注重村莊規(guī)劃實(shí)用性的編制路徑探索
——以昆明市六個試點(diǎn)村莊為例

昆明市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 陸映梅

一、背景

為促進(jìn)黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》等文件精神，自然資源部辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》，對做好新時代村莊規(guī)劃工作做出了部署，并明確了村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動，實(shí)施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。

新時代的村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，成為上位各級國土空間總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃的管控要求在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外鄉(xiāng)村地區(qū)的具體落實(shí)的實(shí)施性法定規(guī)劃。

作者參與研究起草了本單位承接的《云南省“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制指南》前后兩次版本的課題任務(wù)。該《指南》修訂版于2021年3月由云南省自然資源廳印發(fā)，據(jù)此指導(dǎo)開展云南省“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃相關(guān)工作。隨后又隨項(xiàng)目組開展了《云南省干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動工作手冊》的編制工作，用于指導(dǎo)云南省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”。2021年5月，云南省委組織部、省委宣傳部，省自然資源廳等9家部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”的通知》，在全省范圍內(nèi)廣泛動員出生地或成長地在云南農(nóng)村地區(qū)的在職在編機(jī)關(guān)企事業(yè)單位公職人員深入基層為家鄉(xiāng)辦實(shí)事，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。2021年7月，云南省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”項(xiàng)目組辦公室發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”工作手冊的通知》。在此背景下，昆明市選擇了6個具有代表性的村莊作為試點(diǎn)開展工作。

二、試點(diǎn)村莊概述

本次試點(diǎn)的六個村莊分屬昆明市下轄的,6個區(qū)縣，且各具特色，存在較大的差異性。石林縣圭山鎮(zhèn)糯黑村（圖1）屬于喀斯特巖溶地貌發(fā)育區(qū)，距圭山鎮(zhèn)4km，九石阿旅游專線穿境而過，是具有歷史文化、紅色文化、民族和建筑特色的半山型村莊，先后被評為中國傳統(tǒng)村落、國家級生態(tài)村、中國少數(shù)民族特色村寨。東川區(qū)碧谷街道李子溝（圖2）村位于烏蒙山主峰牯牛山上，村域海拔高程1900m—4000m之間，內(nèi)部高差達(dá)2100m，立體氣候明顯，夏季氣溫涼爽，是典型的高山型村莊，是特色保護(hù)類村莊中資源豐富型村落的典型代表。宜良縣狗街鎮(zhèn)高古馬村東鄰狗街鎮(zhèn)，南盤江及滇越鐵路穿村而過，自然及文化資源特征突出，是典型的城郊+半山型村莊。陽宗海湯池街道梨花社區(qū)緊鄰湯池街道，有一定的歷史文化資源，是典型的城郊型村莊。尋甸縣雞街鎮(zhèn)澤和村東鄰雞街鎮(zhèn)，武倘尋高速穿境而過，居民點(diǎn)均位于雞街壩子，是典型的山壩結(jié)合型村莊。嵩明縣嵩陽街道倚伴社區(qū)緊鄰嵩明縣城，杭瑞高速與昆曲高速從境內(nèi)通過，果馬河與普沙河流經(jīng)而過，是典型的城郊+壩區(qū)型村莊。

圖1 糯黑村（圖片來源于項(xiàng)目組）

圖2 李子溝村（圖片來源于項(xiàng)目組）

以上6個村莊作為昆明市踐行云南省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”，參照《云南省“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制指南》進(jìn)行村莊規(guī)劃編制的試點(diǎn)，對于如何編制實(shí)用、好用、管用的村莊規(guī)劃取得了一定經(jīng)驗(yàn)和探索。

三、編制實(shí)用性村莊規(guī)劃的昆明路徑

（一）多方參與的協(xié)同規(guī)劃機(jī)制貫穿全過程

1.多方力量組建規(guī)劃團(tuán)隊(duì)

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村黨政領(lǐng)導(dǎo)、回鄉(xiāng)干部、鄉(xiāng)賢能人、黨員群眾代表及規(guī)劃技術(shù)人員共同組成該村規(guī)劃編制組團(tuán)隊(duì)參與編制全過程。充分發(fā)揮回鄉(xiāng)干部的才能、橋梁及引領(lǐng)作用，參與實(shí)地調(diào)研，梳理村莊現(xiàn)狀問題；和村民共同商討、謀劃村莊發(fā)展，制定規(guī)劃草案；配合成果審查和修改完善；推動、參與規(guī)劃實(shí)施。

2.深入細(xì)致開展現(xiàn)狀調(diào)研

以第三次國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以1:500地形圖和正射影像圖、農(nóng)村建設(shè)用地確權(quán)登記、農(nóng)村宅基地確權(quán)等基礎(chǔ)調(diào)查資料為補(bǔ)充開展現(xiàn)狀調(diào)研，通過現(xiàn)場實(shí)地踏勘進(jìn)一步核實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。同時通過與村民座談、問卷調(diào)查、問卷統(tǒng)計(jì)分析（如圖3所示）等工作方式深入了解村民對村莊建設(shè)的實(shí)際訴求及發(fā)展意愿。在此后的規(guī)劃方案中會重點(diǎn)關(guān)注這些訴求，解決相關(guān)問題，努力達(dá)成村民愿望。

圖3 村民問卷統(tǒng)計(jì)分析（以李子溝村為例）

同時詳細(xì)了解村域自然資源、歷史和文化資源、社會經(jīng)濟(jì)情況、人口情況、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、土地使用現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀、地質(zhì)災(zāi)害隱患、消防安全等情況。重點(diǎn)摸清自然村宅基地、空閑地、集體經(jīng)營性用地等土地實(shí)際使用情況。梳理統(tǒng)計(jì)村域范圍內(nèi)一戶多宅、老舊危房、空心房和閑置用地等存量用地情況，為土地綜合整治、集約節(jié)約合理利用土地、精心規(guī)劃設(shè)計(jì)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

3.多輪商討形成規(guī)劃方案

方案編制初期與回鄉(xiāng)干部進(jìn)行首輪對接和方案商討；形成初步方案后，開展村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（區(qū)）三級意見征詢；方案中期階段與回鄉(xiāng)干部進(jìn)行第二輪對接和方案商討，形成中期成果。

4.多方意見征詢、多級審查形成正式成果

隨后再次征求村民意見，提請規(guī)劃編制組、回鄉(xiāng)干部工作組審議，待修改完善后，分別進(jìn)行逐級技術(shù)審查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）技術(shù)審查通過報(bào)縣（區(qū)）級審查，完成縣（區(qū)）級技術(shù)審查，并根據(jù)反饋意見修改完善，形成正式成果，開展市級審查。所有這些過程均采用書面形式確認(rèn)并記錄下來，并附于成果內(nèi)作為附件一并保存。在規(guī)劃報(bào)送審批前還要按相關(guān)規(guī)劃程序完成專家評審，并形成村民版成果（規(guī)劃讀本）在村內(nèi)公示30日，并經(jīng)村民會議或村民代表大會討論同意。如此歷經(jīng)反復(fù)多輪多方征詢意見、多級技術(shù)審查，就是為了充分尊重村民意愿，充分溝通理解，聽取各方主體意見，獲得多方共識，保證村莊規(guī)劃管用及實(shí)用，最終能有效指導(dǎo)村莊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）以全域管控為轉(zhuǎn)變的實(shí)用性規(guī)劃內(nèi)容

1.建立全域全要素規(guī)劃覆蓋思維

從單純注重生活空間、以人居環(huán)境整治為主要內(nèi)容的自然村建設(shè)規(guī)劃向全域管控的生態(tài)生產(chǎn)生活空間共同治理的村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)變。規(guī)劃內(nèi)容既要覆蓋行政村全域（村域），也要深入到每個自然村；既要注重對人工環(huán)境要素的整治，更要對村域內(nèi)的自然要素（山水林田湖草沙等）進(jìn)行合理的保護(hù)、治理、管控與利用。因此規(guī)劃內(nèi)容上分兩個層級表達(dá)，既有村域?qū)用娴娜蚪y(tǒng)籌管控，又有具體到每個自然村（集中居民點(diǎn)）的深化細(xì)化管控。

2.注重生態(tài)環(huán)境及耕地的保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃的管控要求

作為國土空間規(guī)劃體系末端的村莊規(guī)劃，更重要的是承擔(dān)著國土空間中鄉(xiāng)村地區(qū)自然資源的保護(hù)及合理開發(fā)利用的實(shí)施重任。與自然生態(tài)環(huán)境及各生產(chǎn)空間如從事農(nóng)林漁牧等生產(chǎn)活動空間的結(jié)合度、緊密度更高，因此要嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃傳導(dǎo)下來的約束性指標(biāo)及劃定的三條底線——生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，認(rèn)真執(zhí)行管控要求，處理好人與自然和諧永續(xù)的良好關(guān)系是迫切而重要的。在目前工作中，各級國土空間規(guī)劃都在同步編制階段，上下位規(guī)劃保持動態(tài)銜接，如發(fā)現(xiàn)切實(shí)存在問題（沖突情況），也應(yīng)實(shí)事求是積極反饋，上下聯(lián)動，進(jìn)一步核實(shí)整改，從而實(shí)現(xiàn)最終統(tǒng)一，這利于規(guī)劃的傳導(dǎo)及實(shí)施。

3.分類引導(dǎo)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，合理進(jìn)行國土空間保護(hù)與開發(fā)

銜接相關(guān)上位規(guī)劃，結(jié)合村莊實(shí)際，進(jìn)行規(guī)劃期末的村莊人口規(guī)模預(yù)測（包括戶籍人口及常住人口）。參考《昆明市村莊分類研究報(bào)告》，運(yùn)用單因素分類法和多因素疊加分類法對每個自然村進(jìn)行分類，劃定村莊建設(shè)邊界，合理控制村莊建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化空間布局及用地結(jié)構(gòu)，制定量化的規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)（如圖4），明確村莊規(guī)劃的管控要點(diǎn)，提高村莊規(guī)劃的實(shí)用性，保證在未來實(shí)施評估時也有數(shù)據(jù)可參照比對。提出包括生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、農(nóng)用地整理、村莊建設(shè)用地整理等土地綜合整治項(xiàng)目及整治措施建議（如圖5）。對于處于橫斷山系的云南包括昆明，在規(guī)劃中尤其要關(guān)注對地質(zhì)災(zāi)害的防治，這是保障農(nóng)村居民點(diǎn)安居樂業(yè)最重要的基礎(chǔ)條件。同時對于山多地少的地區(qū)，如何進(jìn)行存量用地挖潛，也是規(guī)劃需要精打細(xì)算的重點(diǎn)和難點(diǎn)。比如尋甸澤和村是土地利用粗放的山壩結(jié)合型村莊的典型代表，此次規(guī)劃以綜合整治為抓手，解決其土地利用粗放的問題，村莊建設(shè)用地較規(guī)劃前減少了10.1公頃，人均村莊建設(shè)用地由253.67㎡/人降至208.81㎡/人。

圖4 國土空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo)（以李子溝村為例）

圖5 國土綜合整治規(guī)劃圖（以李子溝村為例）

4.因地制宜，分級細(xì)化，將剛性管控與彈性引導(dǎo)相結(jié)合

統(tǒng)籌各自然村實(shí)際現(xiàn)狀及發(fā)展需求，既要保證一戶一宅的村莊居住空間的配置，同時也要重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)空間的布局，尤其是特色產(chǎn)業(yè)空間的預(yù)留，這也是鄉(xiāng)村振興的抓手。在村莊建設(shè)邊界內(nèi)合理劃定宅基地建設(shè)邊界、產(chǎn)業(yè)用地邊界、公共服務(wù)設(shè)施用地邊界、歷史文化遺存用地邊界、綠地與開敞空間用地邊界等（參看圖6），并明確管控要求。對于城郊融合類、集聚提升類村莊，考慮預(yù)留帶有不超過新增建設(shè)用地規(guī)模5%的機(jī)動指標(biāo)的規(guī)劃留白用地，以應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性。同時規(guī)劃確有需要的，在村莊建設(shè)邊界內(nèi)考慮一定的彈性空間預(yù)留，以便于引導(dǎo)村莊建設(shè)邊界外現(xiàn)狀零星用地向邊界內(nèi)集中布局，同時注明使用用途要求。

圖6 自然村用地規(guī)劃圖（以李子溝村為例）

5.注重特色資源保護(hù)及歷史文化傳承，助力鄉(xiāng)村振興

對于資源豐富型或者特色保護(hù)類村莊，充分做好優(yōu)勢自然資源及歷史文化、民族文化等資源的保護(hù)與利用。比如傳統(tǒng)村落大糯黑村，世世代代以山上的層石建房，清一色的石板路、石板房、石板墻、石板瓦，石板烤煙房，有著“石頭凝固成的村寨”的美譽(yù)，其中歷史建筑、全石傳統(tǒng)民居、磚石傳統(tǒng)民居占村落建筑總量的70%以上。規(guī)劃考慮將這些傳統(tǒng)歷史要素保護(hù)下來，劃定了傳統(tǒng)村落保護(hù)分區(qū)，按照核心保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制地帶、環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)制定管控規(guī)則，同時對物質(zhì)要素及非物質(zhì)文化要素提出保護(hù)措施，努力保持村落的完整性、真實(shí)性和延續(xù)性。在充分保護(hù)好這些優(yōu)勢資源的基礎(chǔ)上，也積極引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，開拓以“文旅”與“康旅”為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，積極完善旅游服務(wù)設(shè)施，精心規(guī)劃旅游線路，提出具體的特色產(chǎn)業(yè)空間的改造及利用方案，打造集吃、住、游、感、購為一體的 “原汁原味”撒尼民族特色村寨，助力鄉(xiāng)村振興。

6.完善支撐設(shè)施配套，提升人居環(huán)境水平

針對村域及各自然村的公共服務(wù)及市政基礎(chǔ)設(shè)施短板，綜合完善基層公共服務(wù)設(shè)施配套，統(tǒng)籌考慮內(nèi)外交通、動靜態(tài)交通、給排水、電力、通信、環(huán)衛(wèi)、能源等市政基礎(chǔ)設(shè)施的配置。制定綜合防災(zāi)規(guī)劃，提高村莊的安全韌性。對自然村的建筑風(fēng)貌提出控制與引導(dǎo)策略，對人居環(huán)境如道路、閑置空間、公共空間、景觀形象塑造等方面提出整治提升建議，注重協(xié)調(diào)村莊和所處的自然山水環(huán)境的融合，注重體現(xiàn)地域或民族文化特色。

四、思考及建議

（1）目前上位市縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)尚未最后確定，村莊規(guī)劃也無法完成報(bào)批，在此階段，建議加強(qiáng)自上而下規(guī)劃傳導(dǎo)的同時，也應(yīng)考慮自下而上的反饋，做到上下結(jié)合，緊密銜接，增強(qiáng)各級規(guī)劃的可實(shí)施性。

（2）對于村莊規(guī)劃中的核心指標(biāo)，村莊建設(shè)用地規(guī)模的控制，應(yīng)考慮部分村莊的特殊性，避免一刀切。比如傳統(tǒng)村落的大糯黑村，因其傳統(tǒng)民居石板房的占地較大，其現(xiàn)狀人均村莊建設(shè)用地指標(biāo)偏高達(dá)310.74 ㎡/人，而這些石板房具有保護(hù)價(jià)值，因而規(guī)劃指標(biāo)難以大幅度地減量化操作，只能適當(dāng)削減。

（3）希望盡快研究出臺支撐集體存量建設(shè)用地入市的政策，這樣通過市場手段，讓村民自愿地拿出集體土地轉(zhuǎn)換，盤活集體存量土地，更為有效地集約節(jié)約土地利用。欣喜的是剛好2022年年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》中有提到，在依法自愿有償?shù)那疤嵯?，允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易，因此建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場也是國家要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。