玉溪推進(jìn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑研究
——基于蘇州、重慶、成都、昆明等城市和玉溪的比較

李 萌，李辰航

（中共玉溪市委黨校，云南 玉溪653100）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，因此要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。(2)習(xí)近平：《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，《求是》，2020年第21期，第4—10頁。玉溪處于滇中城市群的中心地區(qū)，是全國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的重要組成部分，面向南亞西南亞輻射中心的核心區(qū)。作為滇中城市發(fā)展格局中的重要城市之一，玉溪高質(zhì)高效地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就顯得尤為重要?；诖耍ㄟ^考察調(diào)研重慶、成都、德陽以及蘇州等西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市建設(shè)，在城市矩陣構(gòu)建下結(jié)合玉溪實際情況，對玉溪新型城鎮(zhèn)化提出建設(shè)路徑。

一、個案分析：從“雙城記”“同城化”到“國際窗口”

玉溪作為滇中腹地，一方面是滇中城市群中的重要城市之一，近年來努力探索滇中城市群一體化發(fā)展和昆玉同城化發(fā)展，因此，考察成渝“雙城記”、成德眉資城市群“同城化”的做法經(jīng)驗，對滇中城市群及昆玉同城化的發(fā)展具有重要的借鑒意義。另一方面，中老鐵路在2021年12月2日全線通車。如表1所示，中老鐵路國內(nèi)段站點共17個，在玉溪段密集分布于三個縣區(qū)共5個站（包括玉溪站、研和站、峨山站、化念站和元江站）。“昆明—玉溪—景洪”段為雙線鐵路，這使得玉溪區(qū)位和交通優(yōu)勢尤為突出，成為面向南亞、東南亞的交通樞紐。因此，考察蘇州工業(yè)園區(qū)中的中新合作和國際窗口打造的做法經(jīng)驗，對玉溪的國際化建設(shè)也有著重要的啟示。

表1 中老鐵路國內(nèi)段站點情況

（一）成渝唱響“雙城記”，以資源共享促聯(lián)動發(fā)展：重慶科學(xué)城

成都高新區(qū)與重慶高新區(qū)的聯(lián)動，就像磁石的兩極，輻射著川東和渝西發(fā)展，而西部（成都）科學(xué)城與西部（重慶）科學(xué)城的相向發(fā)展，則形成成渝科創(chuàng)大走廊的兩端。

2020年1月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次會議上提出要推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，強(qiáng)化重慶和成都的中心城市帶動作用，唱好“雙城記”。(4)新華社：《習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第六次會議》，2020年1月3日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/03/content_5466363.htm，2021年7月20日。隨著兩地戰(zhàn)略合作協(xié)議的簽訂，明確了共建“一城”“一廊”“一高地”“一區(qū)”“一港”和“一機(jī)制”的“六個一”重點任務(wù)，即通過西部科學(xué)城、成渝科創(chuàng)走廊、全國新經(jīng)濟(jì)示范高地、西部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)區(qū)、內(nèi)陸自貿(mào)港和要素自由流動機(jī)制的共建，圍繞“優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)合作、創(chuàng)新資源共享、全球資源鏈接、共建共贏模式探索、重大功能性平臺打造”五個方面，共同建設(shè)具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心核心區(qū)。(5)《成都高新區(qū)、重慶高新區(qū)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議 共建具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心》，2020年4月30日，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_7211146，2021年8月1日。2021年10月20日，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》發(fā)布，明確了雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的戰(zhàn)略定位，提出了推動雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的9項重點任務(wù)。在推動成渝“雙城”建設(shè)中，西部（重慶）科學(xué)城的打造頗具亮點。

一是在重慶科學(xué)城形成了生產(chǎn)上“一核四片多點”、生活上“一主四副多組”、生態(tài)上“一心一軸兩屏”的空間規(guī)劃和“北研發(fā)、中轉(zhuǎn)化、南制造”的發(fā)展格局，有效實現(xiàn)了資源集聚、產(chǎn)業(yè)集聚、人才集聚。

二是以交通聯(lián)動為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供有力支持，截至2020年底，重慶科學(xué)城規(guī)劃建設(shè)5條高鐵線路、3條城際公路、4條都市快線、5條普速鐵路，35個穿山隧道（現(xiàn)已通車16個），多向貫通成都及重慶科學(xué)城周邊區(qū)域。(6)李星婷、張亦筑：《站在建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的新起點上 西部（重慶）科學(xué)城大踏步走來》，《重慶日報》，2020年9月11日，第4版。此外，兩地科學(xué)城均設(shè)第二機(jī)場，即成都天府機(jī)場和重慶正興機(jī)場，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈共4個4F級機(jī)場，將初步建成世界級機(jī)場群。

三是利用大數(shù)據(jù)搭建“項目落地快速響應(yīng)平臺、項目建設(shè)聯(lián)合推進(jìn)平臺、企業(yè)資源整合鏈接平臺、政策兌現(xiàn)聯(lián)合辦公平臺”四大項目服務(wù)平臺。一方面，通過推進(jìn)開辦企業(yè)全流程無紙化，推行“科學(xué)政務(wù)幫”上門服務(wù)，深化“放管服”改革，實現(xiàn)“一業(yè)一證”“一碼覆蓋一證通行”。此外，2021年推出“鏈長制”，通過“一位委領(lǐng)導(dǎo)、一個牽頭部門、一套產(chǎn)業(yè)鏈圖譜、一個工作方案、一套支持政策”的工作模式，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任產(chǎn)業(yè)鏈鏈長，打通產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)之間的“梗阻”，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）成德眉資“同城化”，以輻射帶動形成發(fā)展聚力：德陽市

德陽在四川省和與成都之間的關(guān)系不管是在地理位置還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上都與玉溪極其類似。德陽距成都僅45公里，是成都城市群中距離成都最近的城市，位于成德綿眉樂城市軸線的中間段，處于成都輻射川北的核心區(qū)域，是成都聯(lián)結(jié)川北的重要節(jié)點。近年來，德陽積極融入成德眉資同城化，將“成都優(yōu)勢”與“德陽優(yōu)勢”有效疊加，聚焦以“天府?dāng)?shù)谷”為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，形成了新的更高質(zhì)量的發(fā)展。

一是從2009年《成德綿區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》編制開始，成都與德陽兩市開始探索協(xié)同發(fā)展的路徑。2018年成德同城化上升為省級戰(zhàn)略，共同印發(fā)了《成德同城化發(fā)展五年行動計劃（2018—2022年）》，隨后通過簽署《關(guān)于加快成德眉資同城化發(fā)展合作協(xié)議》，深入推進(jìn)包括區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、戶籍管理、人才流動、政策協(xié)同等“八個同城化”，形成區(qū)域發(fā)展新格局。2019年1月18日，德陽市區(qū)域協(xié)同發(fā)展局掛牌成立，專門負(fù)責(zé)對成德眉資同城化發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。(7)郭靜雯：《區(qū)域協(xié)同發(fā)展新年開新局》，《四川日報》2019年3月4日，第2版。

二是以交通同城化助力產(chǎn)業(yè)同城化。目前成德兩市之間已建成5條高速、4條快通和4條鐵路，其中列車運營密次達(dá)每天112列，高峰時段間隔僅5分鐘，實現(xiàn)公交化運營。2020年8月出臺了《德同城化交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通五年規(guī)劃和三年行動方案》將通過“9高13快13軌”構(gòu)建德同城綜合立體交通體系，打造“半小時通勤圈”。(8)葉斌：《同城同路——成德間將建“9高13快13軌”綜合立體交通網(wǎng)》，2020年7月30日，http：//www.deyang.gov.cn/xwdt/dydt/1108239.htm，2021年12月3日。

三是深化“放管服”改革，通過“一個標(biāo)準(zhǔn)管流程”“一網(wǎng)通辦提速度”和“一次辦結(jié)零成本”流程再造，實現(xiàn)企業(yè)開辦從2019年的“零成本 一日辦”提速至“零成本 小時辦”，實現(xiàn)新進(jìn)企業(yè)“百日開工、年內(nèi)投產(chǎn)”。

（三）打造“國際窗口”，以國際合作創(chuàng)造發(fā)展契機(jī)：蘇州工業(yè)園區(qū)

蘇州工業(yè)園區(qū)是中國和新加坡兩國政府之間的重要合作項目，是中國改革開放的重要窗口。在占自貿(mào)片區(qū)面積的一半以上的高端制造與國際貿(mào)易區(qū)中，有一個集高端制造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革創(chuàng)新為一體的最前沿——海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域：綜合保稅區(qū)。

首先，蘇州工業(yè)園區(qū)在建設(shè)和機(jī)構(gòu)運行上，充分體現(xiàn)了高位推動的顯著優(yōu)勢。在鄧小平同志“借鑒新加坡經(jīng)驗”的講話推動下，1994年《關(guān)于開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》下發(fā)，中新兩國以蘇州工業(yè)園區(qū)為項目開展合作，啟動工業(yè)園區(qū)建設(shè)。自2014年起，國務(wù)院先后批復(fù)同意建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)開展開放創(chuàng)新綜合試驗和中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)。機(jī)構(gòu)運行上，中新兩國政府成立聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會，雙方主席均由副總理擔(dān)任，并設(shè)置對應(yīng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，建立了與國際接軌的管理和運行新模式。

二是交通的便利通達(dá)是園區(qū)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大的先天優(yōu)勢。高貿(mào)區(qū)無論是距離上海，還是浦東虹橋兩大機(jī)場都很近，滬寧高速和吳淞江航道橫貫園區(qū)，因此具備了海陸空立體物流優(yōu)勢。陸港建設(shè)方面，滬寧高速園區(qū)出入口與園區(qū)綜合保稅區(qū)直接對接，實現(xiàn)快速通達(dá)；建立“虛擬海港”，通過“海河聯(lián)運”等方式與上海港、寧波港等一線港口實現(xiàn)多式聯(lián)運對接；建立“虛擬空港”，直接連通上海虹橋機(jī)場和浦東機(jī)場，初步形成了覆蓋海陸空的多功能立體式區(qū)域性物流樞紐。

三是從“營商環(huán)境30條”到2021年5月發(fā)布的“營商環(huán)境4.0版”，園區(qū)的營商環(huán)境改革每次都會打造一批“全國首創(chuàng)”和“全國領(lǐng)先”，為園區(qū)下一階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)境。蘇州工業(yè)園區(qū)在2020年度營商環(huán)境第三方評估中模擬排名全球第25位，已達(dá)到全球一流水平。(9)《合同執(zhí)行率全球第一園區(qū)營商環(huán)境世界排名居第一梯隊》，蘇州工業(yè)園區(qū)融媒體中心，2021年2月20日，http：//www.sipac.gov.cn/szgyyq/202102zmckhzzc/202102/a25b9d6efaa74eec9053ab4b5bfc4076.shtml，2021年12月20日。一方面通過“直接取消、數(shù)據(jù)調(diào)用、部門核驗、告知承諾”四種方式，建立“免證園區(qū)”，免證范圍覆蓋600項政務(wù)服務(wù)事項。另一方面，作為全國首個綜合保稅區(qū)，通過對試點企業(yè)的“信任管理”推行“以數(shù)據(jù)鏈監(jiān)管供應(yīng)鏈”的保稅監(jiān)管改革，不僅極大地簡化業(yè)務(wù)核批流程，還大大降低企業(yè)成本。

（四）對玉溪發(fā)展的啟示

從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，以成都為“軸心”來看，成渝“雙城記”是一種外循環(huán)，成德“同城化”是一種內(nèi)循環(huán)；蘇州則是內(nèi)外循環(huán)暢通、相互促進(jìn)的典范。結(jié)合玉溪發(fā)展實際，可考慮做好四方面的“文章”。

1.精準(zhǔn)把脈，發(fā)揮優(yōu)勢

因勢利導(dǎo)，加快發(fā)展。一是要把握國家的各項政策，明確省委省政府對玉溪發(fā)展的定位、要求和任務(wù)，認(rèn)真梳理玉溪在“昆玉同城化”和“滇中城市群”中的比較優(yōu)勢，積極爭取政策扶持；二是要摸排周邊、檢查自身，把玉溪區(qū)位、資源、環(huán)境優(yōu)勢盡早轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，主動融入“昆玉同城化”和“滇中城市群”的大發(fā)展中，與周邊城市群同頻共振。

2.規(guī)劃引領(lǐng)，一城一策

科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化過程中，要結(jié)合國家、省委的決策部署和本地實際情況，圍繞是否符合本地發(fā)展需求、是否順應(yīng)外部環(huán)境發(fā)展需要、是否具備長遠(yuǎn)發(fā)展的前瞻性等核心問題，形成優(yōu)勢與特色交融的發(fā)展規(guī)劃，堅持“一張藍(lán)圖繪到底”，做到一地一策、一城一策。

3.聚才集產(chǎn)，突出特色

人是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。一是要通過政策調(diào)節(jié)和制度改革等宏觀手段吸引更多不同層次的人口流入，并以更優(yōu)質(zhì)的環(huán)境將流入人口變?yōu)槌Ｗ∪丝?，迅速形成人的聚集。二是要通過短期培訓(xùn)、職業(yè)教育和學(xué)歷提升等方式多渠道加大培訓(xùn)力度，強(qiáng)調(diào)人口素質(zhì)的整體提升。三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，突出創(chuàng)新引領(lǐng)，延長拓展產(chǎn)業(yè)鏈，盡快形成“教—研—產(chǎn)”立體化發(fā)展。

4.開放共享，產(chǎn)城構(gòu)景

玉溪在云南面向南亞東南亞橋頭堡建設(shè)中發(fā)展國際物流具有先天的節(jié)點優(yōu)勢，應(yīng)在充分發(fā)揮樞紐作用，暢通行政審批壁壘，進(jìn)一步提升開放水平，吸引更多國內(nèi)外市場主體在玉溪進(jìn)行資源整合、共建共享、融合發(fā)展，打造“以人為核心、以城促產(chǎn)、以景韻城、產(chǎn)城互動、景城融合”的魅力玉溪。

二、矩陣構(gòu)建：玉溪推進(jìn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展思路

目前，玉溪在人、地、產(chǎn)、城和錢五個方面存在一些現(xiàn)實困難（詳見表2），如何結(jié)合個案經(jīng)驗，有效解決這些困難就是玉溪推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中亟需解決的關(guān)鍵所在。

為厘清玉溪以人為核心新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展思路，課題組以國家市場監(jiān)督管理總局，中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布的《新型城鎮(zhèn)化品質(zhì)城市評價指標(biāo)體系》為基礎(chǔ)指標(biāo)，選取依據(jù)（Cliff＆Ord，1973）（Anselin＆Rey，1991）的相關(guān)研究，考慮了空間自相關(guān)與空間的依賴干擾和同城化的聚集效應(yīng)，運用蘇州、重慶、成都、昆明和玉溪五個城市的2010至2019十年的城鎮(zhèn)化成熟度、新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、社會文明程度測評指數(shù)、細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度、公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重、恩格爾系數(shù)六項指標(biāo)，分別從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、居民生活品質(zhì)六個方面，構(gòu)建城市矩陣，通過實證分析，客觀評述玉溪新型城鎮(zhèn)化過程中的優(yōu)勢和不足。

表2 玉溪存在的現(xiàn)實困難

（一）指標(biāo)相關(guān)性檢驗

首先基于Gram-Schmidt算法，考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、社會文化指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、公共服務(wù)指標(biāo)、居民生活品質(zhì)五個大類指標(biāo)是線性相關(guān)還是線性無關(guān)。

設(shè)向量a1，……，．a(chǎn)k，對i＝，1……k， 其中i為《新型城鎮(zhèn)化品質(zhì)城市評價指標(biāo)體系》的三級指標(biāo)。構(gòu)建城市矩陣

其中被解釋變量為經(jīng)濟(jì)受影響程度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，社會文化指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、公共服務(wù)指標(biāo)、居民生活品質(zhì)為解釋變量。

可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)受影響程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、社會文化指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、公共服務(wù)指標(biāo)、居民生活品質(zhì)之間有高度的相關(guān)性，雖然不能確定反函數(shù)一定存在，但其線性相關(guān)可以確定。

因為五個指標(biāo)線性相關(guān)，為避免內(nèi)生性的影響，采用廣義系統(tǒng)矩估計GMM，不采用差分GMM。

（二）計量模型的設(shè)計

為排除單位的影響，所有指標(biāo)選取對數(shù)百分比表示，基于以上分析GMM設(shè)定計量模型如下：

其中：下標(biāo)t為時間，i表示不同的城市，β0是常數(shù)項，U為控制變量。

相關(guān)指標(biāo)計算方法如下：

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重（str-indu） ＝（戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值）/（規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值） ×100%

年細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度＝（有效日PM2.5平均濃度的合計值）/（全年有效監(jiān)測天數(shù)） ×100%

公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重（pub-serv） ＝（一般公共服務(wù)預(yù)算支出）/（總額 預(yù)算支出公共一般） ×100%

Soc-deger為恩格爾系數(shù)

（三）計量檢驗

1.描述性統(tǒng)計

表3 模型變量描述性統(tǒng)計

2.廣義系統(tǒng)GMM(10)GMM （Generalizedmethodofmoments）即廣義系統(tǒng)矩估計，是基于模型實際參數(shù)滿足一定矩條件而形成的一種參數(shù)估計方法?；貧w結(jié)果

在空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，在GMM區(qū)域的選擇上，充分考慮城市的發(fā)展水平，地理區(qū)位差異，以及城市間的互相影響。選擇西部普通發(fā)展地區(qū)：昆明、玉溪；西部發(fā)達(dá)地區(qū)：重慶、成都；東部發(fā)達(dá)地區(qū)：蘇州五個城市作為區(qū)域代表。

表4 分地區(qū)統(tǒng)計結(jié)果

表4（續(xù)）

從計量結(jié)果來看，無論是分地區(qū)，還是分城市，五個指標(biāo)計量結(jié)果顯著，說明評價指標(biāo)選擇科學(xué)，能反映研究主題的經(jīng)濟(jì)特征。

（四）結(jié)果分析

從對數(shù)滯后一期的計量結(jié)果看，隨著城市群城鎮(zhèn)化成熟度的提高，城市的知識、資源等原始積累對城市未來的發(fā)展有更大的影響，而玉溪的相關(guān)指標(biāo)權(quán)重在五個城市里最低，表現(xiàn)出玉溪缺乏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的原始資料積累，在新型城鎮(zhèn)化的道路上起步晚、底子薄。如果不考慮上期積累對本期的影響可以發(fā)現(xiàn)，所選五個城市的城鎮(zhèn)化成熟度在未來都會有所提高，但玉溪的發(fā)展速度依然是五個城市中最慢的，而成都發(fā)展最快。玉溪城市化進(jìn)程中的最大優(yōu)勢在于發(fā)展的均衡性，市內(nèi)片區(qū)沒有出現(xiàn)明顯的不均衡，而其他四個城市卻兩級分化嚴(yán)重。

從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重來看，玉溪與昆明占比過低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級還處于初級階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型需要政策、人才和知識的儲備結(jié)構(gòu)三個基礎(chǔ)條件，玉溪儲備匱乏，但隨著生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、我國最大的LED藍(lán)寶石晶體生產(chǎn)加工以及藍(lán)寶石襯底研發(fā)生產(chǎn)基地、我國最先進(jìn)的智能空氣源熱泵干燥機(jī)械及其控制技術(shù)研發(fā)基地等重大項目的帶動，投資效益將明顯增長，未來玉溪在該指標(biāo)的權(quán)重會有所提高。觀察蘇州的結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)蘇州戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的占比也處于中間水平，這與傳統(tǒng)認(rèn)知有所不同，造成這一結(jié)果的主要原因是蘇州對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的界定有別于其他地區(qū)，西部認(rèn)為的新興產(chǎn)業(yè)，在蘇州只界定為普通產(chǎn)業(yè)，這是發(fā)展水平不同所帶來的差異。

從社會文化發(fā)展情況來看，地區(qū)差異不大，基本可以認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在文明程度上是相似的，比較優(yōu)勢不明顯。從文化的特征出發(fā)，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是東部沿海還是西南高原，都有其特有的文化稟賦與文化特色，并不存在真正意義上的強(qiáng)勢文化，只是開發(fā)和挖掘程度的不同，造就了市場呈現(xiàn)形式和價值的差異。

從生態(tài)環(huán)境情況來看，玉溪的自然環(huán)境保護(hù)在五個城市中做得最好，長期貫徹落實了“山水林田湖是一個生命共同體”的系統(tǒng)生態(tài)觀，緊緊圍繞“陸地生態(tài)修復(fù)、庫塘濕地修復(fù)、湖濱緩沖帶完善、湖內(nèi)水體保育”的思路，生態(tài)文明建設(shè)成果顯著。從計量結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，良好的環(huán)境對城鎮(zhèn)化成熟度貢獻(xiàn)有限，大城市往往比小城市污染嚴(yán)重，但并沒有從實質(zhì)上影響其城鎮(zhèn)化成熟度。隨著中國老齡化的加劇，到2025年“十四五”規(guī)劃完成時，65歲及以上的老年人將超過2.1億，占總?cè)丝跀?shù)的約15%，這也意味著適合老年人的消費會迅速增長，玉溪依托良好的資源稟賦，立足于高品質(zhì)康養(yǎng)旅居新高地的建設(shè)，將為以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來新的增長點。

從公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重來看，該項指標(biāo)對城鎮(zhèn)化成熟度影響較大。公共服務(wù)支出對地方經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的正面作用，且西部地區(qū)公共服務(wù)支出對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用強(qiáng)于東中部地區(qū)，這與公共服務(wù)支出的規(guī)模收益遞減有關(guān)。研究表明，現(xiàn)實中增加公共服務(wù)的支出，將同時產(chǎn)生人力資本效應(yīng)、消費乘數(shù)效應(yīng)和消費擠入效應(yīng)，是擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵機(jī)制，是提高城鎮(zhèn)化成熟度的重要標(biāo)志。從計量結(jié)果來看，玉溪在五個城市中，公共服務(wù)的支出效應(yīng)最高，也就是說玉溪城鎮(zhèn)化成熟度是最低的。

從恩格爾系數(shù)的分析結(jié)果來看，隨著城鎮(zhèn)化成熟度的提高，其影響力呈下降趨勢。蘇州該指標(biāo)最低，表現(xiàn)在其人均收入較高，已經(jīng)達(dá)到世界發(fā)達(dá)國家的水平。玉溪的該指標(biāo)同樣比較高，但居民可支配收入?yún)s比較低，表明玉溪的老百姓雖均但不富。未來隨著人均收入的增長，玉溪該指標(biāo)的下降空間還很大。

綜上所述，玉溪要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，最主要是要通過產(chǎn)業(yè)的繁榮來吸引人、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給服務(wù)人、良好的生態(tài)環(huán)境留住人。

三、五對關(guān)系：玉溪推進(jìn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，就是要將“為了人” “依靠人”貫穿于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)中，確立人在新型城鎮(zhèn)化中的核心地位，從人的需求出發(fā)，提高人的素質(zhì)、增加人的就業(yè)、保障人的權(quán)益、改善人的居住，整體提升人民群眾對城市的獲得感、幸福感和歸屬感。這勢必是一項系統(tǒng)工程，是將“人要怎么引”“地要怎么盤”“產(chǎn)要怎么融”“錢要怎么來”“城要怎么建”“人要怎么留”一系列關(guān)鍵問題用新發(fā)展理念貫穿起來的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，必須統(tǒng)籌推進(jìn)。

（一）協(xié)調(diào)好人與發(fā)展的關(guān)系，突出人的主體地位

人與發(fā)展呈辯證統(tǒng)一關(guān)系，表現(xiàn)在人的行為導(dǎo)致了發(fā)展的結(jié)果，而發(fā)展的成效同時又取決于人的實踐活動，這就決定了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要通過實現(xiàn)人與自然、人與社會、人與自身實現(xiàn)的和諧發(fā)展來突出人的主體地位，并在發(fā)展中實現(xiàn)人的價值。

一要突出生態(tài)優(yōu)勢，吸引外來人口。各縣（市、區(qū)）在原生自然資源基礎(chǔ)上“做優(yōu)山水做特情”，因勢利導(dǎo)、精準(zhǔn)定位、錯位發(fā)展，例如，華寧縣、澄江市、江川區(qū)圍繞“三湖”著重突出傍水而居；新平縣、元江縣圍繞“無量山—哀牢山”著重突出依山而建；易門縣、通?？h圍繞山水，著重突出山水交融；紅塔區(qū)和峨山縣力求在“情”中尋求新突破。特別是充分發(fā)揮澄江市距離昆明長水國際機(jī)場僅59公里的區(qū)位優(yōu)勢，在“三個國際城市”的目標(biāo)定位中，爭取國家層面的高位推動，努力成為“53個國家人員過境昆明144小時免簽政策”延伸的試點城市。

二要重視全面融入，加快轉(zhuǎn)移人口市民化。既要促進(jìn)居住證制度和戶籍制度有機(jī)融合并軌，提高居住證發(fā)證量和含金量，吸引更多外來人口落戶玉溪；又要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益分配機(jī)制，探索依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益，實現(xiàn)市場價值；打造“社區(qū)+服務(wù)+就業(yè)+保障”的運作模式，促進(jìn)重大工程、生態(tài)搬遷、易地扶貧等搬遷人口及時、全面地融入城鎮(zhèn)。

三要鼓勵突破實現(xiàn)，落實人才培引。按照人才成長的規(guī)律“引培育”，結(jié)合玉溪的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點領(lǐng)域，以第四、五、六類人才的引進(jìn)為突破口，制定優(yōu)于其它州市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)同類人才引進(jìn)的政策及配套政策；加強(qiáng)普通行業(yè)技能服務(wù)型人才的認(rèn)定，建立“企業(yè)評價+社會評價”的評選標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動不同領(lǐng)域、不同崗位普通勞動者愛崗敬業(yè)的工作熱情；繼續(xù)推進(jìn)“興玉人才計劃”，圍繞重大項目和重點產(chǎn)業(yè)，加快人才培養(yǎng)；增設(shè)“引才伯樂獎”，對引才成功者實行一次性貨幣、追加貨幣和精神表彰的批次獎勵；運用好柔性公關(guān)政策，加大玉溪籍、云南籍的各行業(yè)專家及朋友圈專家到玉開展智力支持，并極力爭取專家及其團(tuán)隊在玉簽訂長期穩(wěn)定的對口支援及技術(shù)支持。

（二）協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的關(guān)系，盤活低效存量土地

城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大制約和關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在土地，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要通過人口的流動，加速土地這一重要生產(chǎn)要素也在市場中的自由流動，并實現(xiàn)優(yōu)化配置，從而打破大城市群膨脹、小城鎮(zhèn)萎縮、邊遠(yuǎn)農(nóng)村凋敝的不均衡，讓城鎮(zhèn)和農(nóng)村在聯(lián)動中協(xié)調(diào)發(fā)展。

一要創(chuàng)新體制機(jī)制，加快農(nóng)村閑散用地市場化。借鑒“重慶地票”(11)地票，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。成功經(jīng)驗，開展城鄉(xiāng)土地制度改革試點，推出復(fù)墾、驗收、交易、使用四個環(huán)節(jié)為主的市場化運作生態(tài)票交易制度，盤活農(nóng)村和城市的用地指標(biāo)。運用市場化機(jī)制激勵“退建還耕還林還草”，減少了土地的低效建設(shè)占用，真正打通了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)難以“動”起來的制度壁壘，將占補(bǔ)平衡、增減掛鉤落到實處

二要提高集約意識，及時處置批而未供土地。從保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的高度，充分認(rèn)識土地資源的稀缺性，從根本上扭轉(zhuǎn)土地資源粗放擴(kuò)張的發(fā)展觀，提高集約用地意識。以工業(yè)園區(qū)為試點，引入“畝產(chǎn)論英雄”的評價機(jī)制，為科技含量高、畝均稅收多、占地少的項目提供更多用地空間；探索創(chuàng)新長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等多元化供給方式。

三要強(qiáng)化用地監(jiān)管，消化利用閑散土地。建立健全已供土地動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，協(xié)助用地主體盡早辦理項目開工手續(xù)同時，以事前提醒、事中督促、事后通知等方式督促用地主體限期開工建設(shè)；對于尚未開工的用地采取精準(zhǔn)化的方式妥善處理。

（三）協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)創(chuàng)業(yè)之間的關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)城融合

就業(yè)是民生之本，是社會財富創(chuàng)造的來源和大局穩(wěn)定的重要支撐。(12)新華網(wǎng)：《李克強(qiáng)對全國就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作暨普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作電視電話會議作出重要批示》，2021年6月3日，http：//m.xinhuanet.com/2021-06/03/c_1127527625.htm，2022年1月10日。創(chuàng)業(yè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的原始動力之一。就業(yè)創(chuàng)業(yè)都是勞動力市場的一個結(jié)果，也是整個經(jīng)濟(jì)體系運行的一個結(jié)果。一個城市要長期保持經(jīng)濟(jì)增長的正相關(guān)性，離不開持續(xù)提供充足的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，其基礎(chǔ)就是要在產(chǎn)業(yè)布局上下好先手棋，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展適應(yīng)市場需求和變化，并快速在玉溪形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。玉溪應(yīng)該把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破口放在工業(yè)上，加速工業(yè)倍增計劃的制定和重大項目的聚焦，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一要推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，加快創(chuàng)新城市建設(shè)。全產(chǎn)業(yè)鏈塑造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢，通過對煙草、鋼鐵、裝備制造和生物醫(yī)藥的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化、數(shù)字化、智能化、綠色化、服務(wù)化高質(zhì)量發(fā)展，快速形成產(chǎn)業(yè)集群。

二要促進(jìn)一二三產(chǎn)融合，加強(qiáng)市場主體培育。立足玉溪的區(qū)位節(jié)點，加快構(gòu)建集公路、鐵路、航空為一體的物流通道系統(tǒng)，如建設(shè)一批涉及縣、鄉(xiāng)、村三級，適應(yīng)不同農(nóng)產(chǎn)品儲運需求的產(chǎn)地預(yù)冷、保鮮及銷地冷藏、冷凍設(shè)施的現(xiàn)代物流業(yè)；探索開發(fā)“養(yǎng)老+旅游+康養(yǎng)”等新興業(yè)態(tài)地產(chǎn)，因城施策滿足住房供給；加強(qiáng)海外市場拓展力度，引導(dǎo)南亞東南亞國家到玉溪開展多元化合作；以眾創(chuàng)園的平臺建設(shè)為載體，形成線上線下結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同、大中小企業(yè)融合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)格局；加大重要產(chǎn)品和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)力度，推動重點領(lǐng)域項目、基地、人才、資金一體化配置；在“打造云南數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城”的戰(zhàn)略布局中，充分利用華為、聯(lián)通、融建數(shù)據(jù)中心的聚集效應(yīng)，堅持不懈抓數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，引進(jìn)國內(nèi)一流的軟件企業(yè)、區(qū)塊鏈企業(yè)和項目落地玉溪，加快“滇中數(shù)倉”的發(fā)展步伐。

三要重視市場主體獲得感，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。構(gòu)建“城市機(jī)會清單”，建設(shè)親清政企關(guān)系；打通玉溪與昆明之間的行政審批壁壘，加快跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同；謀劃玉溪成為云南面向南亞東南亞的輻射中心和起點，特別是在面向南亞、東南亞市場方面探索“虛擬海港”“虛擬空港”的通關(guān)貿(mào)易物流便利化程序，提升涉外業(yè)務(wù)服務(wù)水平；建立營商環(huán)境觀察員制度，主動接受社會各界對營商環(huán)境建設(shè)工作的監(jiān)督。

（四）協(xié)調(diào)好公共服務(wù)均等化和服務(wù)差異化之間的關(guān)系，提升公共服務(wù)水平

公共服務(wù)均等化的前提是去差異化，城市進(jìn)程中均等化和差異化往往同時存在，反映了需求多元化的市場訴求。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化就是要通過打破戶籍這道分隔門檻，讓人民群眾都能平等分享到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的優(yōu)質(zhì)公共資源，其核心就是用“優(yōu)質(zhì)”的公共服務(wù)去差異化。

一要融入發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)城鎮(zhèn)化。創(chuàng)新“多規(guī)合一”制定程序，形成以專項規(guī)劃促進(jìn)國土空間規(guī)劃，以國土空間規(guī)劃引導(dǎo)專項規(guī)劃的調(diào)整協(xié)商機(jī)制；推進(jìn)玉溪科教創(chuàng)新城與昆明呈貢大學(xué)城的資源共享、制度對接和聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城、產(chǎn)教、產(chǎn)研融合發(fā)展；加快通海撤縣設(shè)區(qū)、國家級歷史文化名城建設(shè)步伐，促進(jìn)紅塔、江川、通海一體規(guī)劃一體發(fā)展，提升中心城市能級；加快縣域城鎮(zhèn)化，建設(shè)特色田園綜合體，探索建設(shè)高等教育、科研、金融、智能制造、生物醫(yī)藥、新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)集聚的高端特色小鎮(zhèn)。

二要提高教育醫(yī)療水平，拓寬住房渠道。以“社區(qū)10分鐘”生活圈為半徑，加大普惠性幼兒園覆蓋面；以“名校聯(lián)盟、開設(shè)分?！睘樗悸罚膭顑?yōu)質(zhì)中小學(xué)集團(tuán)化辦學(xué)；以提高一本升學(xué)率為目標(biāo)，擴(kuò)大提升高中教育辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量；以一流學(xué)科、重點學(xué)科、特色學(xué)科建設(shè)為重點，開辦具有鮮明特色的職業(yè)教育和地方應(yīng)用型大學(xué)。加強(qiáng)與省內(nèi)專家團(tuán)隊合作，建成一批高水平的臨床診療中心；鼓勵社區(qū)醫(yī)院按照1～1.5張/千人增加床位配置，增設(shè)特色?？圃\療，完善重大疫情防控救治應(yīng)急體系。豐富以租賃補(bǔ)貼發(fā)放為主的多形式住房保障體系，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)專屬人才公寓；暢通繳存職工使用住房公積金購房和按揭的手續(xù)便利。

三要加強(qiáng)社會保障，提升社區(qū)服務(wù)。便捷社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)結(jié)算等手續(xù)；構(gòu)建“以10分鐘社區(qū)服務(wù)為半徑”的社區(qū)養(yǎng)老和嬰幼兒看護(hù)，以慈善、社工、志愿服務(wù)為載體，擴(kuò)大城鎮(zhèn)救助覆蓋面，建立健全以救助對象為主的動態(tài)監(jiān)管體制和與物價一致的標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動機(jī)制，開發(fā)線上與線下互動融合的社區(qū)商業(yè)綜合性服務(wù)平臺和智慧小區(qū)管理系統(tǒng)，加快城市慢行和綠色交通系統(tǒng)建設(shè)。

（五）協(xié)調(diào)好政府和市場之間的關(guān)系，確保建設(shè)資金充盈

政府和市場的關(guān)系，本質(zhì)上是資源配置方式的問題。十八屆三中全會明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。(13)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月16日，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1116/c64094-23561785.html，2021年1月5日。換言之，要使市場在資源配置中起決定性作用，就是要進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本等生產(chǎn)要素的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

要繼續(xù)深化“人錢掛鉤、錢隨人走”的掛鉤機(jī)制，爭取省財政設(shè)立以獎代補(bǔ)專項，對類似撫仙湖環(huán)湖棚改和生態(tài)移民整村搬遷大型項目中吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的縣（市、區(qū)），給予資金傾斜；爭取政策性銀行、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及商業(yè)銀行設(shè)立的新型城鎮(zhèn)化信貸專項；共建“政府+銀行+企業(yè)”資金池，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化投入機(jī)制；按照《國家儲備林貸款業(yè)務(wù)規(guī)程》，通過營造和培育多功能森林，申請國家儲備林項目貸款貼息；引導(dǎo)“政府+企業(yè)+居民”共設(shè)專項維修資金，解決老舊小區(qū)改造中資金短缺難題；推行“一元租金、資源換服務(wù)”的市場化運作模式，將已建成或完成更新升級公共場所以載體資源的形式交由企業(yè)進(jìn)行管理和運營，增強(qiáng)城市造血功能。

在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，“人、地、錢、產(chǎn)、城”五個元素一個都不能少?！叭恕⒌?、錢”作為關(guān)鍵要素，是興“產(chǎn)”和構(gòu)“城”的關(guān)鍵所在。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就是要讓每一個有意愿向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人都能如愿，讓每一個居住在城鎮(zhèn)的人都能分享城市發(fā)展的紅利、都能享有平等的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、都能在思想和行動上真正實現(xiàn)社會融合、都能在良好的資源生態(tài)環(huán)境中為現(xiàn)代城市文明不懈奮斗，這就需要正確分析當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的發(fā)展困境，運用科學(xué)的方法逐一擊破，凝聚更廣泛的人心和智慧，堅持不懈、共同奮斗。