)各市區(qū)的具體情況和特點(diǎn)，有針對(duì)性地提出，哪個(gè)市哪個(gè)部門需要怎么做，審計(jì)意見也要確保具有一定的可行性。另外，審計(jì)建議提出以后，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)部門的整改情況。審計(jì)整改效果好與壞，不僅與審計(jì)機(jī)關(guān)的重視有關(guān)，也與其他部門的協(xié)調(diào)有關(guān)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在跟進(jìn)的過程中，應(yīng)當(dāng)與各部門保持協(xié)調(diào)，形成合力。

（四）強(qiáng)化問責(zé)意識(shí)，提高審計(jì)處罰力度。審計(jì)處罰是政府審計(jì)作用力度的一種體現(xiàn)。審計(jì)處罰力度越大，表明地方政府和工作人員的威懾力越強(qiáng)，國(guó)家審計(jì)的作用力度越大。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高自身的權(quán)威性，強(qiáng)化問責(zé)意識(shí)，加大審計(jì)處罰力度，從嚴(yán)審計(jì)。當(dāng)然，審計(jì)機(jī)關(guān)要想提升威懾力，首先要強(qiáng)化審計(jì)法規(guī)的意識(shí)，學(xué)法懂法，任何審計(jì)程序都應(yīng)依法執(zhí)行;其次，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的工作管理，定期進(jìn)行審計(jì)法規(guī)的考核，防止內(nèi)部審計(jì)的腐敗行為;再次，協(xié)調(diào)好審計(jì)工作效率和審計(jì)范圍擴(kuò)大，制定合理的處罰方案;最后，深入研究處罰方案的裁量原則，避免一些暗箱操作。

（五）推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公開，充分利用媒體輿論。新聞媒體作為獨(dú)立于政府的第三方，是發(fā)揮公眾監(jiān)督職能的有力武器。媒體關(guān)注度越高，意味著公眾的社會(huì)監(jiān)督力量更強(qiáng)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的各項(xiàng)工作更高效，對(duì)國(guó)家治理能力的提升作用越明顯。各級(jí)政府應(yīng)該逐步增加信息透明度、推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公開，無論是審計(jì)數(shù)據(jù)還是重大事項(xiàng)，在確保不涉及機(jī)密的情況下，都應(yīng)向公眾及時(shí)公布。公開方式應(yīng)當(dāng)多樣化，確保信息獲取無障礙，溝通渠道多樣化，同時(shí)確保公告信息公布到位。真正做到方便公眾監(jiān)督政府審計(jì)工作，有效推進(jìn)審計(jì)問責(zé)和問題整改。除此之外，各地應(yīng)加強(qiáng)跟蹤審計(jì)，對(duì)公眾反映的問題以及提供的信息應(yīng)該進(jìn)行反饋并隨時(shí)跟進(jìn)、保持監(jiān)督。只有如此，社會(huì)公眾才有機(jī)會(huì)參與到國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中。

當(dāng)然，新技術(shù)的興起，推動(dòng)了新媒體的發(fā)展，也意味著公眾監(jiān)督方式更加多樣化和智能化。審計(jì)機(jī)關(guān)在確保審計(jì)工作的保密性時(shí)，應(yīng)充分利用輿論監(jiān)督手段，為各界新聞媒體提高便利的通道，保障各機(jī)構(gòu)的相對(duì)自由。但是為了防止新聞媒體過度行使相關(guān)權(quán)利，審計(jì)機(jī)關(guān)需要建立審核機(jī)制，避免新聞媒體發(fā)布一些因受利益驅(qū)使而缺乏真實(shí)性的審計(jì)信息。

（六）完善政府審計(jì)機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制，協(xié)助政府提升市場(chǎng)化水平。市場(chǎng)化程度越高，意味著政府審計(jì)的審計(jì)手段實(shí)施的更加順暢、執(zhí)行效果越好，對(duì)國(guó)家治理能力的提升作用越明顯。審計(jì)機(jī)關(guān)必須完善自身的運(yùn)行機(jī)制，充分與政府其他部門之間進(jìn)行溝通，結(jié)合各部門的實(shí)際情況提出針對(duì)性的改進(jìn)建議，切實(shí)提高審計(jì)效率。只有這樣，才能真正充分發(fā)揮政府審計(jì)手段的治理作用，提高政府的運(yùn)行效率，協(xié)助政府進(jìn)一步加快市場(chǎng)化程度，最終作用于國(guó)家治理水平的提升。

（七）提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)，確保審計(jì)質(zhì)量。審計(jì)人員作為政府審計(jì)工作的具體執(zhí)行者，其綜合素質(zhì)直接決定了審計(jì)質(zhì)量。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德、信息、金融、管理等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。同時(shí)，還要定期對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行思想道德教育，確保國(guó)家審計(jì)人員的審計(jì)獨(dú)立性。除此以外，還可以采取地區(qū)間交叉審計(jì)來提高整體審計(jì)質(zhì)量，提升國(guó)家治理能力。

（作者單位：西安外國(guó)語大學(xué)，本文系陜西省社科界2021年度重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目（2021HZ0532）成果）