水生態(tài)環(huán)境改善視角下黃河立法關(guān)鍵制度研究

路瑞，徐敏，劉雙霜，文宇立，馬樂寬，韋大明＊

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院黃河生態(tài)文明研究中心，北京 100012；2.湘潭市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，湖南 湘潭 411100）

《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要系統(tǒng)梳理有關(guān)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的法律法規(guī)，深入開展黃河保護(hù)治理立法基礎(chǔ)性研究，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法工作。黃河流域水環(huán)境、水資源、水生態(tài)問題交織，水的問題成為制約黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素，也是立法工作中特別需要關(guān)注的生態(tài)要素之一。目前，關(guān)于黃河流域立法的研究大多基于全流域、全要素尺度。例如，姚文廣[1]、王亦寧[2]、劉康磊[3]等從不同角度探討了黃河立法的必要性、合理性及面臨的問題；沈開舉[4]、董戰(zhàn)峰[5]、薛瀾[6]、吳濃娣[7]、鄭永紅[8]、劉同健[9]、李靜[10]、向往[11]等分別從不同角度對(duì)立法的定位、建議、路徑進(jìn)行了研究。但把水體作為環(huán)境要素考慮，從水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善角度開展黃河流域立法的研究較少。為此，本文立足我國(guó)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀和現(xiàn)有法律法規(guī)，面向美麗中國(guó)的水生態(tài)環(huán)境需求，以保障黃河流域水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善為目標(biāo)，提出黃河立法中水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵制度建議，以期為黃河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供法律保障。

1 現(xiàn)有法律在解決主要水生態(tài)環(huán)境問題方面的不足

1.1 對(duì)生態(tài)流量保障、監(jiān)管等責(zé)任主體和過程均未做出安排，操作性不強(qiáng)

2019 年黃河流域水資源總量位于全國(guó)第六位[12]，人均水資源量?jī)H有473m3[13]，約為全國(guó)的23%，生態(tài)環(huán)境用水不足5%[14]。黃河流域面積1000km2以上的河流中有21 條出現(xiàn)過斷流情況，13 條主要一級(jí)支流中有7 條發(fā)生斷流[13]?，F(xiàn)有法律法規(guī)在保障河流生態(tài)流量方面的規(guī)定大多過于原則化，缺乏約束性和可操作性。

在生態(tài)流量方面，水利、生態(tài)環(huán)境等涉水管理部門從行業(yè)管理角度對(duì)生態(tài)流量管理各有側(cè)重，理解與認(rèn)識(shí)上存在差異[15-18]，生態(tài)流量（合理水位、流量）由誰(shuí)確定、如何確定、誰(shuí)來監(jiān)管等沒有明確，條款以原則性、倡導(dǎo)性為主。《水利部關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》（水資管〔2020〕67 號(hào)）明確河湖生態(tài)流量是指為了維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，需要保留在河湖內(nèi)符合水質(zhì)要求的流量（水量、水位）及其過程，該定義與徐?？19]、馬樂寬[20]、王中根[21]等研究成果一致，即生態(tài)流量不僅要有流量（水位）大小的要求，還要有不同水期消長(zhǎng)節(jié)律的要求。

在水質(zhì)水量統(tǒng)一管理方面，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》和《水法》均對(duì)監(jiān)測(cè)制度作出規(guī)定，但沒有法律明確彼此關(guān)系與效力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門和水利部門各有一套水環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)。《水法》規(guī)定水利部門和流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行水資源監(jiān)測(cè)。《全國(guó)生態(tài)流量保障重點(diǎn)河湖名錄（2020—2022 年）》中明確，到2022 年黃河流域要完成黃河干流、大通河、渭河等12 條河流生態(tài)流量的確定。目前已經(jīng)確定了生態(tài)流量的控制斷面與地表水國(guó)控水質(zhì)斷面重合性較差，同一條河流的生態(tài)流量控制斷面與國(guó)控水質(zhì)斷面最遠(yuǎn)相距超過50km，水質(zhì)水量由不同部門監(jiān)測(cè)和掌握，生態(tài)環(huán)境部門難以實(shí)時(shí)掌握河流生態(tài)流量保障情況。

在信息共享方面，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》和《水法》均明確提出建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，但受制于共享渠道不暢，以及信息采集、匯聚、存儲(chǔ)、應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不同，缺乏信息資源匯集整合共享的平臺(tái)。實(shí)際操作中，在國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)注冊(cè)并提供的共享數(shù)據(jù)大多為年報(bào)、公報(bào)等數(shù)據(jù)，距離滿足“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)”三水統(tǒng)籌的數(shù)據(jù)需求還有差距。

1.2 在污染治理方面無法解決黃河流域突出的污染問題

2019 年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2019 年黃河流域劣V 類斷面比例為8.8%。2016 年黃河流域農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.542[22]，低于全國(guó)平均水平，與0.7—0.8 的世界先進(jìn)水平還存在差距，農(nóng)田退水等對(duì)水環(huán)境質(zhì)量影響較大[23]，農(nóng)業(yè)面源成為制約黃河流域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的重要因素?，F(xiàn)有法律法規(guī)在解決黃河流域農(nóng)業(yè)面源污染方面缺乏針對(duì)性。

排污口管理等方面，《水污染防治法》《水法》對(duì)2002 年《水法》實(shí)施前已有的入河排污口未提出管理要求，也未明確入河排污口設(shè)置與環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、排污許可等之間的關(guān)系。水利部的《入河排污口監(jiān)督管理辦法》對(duì)入河排污口監(jiān)督管理要求進(jìn)行了細(xì)化，但法律層級(jí)較低，約束力和執(zhí)行力不足，職能整合后已不能滿足水生態(tài)環(huán)境管理要求。

在污染源治理方面，《農(nóng)業(yè)法》《漁業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《農(nóng)田水利條例》等從行業(yè)管理角度均提出減少污染物排放?！端廴痉乐畏ā诽岢龉I(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、船舶等要減少污染物排放。但上述法律法規(guī)是針對(duì)全國(guó)普遍情況而制定的，不足以解決黃河流域農(nóng)業(yè)面源污染的突出問題。

1.3 在水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)方面缺少可操作性和約束力

河湖生態(tài)緩沖帶具有攔截地表徑流面源污染等多項(xiàng)重要生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能[24-32]。近年來，黃河流域河湖緩沖帶等重要生態(tài)空間被過度開發(fā)，河湖生態(tài)功能不斷退化，河湖的生物多樣性和自凈能力嚴(yán)重受損[33]。水產(chǎn)管理部門的相關(guān)調(diào)查顯示，2002—2007 年的黃河魚類種類和重要濕地?cái)?shù)量與20 世紀(jì)80 年代相比，都有所減少；2007 年河流濕地和沼澤濕地?cái)?shù)量與1996 年、1986 年相比，分別減少了10.2%和15.8%[34]。

已有法律法規(guī)中關(guān)于水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的規(guī)定對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性考慮不足。《水污染防治法》提出了人工濕地、水源涵養(yǎng)林、沿河沿湖植被緩沖帶等生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工程?！董h(huán)境保護(hù)法》《水法》主要對(duì)水資源開發(fā)利用中水生生物洄游通道，珍稀、瀕危野生動(dòng)植物，生物多樣性等水生態(tài)的不同方面做出了規(guī)定?！端ā贰逗拥拦芾?xiàng)l例》對(duì)于圍湖造地（田）的治理標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)的需求。

2 水生態(tài)環(huán)境改善視角下黃河立法關(guān)鍵制度研究

以水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善為目標(biāo)，聚焦黃河流域特殊的“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)”問題，除已有普適性規(guī)定外，將生態(tài)流量保障、入河排污口監(jiān)管和河湖緩沖帶等關(guān)鍵政策措施制度化、法制化，切實(shí)增強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律保障。

2.1 生態(tài)流量保障制度

明確生態(tài)流量保障以維護(hù)水體生態(tài)功能為目標(biāo)。生態(tài)流量屬于生態(tài)用水的范疇，以前較多從水資源配置的角度來考慮，而在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，需要從保障和改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的角度來研究。生態(tài)流量保障作為維持河湖生態(tài)環(huán)境健康、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重要內(nèi)容，應(yīng)更加突出其生態(tài)功能，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的，因此建議參考《水污染防治法》，立法明確生態(tài)流量保障的目的在于維護(hù)水體的生態(tài)功能，應(yīng)根據(jù)不同河湖的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)要求，“一河一量”確定生態(tài)流量。

明確生態(tài)環(huán)境部門在河湖生態(tài)流量管理中的監(jiān)督與執(zhí)法權(quán)責(zé)。正在編制的重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃在水資源方面設(shè)置了達(dá)到生態(tài)流量（水位）底線要求的河湖數(shù)量和恢復(fù)“有水”的河湖數(shù)量[35]的指標(biāo)?；谏鷳B(tài)流量以維護(hù)水體生態(tài)功能為目標(biāo)的考慮，建議在立法時(shí)進(jìn)一步明晰生態(tài)環(huán)境部門在生態(tài)流量監(jiān)管中的職責(zé)和權(quán)利，同時(shí)設(shè)定違反生態(tài)流量保障制度的法律責(zé)任，建議參考《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)違反生態(tài)流量保障要求的責(zé)任主體實(shí)施按日計(jì)罰，以督促生態(tài)流量泄放責(zé)任主體執(zhí)行生態(tài)流量保障制度。

明確水質(zhì)水量統(tǒng)一管理制度。按照生態(tài)優(yōu)先、全流域精細(xì)化管理的思路，應(yīng)在已經(jīng)建立的相關(guān)水文、水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)及監(jiān)測(cè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，整合并建立健全涵蓋水質(zhì)、水量、水文等信息的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步建設(shè)數(shù)據(jù)集成與共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)《全國(guó)生態(tài)流量保障重點(diǎn)河湖名錄（2020—2022 年）》中確定的河流監(jiān)測(cè)信息實(shí)時(shí)共享，遠(yuǎn)期全面覆蓋生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)規(guī)劃確定的生態(tài)流量保障河流清單，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)水量統(tǒng)一管理，對(duì)生態(tài)流量實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)管。

2.2 入河排污口監(jiān)管制度

明確細(xì)化入河排污口的部門職責(zé)和權(quán)利。水污染物從產(chǎn)生到排入水體的各個(gè)環(huán)節(jié)分屬不同部門管理。例如，水污染物到水體的輸送環(huán)節(jié)主要由住建部門實(shí)施管理，入河排污口全過程統(tǒng)一監(jiān)管的通道尚未全面打通。建議在入河排污口管理體制上，明確相關(guān)部門管理要求和法律責(zé)任，整合理順并明確水污染物產(chǎn)生排放、納管輸送、受納水體、入河排污口設(shè)置的職責(zé)和權(quán)利。

明確入河排污口的監(jiān)管范圍。近年來隨著環(huán)境治理的力度加大，工業(yè)和城鎮(zhèn)點(diǎn)源污染排放的總量（或增速）有所控制，農(nóng)業(yè)面源（尤其是黃河流域等）成為水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。黃河立法應(yīng)在原先監(jiān)管的入河排污口的基礎(chǔ)上，將向農(nóng)田排水等非固定源入河排污口等全部納入管控范圍，推動(dòng)解決農(nóng)業(yè)面源污染問題。

2.3 河湖生態(tài)緩沖帶制度

明確河湖生態(tài)緩沖帶為強(qiáng)制性措施。依據(jù)《水污染防治法》《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等法律政策，將河湖生態(tài)緩沖帶融入“三線一單”，納入減排擴(kuò)容措施中進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。黃河流域沿河湖空間開發(fā)與保護(hù)的矛盾突出，建議立法明確生態(tài)緩沖帶制度為強(qiáng)制性的管控措施[36]，由生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督實(shí)施，同時(shí)鼓勵(lì)各級(jí)政府在國(guó)家要求下制定相應(yīng)的政策措施。

明確由國(guó)家統(tǒng)一制定劃定技術(shù)方法。基于流域水生態(tài)系統(tǒng)流動(dòng)、擴(kuò)散等特征，保持流域政策體系的完整性，避免各自為政導(dǎo)致黃河上下游、左右岸政策的不匹配，突出生態(tài)緩沖帶的生態(tài)服務(wù)功能，明確由生態(tài)環(huán)境部制定河湖生態(tài)緩沖帶劃定技術(shù)指南，指導(dǎo)地方開展生態(tài)緩沖帶劃定工作。

明確河湖生態(tài)緩沖帶實(shí)施分類監(jiān)管。建議黃河立法中對(duì)生態(tài)緩沖帶監(jiān)管應(yīng)明確要按照生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、保護(hù)與發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則，避免“一刀切”，參考“三線一單”等空間管控措施要求，根據(jù)不同水體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，實(shí)施分類管理。

3 實(shí)施建議

配套相應(yīng)政策法規(guī)工具。建議推進(jìn)生態(tài)流量監(jiān)管與預(yù)警研究，建立并完善生態(tài)流量日常監(jiān)管、定期巡查、上報(bào)制度，探索建立生態(tài)流量保障的公眾參與機(jī)制。完善入河排污口管理和技術(shù)支撐體系，整合銜接入河排污口，設(shè)置管理與排污許可制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制等制度。依據(jù)水體功能保護(hù)需求，兼顧當(dāng)?shù)厮鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量與開發(fā)利用現(xiàn)狀，加快制定并出臺(tái)河流湖庫(kù)生態(tài)緩沖帶劃定指南，明確具有可操作性的技術(shù)方法，確定相關(guān)技術(shù)參數(shù)。

嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法。將黃河流域生態(tài)流量保障、生態(tài)緩沖帶劃定等制度融入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、河湖長(zhǎng)制等現(xiàn)有制度體系，明確考核目標(biāo)，建立考核指標(biāo)體系，定期開展考核。加大對(duì)不能保障生態(tài)流量、破壞水生態(tài)等行為的監(jiān)督執(zhí)法力度和對(duì)責(zé)任主體的處罰力度。

加大宣傳教育力度。黃河流域發(fā)展需求強(qiáng)烈，應(yīng)充分利用宣講等形式加大對(duì)基層執(zhí)法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及基層群眾等相關(guān)利益方的宣傳教育，公平協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、個(gè)人等主體的利益沖突，使黃河立法切實(shí)為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。