江蘇政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)探討

毛乾坤

政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)是指依法設(shè)立、由政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)出資并實(shí)際控股、以服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體為主要經(jīng)營目標(biāo)的融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。建立政府性融資擔(dān)保體系，發(fā)展政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，是引導(dǎo)金融流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！贝胧?、緩解小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難題的有效途徑。近年來，江蘇省深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力的一系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院關(guān)于融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的相關(guān)指示要求，加強(qiáng)全省政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)，推動全省融資擔(dān)保行業(yè)特別是政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)聚焦主業(yè)、支小支農(nóng)，為疫情防控和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

一、江蘇政府性融資擔(dān)保體系的建設(shè)現(xiàn)狀

2019年以來，江蘇省以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)?；鹱饔们袑?shí)支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕6號，以下簡稱“國辦6號文件”）為指導(dǎo)，研究制定了《江蘇省政府辦公廳關(guān)于充分發(fā)揮融資擔(dān)保體系作用 大力支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的若干措施的通知》，對構(gòu)建覆蓋全省的政府性融資擔(dān)保體系、發(fā)展政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、建立健全相關(guān)配套機(jī)制提出了明確要求，為全省政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)進(jìn)行了具體翔實(shí)的規(guī)劃。兩年多來，經(jīng)過省地方金融監(jiān)管局、省財(cái)政廳及市縣人民政府聯(lián)動推進(jìn)，全省政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)取得了明顯成效。截至2021年9月末，全省融資擔(dān)保行業(yè)共有融資擔(dān)保、再擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)253家，其中政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)77家（占比30.4%）;行業(yè)注冊資本869億元，其中政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊資本325億元（占比37.4%）。2021年新增融資擔(dān)保業(yè)務(wù)3196億元，其中政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)新增業(yè)務(wù)529億元（占比16.7%）;在保余額5072億元，其中政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)在保余額705億元（占比13.9%）。與其他兄弟省份相比，江蘇政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

機(jī)構(gòu)覆蓋面廣。按照中央和省委要求，全省各地要在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)市級全覆蓋，但相關(guān)文件并未對機(jī)構(gòu)覆蓋面、注冊資本等提出明確要求。結(jié)合作為制造業(yè)大省企業(yè)融資需求旺盛的省情實(shí)際，江蘇進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，提出了實(shí)現(xiàn)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)市、縣（市）全覆蓋的要求，并規(guī)定市、縣級機(jī)構(gòu)的注冊資本分別不低于5億元、3億元，極大提升了全省政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的覆蓋面和融資擔(dān)保能力。截至2021年9月末，全省政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)除鎮(zhèn)江丹陽市外，已基本實(shí)現(xiàn)了市、縣（市）全覆蓋。

政策支持有力。通過保費(fèi)補(bǔ)貼與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償相結(jié)合，為政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的小微企業(yè)和“三農(nóng)”政策性業(yè)務(wù)提供了前有補(bǔ)貼、后有補(bǔ)償?shù)恼叻龀帧Ｒ皇翘岣弑ＹM(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。將國辦6號文件“單戶擔(dān)保金額500萬元及以下、平均擔(dān)保費(fèi)率不超過1%”的補(bǔ)貼條件，放寬至“單戶擔(dān)保金額1000萬元以下、擔(dān)保費(fèi)率不高于1.5%”。二是突出普惠導(dǎo)向。保費(fèi)補(bǔ)貼突出普惠性，只針對小微企業(yè)和“三農(nóng)”業(yè)務(wù)，不區(qū)分融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)性質(zhì)，無論是國有還是民營融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，只要開展小微企業(yè)和“三農(nóng)”業(yè)務(wù)且擔(dān)保費(fèi)率符合要求即可享受補(bǔ)貼。三是瞄準(zhǔn)“痛點(diǎn)”精準(zhǔn)發(fā)力。針對融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)最為關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，設(shè)立每年不低于3億元的省級融資擔(dān)保代償補(bǔ)償資金并實(shí)行動態(tài)補(bǔ)償。

推進(jìn)力度較大。一是發(fā)揮考核“指揮棒”作用。將“加快政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)”作為個(gè)性指標(biāo)，納入設(shè)區(qū)市高質(zhì)量發(fā)展考核內(nèi)容。二是加強(qiáng)巡視審計(jì)。省委巡視組、省審計(jì)廳結(jié)合重大政策落實(shí)和疫情防控要求，就政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)落實(shí)降費(fèi)讓利等情況進(jìn)行專項(xiàng)巡察和審計(jì)，并對落實(shí)政策要求不到位的個(gè)別市進(jìn)行通報(bào)、責(zé)令整改。三是跟進(jìn)開展督察。2021年年底前，省地方金融監(jiān)管局、省財(cái)政廳對各設(shè)區(qū)市政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)情況開展了聯(lián)合督察。

作用發(fā)揮較好。在政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)推進(jìn)過程中，各級政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極落實(shí)省委、省政府關(guān)于支持疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，量身定制擔(dān)保產(chǎn)品，積極主動降費(fèi)讓利，并引領(lǐng)帶動全行業(yè)充分發(fā)揮作用全力支小支農(nóng)。在政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)帶動下，全省融資擔(dān)保行業(yè)平均擔(dān)保費(fèi)率下降至1.47%，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均擔(dān)保費(fèi)率僅為0.96%。同時(shí)，充分發(fā)揮省信用再擔(dān)保集團(tuán)的橋梁和紐帶作用，深度對接國家融資擔(dān)保基金。自省信用再擔(dān)保集團(tuán)2018年9月與國家融資擔(dān)?；鸷灱s以來，截至2021年8月全省累計(jì)向國家融資擔(dān)保基金備案業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)2433.47億元（約占全國總規(guī)模的22%），項(xiàng)目數(shù)5.89萬筆，服務(wù)企業(yè)超過3.67萬戶，國家融資擔(dān)?；饘K的授信規(guī)模、合作規(guī)模、服務(wù)小微企業(yè)規(guī)模均位居全國第一。

二、江蘇政府性融資擔(dān)保體系

建設(shè)存在的主要問題

統(tǒng)籌謀劃不夠到位。部分設(shè)區(qū)市、縣（市）沒有將政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展放到轄區(qū)內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)整體布局中統(tǒng)籌考慮，簡單以“完成任務(wù)”心態(tài)指定一家國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)。一方面，對政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的職能作用、運(yùn)營指標(biāo)和考核要求認(rèn)識不夠到位，對轄區(qū)內(nèi)政府性、國有和民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)的差異化監(jiān)管及發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和清晰定位;另一方面，沒有針對轄區(qū)內(nèi)國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)“小、散、弱”的狀況及時(shí)推進(jìn)兼并重組、做大做強(qiáng)，以提升財(cái)政資金使用效率和機(jī)構(gòu)擔(dān)保能力。

擔(dān)保能力發(fā)揮不足。《融資擔(dān)保責(zé)任余額計(jì)量辦法》規(guī)定，融資擔(dān)保公司放大倍數(shù)可達(dá)10—15倍。截至2021年9月末，全省政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)放大倍數(shù)僅為2.8倍，其中有20家機(jī)構(gòu)放大倍數(shù)低于1倍，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的26%。由于放大倍數(shù)較低，機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力發(fā)揮嚴(yán)重不足，財(cái)政資金撬動金融資本投入小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域的杠桿作用尚未有效發(fā)揮;另一方面，由于擔(dān)保費(fèi)率較低、業(yè)務(wù)拓展不夠、保費(fèi)補(bǔ)貼難以彌補(bǔ)虧損，一定程度上影響了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

機(jī)構(gòu)治理能力較弱。由于政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的特殊性，部分機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初并未根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度和融資擔(dān)保行業(yè)特點(diǎn)建立起規(guī)范合理的公司治理結(jié)構(gòu)，尤其是部分縣級政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合規(guī)意識不強(qiáng)，經(jīng)營管理較為粗放，決策機(jī)制不夠健全，業(yè)務(wù)流程不夠規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)管理體系不夠完善。江蘇省融資擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管部門每年都會對全省融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度監(jiān)管評級，按合規(guī)經(jīng)營情況優(yōu)劣評為“A、B、C、D”四級。在最近一次年度監(jiān)管評級中，77家政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管評級為較差的“C、D”兩級共14家，占比18%。

銀擔(dān)合作渠道不夠暢通。在銀擔(dān)合作過程中，存在著行業(yè)監(jiān)管體系不夠完善、擔(dān)保公司缺乏自律等現(xiàn)象，這也是制約政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的瓶頸性問題。目前普惠型小微企業(yè)貸款中銀擔(dān)合作業(yè)務(wù)增速小、占比低，銀擔(dān)合作的深度和廣度嚴(yán)重不足。在準(zhǔn)入方面，銀行將融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本實(shí)力作為主要參照，部分資本實(shí)力弱的縣級政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入難、授信低。在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方面，銀行出于風(fēng)險(xiǎn)管控、責(zé)任追究等考慮，主動分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)意愿嚴(yán)重不足，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以落地。

配套機(jī)制有待完善。目前，江蘇已經(jīng)建立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、保費(fèi)補(bǔ)貼、績效考評等政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)的配套機(jī)制，但資本金持續(xù)補(bǔ)充機(jī)制、盡職免責(zé)機(jī)制等尚未形成，一定程度上制約了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，也使從業(yè)人員面臨被問責(zé)追責(zé)的后顧之憂，影響了機(jī)構(gòu)及其人員主動拓展業(yè)務(wù)的積極性。此外，各地落實(shí)績效考核機(jī)制差異較大，部分地區(qū)對政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)仍設(shè)立了盈利考核指標(biāo)，使相關(guān)機(jī)構(gòu)難以專注支小支農(nóng)、持續(xù)降費(fèi)讓利。

三、推進(jìn)全省政府性融資擔(dān)保體系

建設(shè)的對策與建議

江蘇小微企業(yè)融資需求旺盛，但融資難、融資貴始終是制約小微企業(yè)成長的瓶頸，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)在引導(dǎo)金融資金流向小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域、緩解融資難題方面發(fā)揮重要作用。要將推動政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)放到落實(shí)江蘇“十四五”規(guī)劃、建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇中統(tǒng)籌安排，不斷完善政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)治理體系，提升機(jī)構(gòu)擔(dān)保能力，在支持小微企業(yè)發(fā)展、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮更大作用。

科學(xué)統(tǒng)籌謀劃。設(shè)區(qū)市、縣（市）人民政府要對政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)加強(qiáng)統(tǒng)籌。一方面要科學(xué)布局。防止以政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)名義盲目新設(shè)機(jī)構(gòu)、零星散漫發(fā)展，尤其是區(qū)級政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)要首先考慮設(shè)區(qū)市政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)輻射能力，能覆蓋到區(qū)的盡量不新設(shè)，將財(cái)政資金用于壯大市級機(jī)構(gòu)資本金，守好“減量增質(zhì)”的行業(yè)監(jiān)管導(dǎo)向，防止盲目擴(kuò)張。另一方面要加強(qiáng)整合。推動轄區(qū)內(nèi)國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)的兼并重組，解決當(dāng)前市、縣級擔(dān)保機(jī)構(gòu)“小、散、弱”的問題。同時(shí)，督促財(cái)政、金融監(jiān)管、國資等多部門密切聯(lián)動、增強(qiáng)合力，為政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)營造良好的發(fā)展環(huán)境。

加強(qiáng)能力建設(shè)。政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要按照政策引導(dǎo)、專業(yè)管理、市場化運(yùn)作的原則，建立“能擔(dān)、愿擔(dān)、敢擔(dān)”的長效機(jī)制，完善公司治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部治理體系。要按照江蘇省《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》相關(guān)要求，健全一系列內(nèi)控制度，打造穩(wěn)定專業(yè)的人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、精細(xì)化管理，進(jìn)一步提高擔(dān)保能力。要完善小微企業(yè)和“三農(nóng)”貸款擔(dān)?？冃Э己?、薪酬激勵和盡職免責(zé)機(jī)制，加大對支小支農(nóng)業(yè)務(wù)的正向激勵力度。不斷提升合規(guī)經(jīng)營意識，嚴(yán)格遵守行業(yè)監(jiān)管各項(xiàng)規(guī)定，使政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)成為合規(guī)經(jīng)營的典范，引領(lǐng)帶動全省融資擔(dān)保行業(yè)健康發(fā)展。

加強(qiáng)銀擔(dān)合作。著眼準(zhǔn)入授信和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)兩個(gè)難題，引導(dǎo)督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對省財(cái)政廳、省地方金融監(jiān)管局公布名單內(nèi)的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)行“零門檻”準(zhǔn)入，合理擴(kuò)大授信額度，提高貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度。同時(shí)，探索與政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展并行審批，建立貸款全流程限時(shí)制度，積極落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。銀保監(jiān)部門要將銀行與政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作情況作為單獨(dú)指標(biāo)納入小微企業(yè)金融服務(wù)監(jiān)管評價(jià)體系，提升商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)的積極性。

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。財(cái)政、國資部門要落細(xì)落實(shí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)績效評價(jià)體系，定期組織開展績效評價(jià)，突出支小支農(nóng)、拓展覆蓋面、降費(fèi)讓利等導(dǎo)向，切實(shí)取消或降低盈利要求。在此基礎(chǔ)上，健全持續(xù)注資機(jī)制以提供“源頭活水”，確保機(jī)構(gòu)始終保持充足代償能力;完善盡職免責(zé)機(jī)制，提升機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員“敢擔(dān)”的積極性。各市、縣（市）地方政府要在省級已設(shè)立代償補(bǔ)償資金池、實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼等支持措施的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大支持力度，推動政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮功能作用，逐步降低支小支農(nóng)貸款擔(dān)保費(fèi)率。各級監(jiān)管部門要督促政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)接入全省綜合金融服務(wù)平臺，為小微企業(yè)融資提供更好的服務(wù)。在不良資產(chǎn)處置方面，各地方資產(chǎn)管理公司要積極開展對政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)已代償貸款的不良資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)，減輕機(jī)構(gòu)代償存量以提升流動性。要嚴(yán)明獎懲機(jī)制，對支小支農(nóng)成效顯著、經(jīng)營管理規(guī)范的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大宣傳力度;對偏離支小支農(nóng)定位、經(jīng)督促仍整改不到位的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管通報(bào)，并視情抄送有關(guān)組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和財(cái)政、國資等主管單位，直至剔除出名單。

（作者單位：江蘇省地方金融監(jiān)督管理局）

責(zé)任編輯：劉志剛