基于文本分析的河北省“十三五”科技創(chuàng)新政策評估

曹涵尋 王萌 李昭軒 呼冰然 武俊敏

摘 要：習近平總書記指出，21世紀以來，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重塑全球經(jīng)濟結構，如何充分發(fā)揮政策作用，是面向“十四五”建設創(chuàng)新型河北的重大命題。本文運用文本分析法，對河北省科技創(chuàng)新政策文本來源、政策制定主體協(xié)同情況、政策頻度和主題頻次、政策樣本形式、政策文本主題詞進行分析，并在管理規(guī)劃、創(chuàng)新結構、績效評估、政策內(nèi)容、研發(fā)強度五個方面進行問題分析，提出針對部門協(xié)同、政策發(fā)行、明確政策要求、內(nèi)容形式、風險控制方面的政策優(yōu)化建議以供參考。

關鍵詞：科技創(chuàng)新政策;效果;政策優(yōu)化;評估;文本分析

本文索引：曹涵尋，王萌，李昭軒，等.<標題>[J].商展經(jīng)濟，2022（09）：-118.

中圖分類號：F062.4 文獻標識碼：A

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央把科技創(chuàng)新擺在了前所未有的突出位置[1]。在不久前召開的全國科技創(chuàng)新大會上，習近平總書記指出：“實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，是應對發(fā)展環(huán)境變化、把握發(fā)展自主權、提高核心競爭力的必然選擇，是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、破解經(jīng)濟發(fā)展深層次矛盾和問題的必然選擇?！鄙羁剃U述了創(chuàng)新驅動發(fā)展的極端重要性，明確提出了我國到2050年建成世界科技創(chuàng)新強國，成為世界主要科學中心和創(chuàng)新高地，為我國建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強大支撐。

1 文獻綜述

1.1 科技創(chuàng)新政策對創(chuàng)新的影響

顧江寒、柴華奇（2021）運用雙重差分法分析了科技創(chuàng)新與金融結合試點政策對綠色創(chuàng)新的影響，為試點政策的應用及城市綠色發(fā)展提供了證明[2]。夏清華、譚曼慶（2021）通過研究并梳理深圳產(chǎn)業(yè)政策，探討了產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)創(chuàng)新質量之間的傳導機制[3]。張振剛、魏玉媛（2020）通過運用“宏觀—中觀—微觀”框架對廣東省科技成果轉化政策進行分析，提出了不足及完善機制[4]。

1.2 創(chuàng)新政策效果評估研究

閻東彬等（2021）基于“過程—內(nèi)容—結果”對河北省科技創(chuàng)新政策績效進行了評估，指出河北省科技創(chuàng)新政策過程、內(nèi)容和結果方面的表現(xiàn)差距較大，應該加強科技創(chuàng)新政策的全過程評價，強化推進科技創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)性和便捷性[5]。周海燕、鮑祥生（2020）基于熵值法-超效率DEA分析法對廣東省科技人才政策效率進行了評估，并提出了建議[6]。張芳等（2018）通過熵值法，從供給、需求、環(huán)境方面的科技創(chuàng)新政策對蕪湖市的科技創(chuàng)新績效進行了評估，提出了完善科技創(chuàng)新政策供給、調(diào)整科技創(chuàng)新政策需求、構建科技創(chuàng)新市場導向等建議[7]。

縱觀已有文獻，對科技創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及其構成體系政策的評價研究成果頗豐，但對科技創(chuàng)新政策執(zhí)行、反饋、優(yōu)化的全過程實施效果評價較少?；诖?，本文擬對河北省“十三五”以來的科技創(chuàng)新政策實施效果進行系統(tǒng)梳理，在河北省人民政府、河北省科技廳等多個省政府部門，檢索了60篇相關政策，對政策進行了文本來源分析、頻度和主題頻次分析、樣本形式分析、文本主題詞分析，結合Nvivo11軟件進行詞云分析，根據(jù)文本分析結果發(fā)現(xiàn)問題，并提出對策建議，為河北省政府優(yōu)化“十四五”時期科技創(chuàng)新政策提供一定的決策依據(jù)。

2 河北省科技創(chuàng)新政策文本分析

2.1 政策文本來源

“十三五”發(fā)展規(guī)劃提出以來，河北省出臺了一系列科技、人才、稅收等方面的政策，推動科技創(chuàng)新的發(fā)展。河北省科技創(chuàng)新政策及評估政策文本有多方面來源，根據(jù)研究需要，本文選取了60篇河北省科技創(chuàng)新政策及實施效果文本并對其進行多方面分析。

2.2 政策制定主體協(xié)同情況

協(xié)同創(chuàng)新是推動科技創(chuàng)新的重要保障。根據(jù)Nvivo11軟件分析結果可以看出，河北省2016—2020年以部門形式聯(lián)合發(fā)布的有關科技創(chuàng)新的政策條例逐漸增多，而且河北省政策主體協(xié)同制定并發(fā)布的政策數(shù)量總體上呈遞增趨勢。在樣本中，其中10篇兩部門聯(lián)合發(fā)文，4篇三部門聯(lián)合發(fā)文，四、五、六、七、八部門的聯(lián)合發(fā)文次數(shù)相對較少，變化較不顯著，部門間的協(xié)同能力優(yōu)勢不顯著，河北省財政廳和河北省科學技術廳的聯(lián)合發(fā)文次數(shù)最多，協(xié)同強度較高。總體來看，2016—2020年河北省科技創(chuàng)新政策主體的協(xié)同程度逐漸加強。

2.3 政策頻度和主題頻次分析

2016年，河北省發(fā)布的相關科技創(chuàng)新的政策文件最多（55條）;2020年發(fā)布文件數(shù)量最少（9條）;2016—2017年，政策發(fā)布數(shù)量大幅度下降，自2017年往后三年政策發(fā)布數(shù)量較為穩(wěn)定，均數(shù)為17篇。但這五年總體來看，波動性較大且總體呈現(xiàn)下降趨勢，說明了河北省政府對科技創(chuàng)新的管理精準程度有大幅度提高。

從文件內(nèi)容主題看，科技金融、稅收、財政、產(chǎn)權保護、人才激勵、科技創(chuàng)新平臺方面占比依次為15.4%、10.4%、22.0%、15.4%、23.3%、13.3%。其中，人才激勵方面占比高達23.3%，充分體現(xiàn)了科技創(chuàng)新發(fā)展落腳點是科技人才的培養(yǎng)。另外，財政方面的政策數(shù)占比較高，說明河北省“十三五”時期提高了對科技創(chuàng)新研發(fā)經(jīng)費的重視程度，在一定程度上改善了科研環(huán)境。

2016—2020年，河北省科技創(chuàng)新政策數(shù)量大體呈現(xiàn)上升趨勢。2017年發(fā)布了108項科技創(chuàng)新政策及相關通知辦法，2018年政策及通知辦法的發(fā)布數(shù)量出現(xiàn)大幅度增長，河北省研發(fā)經(jīng)費投入425億元，較2017年增長17.9%，科技研發(fā)投入增速為全國平均水平的6.5倍，說明科技投入的程度是河北省科技創(chuàng)新成果的重要影響因素。另外，河北省發(fā)布的政策能根據(jù)實際進行適當調(diào)整，如2019年政策數(shù)量小幅度下降，不排除新冠疫情的影響，到2020年河北省形成了一系列較高規(guī)格、內(nèi)容全面的工作部署系統(tǒng)指導性文件（見表1）。

2.4 政策樣本形式分析

在科技政策樣本中，既有辦法、細則、通知，又有規(guī)定、方案、意見等。以“辦法”形式出臺的政策文本數(shù)量最多，達23份，占比超三分之一，其中管理辦法17個，評估辦法4個，鑒定辦法和信息公示辦法均1個;其次是以“細則”形式出臺的政策文本數(shù)量為14份;“意見”“結果”“公示”和“規(guī)定”政策文本數(shù)量均為1份。

政策文本形式在一定程度上體現(xiàn)了政策效力，政策效力可分為“規(guī)劃—約束性”和“指導—操作性”兩個維度。政策文本以“辦法”和“細則”的形式內(nèi)容較為具體的政策為主，執(zhí)行力較強，但政策文本的權威性相對較弱。

2.5 政策文本主題詞分析

河北省“十三五”期間頒布的政策文本中，存在具有方向性的指示詞，對不同政策文本進行詞頻分析能反映政府的重視程度。本文使用文本分析法對樣本政策進行主題詞分析，提煉樣本政策中分別排名前十五的高頻詞，比較關鍵詞出現(xiàn)的頻率，得出政府關注層面的變化，將數(shù)理與分析方法相結合，以探究政府注意力分布情況（見表2）。

樣本政策文本的動詞中，“管理”“評估”“建設”“創(chuàng)新”四條詞匯比例最大，“創(chuàng)新”與“建設”的高頻延續(xù)了“十二五”期間的政策綱要。“十三五”期間，“創(chuàng)新”和“建設”的使用頻率均得到大幅提高。十三五綱要中，“創(chuàng)新”被提高到“指導思想、主要目標與發(fā)展理念”層次，可見“創(chuàng)新”的重要。

以創(chuàng)新發(fā)展為引領，體現(xiàn)為12個關鍵詞，包括“科技創(chuàng)新”“協(xié)調(diào)”“智能”“定制”“可持續(xù)”“創(chuàng)新驅動”等。其中，“創(chuàng)新”出現(xiàn)的頻次最高，是政務大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用的根本目標;同時，在推進政務大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用過程中，注重理念、體制、機制、技術、平臺、流程、模式創(chuàng)新。

而“評估”的高比例，則顯示出“十三五”綱要對政策措施落實到地方的效果更加關注。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，對標中央政府“十三五”期間做出的新部署、新要求，全面評估發(fā)展規(guī)劃實施情況，總結提煉經(jīng)驗做法，深入剖析問題原因，提出改進對策建議，強化發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全評估成果轉化運用機制，持續(xù)推動各項工作任務順利實施，保障各地方高質量完成“十三五”規(guī)劃目標任務。

名詞中，總量靠前的“科技”“資金”與“技術”三個詞匯詞頻數(shù)持續(xù)增長，進一步突出了“十三五”規(guī)劃對科技政策和金融政策領域的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性要求。“項目”和“企業(yè)”所占比例明顯提高。動名詞中，“組織”“實施”等詞匯在樣本政策文本中所占比例相對較高。

3 河北省科技創(chuàng)新政策存在問題分析

3.1 管理規(guī)劃問題有待協(xié)調(diào)

在積極推進城市化和城市現(xiàn)代化進程中，城市活力不斷涌現(xiàn)，新的城市集群此起彼伏。第一，雖然在擴張經(jīng)濟總量和城市規(guī)模上成果裴然，但城市協(xié)調(diào)管理產(chǎn)生隱患問題，城市在追求確定的經(jīng)濟目標時，往往難以顧及合理的規(guī)劃、建設的質量，致使城市道路、綠化、市政基礎配套設施嚴重滯后，增加了城市管理的難度[8]，并且經(jīng)辦服務平臺體系不完善、能力不足、地位不明。第二，基礎設施、基礎工程投入不足，管理服務信息化建設與應用嚴重不匹配，不能滿足管理服務需要。

3.2 科技創(chuàng)新結構存在失衡

近年來，我國科技創(chuàng)新企業(yè)的研發(fā)投入、技術與專利產(chǎn)出都大幅增加，創(chuàng)新企業(yè)成為主力軍。但是，企業(yè)的創(chuàng)新能力與創(chuàng)新主體地位的要求不匹配，企業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略缺乏必要的協(xié)調(diào)規(guī)劃，技術開發(fā)受阻，技術目標難以實現(xiàn)，核心技術和能力的積累過程漫長、成效慢。我國企業(yè)長期實行等級制管理，僵化的組織形式不利于企業(yè)核心技術攻關和技術創(chuàng)新，投入難以轉化為產(chǎn)品。河北省在這方面反映出的問題較為明顯。

3.3 績效評估政策不足

政府部門的績效管理與績效考核存在結構失衡、缺乏統(tǒng)一指導、評估標準注重績效考核而淡化績效管理、評估體系的構建大多圍繞政府需要而定，缺少體系化、制度化的準繩規(guī)范。部分區(qū)域績效考核存在事先約定、任務性實施，容易導致績效評估呈現(xiàn)短期化的趨勢，政府績效管理不應一味地從指標入手，或嘗試構建“通用”的政策績效考核體系。理論的適用性取決于前提條件的相似性，各地方政府承擔的社會責任大體相同，但由于地質環(huán)境和資源稟賦等方面的差異，不同區(qū)域政策效果的反映方面應加以區(qū)分，不應追求一致的評估體系，而應注重政府評估的本體，以問題為導向地制定本地的發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)劃。

3.4 科技創(chuàng)新政策內(nèi)容有待完善

從政策形式來看，河北省科技創(chuàng)新政策依靠辦法、細則等執(zhí)行力強的政策為主導，缺乏權威性強、操作性強的政策，影響了政策的有效執(zhí)行和政策總目標的實現(xiàn)。河北省在科技創(chuàng)新各領域存在的問題不盡相同，為了更好地指導科技創(chuàng)新的發(fā)展，加強政策的實施效果，政府及各部門應注重出臺操作性強的政策，并調(diào)整和實施相應的政策推行方案和配套措施。

從政策主體和供給角度來看，河北省科技政策的頒布以單一機構為主，主要發(fā)文單位為河北省科技廳和河北省財政廳，兩部門聯(lián)合發(fā)文較多，不同類別部門之間聯(lián)系強度不高。政府應重視不同類別和層級的部門形成完善的從科技創(chuàng)新政策頒布到科技創(chuàng)新效果評估的整體鏈條，打造科技創(chuàng)新政策協(xié)同體系。在政策文本中，對過程監(jiān)督、平臺依托、效果驗收的關注相對缺乏，說明在政策具體內(nèi)容方面仍有完善的空間，同時是不是以市場中科技創(chuàng)新需求為導向，根據(jù)現(xiàn)實情況制定符合科技創(chuàng)新發(fā)展要求的政策方面不夠明確。

3.5 科技創(chuàng)新研發(fā)強度有待提高

2020年，河北省GDP在全國排名第12位，科技創(chuàng)新研發(fā)強度達1.75%，在全國排名第16位。由此可見，雖然河北省的科技研發(fā)強度實現(xiàn)了較快的增長，但是和國內(nèi)其他先進省市相比，仍然存在明顯的差距。河北省科技創(chuàng)新研發(fā)強度有待提高，市縣級政府、高新技術企業(yè)和高校院所等主體科技創(chuàng)新資金投入還不充足，主要原因在于知識產(chǎn)權保護力度不夠、科技創(chuàng)新存在一定的風險及企業(yè)資金實力不足等。

4 對未來河北省科技創(chuàng)新政策的優(yōu)化建議

4.1 針對各部門政策協(xié)同情況的優(yōu)化建議

河北省各部門應加強合作，提高政策質量及政策權威性，在優(yōu)質的基礎上協(xié)同發(fā)展。政府及各機構部門應提高對政策目標協(xié)同問題的重視度，將目標闡述得明確清晰，兩部門協(xié)同情況較多，更應該加大協(xié)同力度，加強三部門、四部門多因素多樣化的合作，依托“十三五”規(guī)劃科技創(chuàng)新政策，增強溝通與交流探討能力，縮小部門協(xié)同能力差距，采取共同行動、共同目標提高協(xié)同效率?？蓪嵭蟹峙渲贫?，分配到協(xié)同的部門，多部門合作，聯(lián)合發(fā)文，到后來化被動為主動，最終達到避免部門協(xié)同過于密集現(xiàn)象發(fā)生的目的。

4.2 針對政府及各部門發(fā)行政策的優(yōu)化建議

各地區(qū)政策目標出現(xiàn)差距與不平衡，首先，政府應加大管理力度，統(tǒng)籌兼顧，做到按時推進各地區(qū)、各部門政策發(fā)行，提高政策內(nèi)容質量，做好監(jiān)督管理。其次，政府及各部門應多出臺一些操作性較強的政策，滿足科技創(chuàng)新的需求，及時調(diào)整和實施政策的推進方案和配套措施，做到條理清晰、易于理解、可行性強等。最后，政策主體供給較為單一，政府應加強各部門的溝通聯(lián)系，加強合作，為各部門機構提供廣闊的合作機會和平臺，打造科技創(chuàng)新協(xié)同體系，從而推動科技創(chuàng)新發(fā)展。

4.3 針對明確科技創(chuàng)新發(fā)展要求有關政策的優(yōu)化建議

河北省政府在科技創(chuàng)新政策的供給方面，應注重各項資源的投入占比，明確各項科技創(chuàng)新資源投入的結構;加大對科技創(chuàng)新相關基礎設施的投入與建設及稅收優(yōu)惠力度，合理調(diào)節(jié)稅收結構。在需求方面，應注重科技創(chuàng)新研究成果的應用與實施，及時調(diào)查選定與科技創(chuàng)新項目相匹配的企業(yè)進行項目的應用;通過價格補貼、政府采購等方式擴大市場需求。環(huán)境需求方面，應注重科技創(chuàng)新外部環(huán)境的影響作用，打造利于資本投入的外部環(huán)境，加大對投資科技創(chuàng)新類項目企業(yè)的支持力度，同時提高金融服務“質”與“量”。

4.4 針對政策發(fā)布內(nèi)容、形式方面的優(yōu)化建議

河北省政府應該加強科技創(chuàng)新政策的連續(xù)性，相關部門配合政策的實施，以保證政策實施的靈活性。關于科技創(chuàng)新政策發(fā)布的類型，河北省政府應根據(jù)本省高校、企業(yè)、行業(yè)的實際情況，增加一些實施細則、方案、解決辦法等更為具體的政策形式，側重針對高校的政策、辦法、明細等，為科技人才的培養(yǎng)和發(fā)展提供保障。同時，提高針對承接相關科技創(chuàng)新項目的企業(yè)金融、財政政策，為科技創(chuàng)新項目的實施與應用奠定基礎。

4.5 針對科技創(chuàng)新風險控制方面的政策建議

河北省政府應該加強對科技創(chuàng)新風險方面的控制，相關部門可以為中小企業(yè)、科研院所開展科技創(chuàng)新提供市場調(diào)研信息;協(xié)調(diào)各級政府、大中型企業(yè)和科研院所等在科技創(chuàng)新方面形成科技創(chuàng)新聯(lián)盟，實現(xiàn)利益共享和風險共擔;鼓勵企業(yè)針對科技創(chuàng)新向保險公司投?；蛳蜚y行貸款，實現(xiàn)風險的轉移，然后由政府對投保和貸款進行擔保。

參考文獻

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