市域社會治理現(xiàn)代化視角下政府風(fēng)險治理路徑的創(chuàng)新研究

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人口等各類要素向市域聚集，社會治安維穩(wěn)形勢日益復(fù)雜嚴(yán)峻。江蘇省H市政府主動融入市域社會治理現(xiàn)代化大局，通過堅持黨建引領(lǐng)和問題導(dǎo)向，結(jié)合現(xiàn)代科技手段，探索基層社會風(fēng)險治理新路徑，取得了一定成果，但在法理層面、執(zhí)行層面、外部環(huán)境層面還存在一些問題。針對這些問題，可通過健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的市域社會風(fēng)險治理工作責(zé)任制、樹立“發(fā)展和安全”同構(gòu)的韌性治理理念、健全多元主體合作機(jī)制、加強(qiáng)隊伍專業(yè)化正規(guī)化建設(shè)等方面，創(chuàng)新市域政府風(fēng)險治理研究，提升市域政府社會風(fēng)險治理水平。

關(guān)鍵詞：市域社會治理現(xiàn)代化；風(fēng)險治理；基層實(shí)踐；路徑

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目“西北鄉(xiāng)村宗教治理現(xiàn)狀調(diào)查與‘嵌入式’整體治理研究”（20BZJ063）。

作者簡介：李彥，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部政治學(xué)理論博士研究生（北京100091）。

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）04-0044-04

社會治理是國家治理的重要領(lǐng)域，社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要持續(xù)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。在此背景下，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標(biāo)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人口等各類要素向市域聚集，社會治安維穩(wěn)形勢日益復(fù)雜嚴(yán)峻。黨的十九屆五中全會提出，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國。這為新形勢下的統(tǒng)籌發(fā)展和安全工作指明了目標(biāo)導(dǎo)向，即保障人民生命安全，維護(hù)社會穩(wěn)定和安全，確保國家長治久安。“市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風(fēng)險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級”[1]，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用日益凸顯。

一、H市社會風(fēng)險治理的實(shí)踐成效

基層是國家治理的基礎(chǔ)，也是防范化解社會風(fēng)險的“前哨”。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)社會和信息社會的發(fā)展加大了風(fēng)險的復(fù)雜性和不可預(yù)見性[2]5。經(jīng)過探索和實(shí)踐，H市遵循在發(fā)展中保安全、在安全中促發(fā)展的理念，把風(fēng)險排查防范與網(wǎng)格化社會治理有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的模式[3]，實(shí)施排查整治風(fēng)險隱患，以一個個網(wǎng)格的平安有序，保障了全市的穩(wěn)定發(fā)展。如此，既契合了統(tǒng)籌安全和發(fā)展的要求，創(chuàng)新了基層社會風(fēng)險治理新路徑，又順應(yīng)了市域社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，切實(shí)推動了該市市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)。

H市以“廣覆蓋、全要素、高智能、大聯(lián)動”為主要特征，開展社會風(fēng)險治理的有效探索，在夯實(shí)基層基礎(chǔ)、排查防范風(fēng)險、深化平安建設(shè)等方面取得了一定成果，獲評“2020中國最具幸福感城市”，人民群眾獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)。

（一）以黨建為引領(lǐng)，以實(shí)干加強(qiáng)黨民心聯(lián)心

H市在社會風(fēng)險治理過程中，牢固樹立人民至上與服務(wù)為主的理念，多措并舉，全方位加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和軸心作用[4]。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿風(fēng)險治理工作的各方面、全過程，最大限度將黨政與民力資源、物質(zhì)與精神的雙重力量匯聚到基層網(wǎng)格，把黨小組建在網(wǎng)格中，由社區(qū)民警和社區(qū)黨支部書記擔(dān)任一級網(wǎng)格員，積極推行基層派出所黨支部書記到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)兼職、社區(qū)黨員民警到社區(qū)兼職，與地方黨委、政府實(shí)事共辦、難事共解，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用。

（二）以問題為導(dǎo)向，做好隱患排除

實(shí)踐中，管理者容易對發(fā)生概率小但易造成巨大損失的重大風(fēng)險事件缺乏警惕性；或是對發(fā)生概率高、不確定性大、未來潛在損失巨大的重大風(fēng)險事件缺乏防范意識，最終導(dǎo)致重大風(fēng)險發(fā)生。因此，必須全面強(qiáng)化風(fēng)險憂患意識。H市堅持以問題為導(dǎo)向，把風(fēng)險意識提高到重要位置，做好矛盾就地化解工作。公安機(jī)關(guān)在總結(jié)固化重大安保維穩(wěn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過全面精細(xì)分析，梳理出“不放心的人、存隱患的物、有異常的信息”，將不放心的人、不放心的事、不放心的場所作為“主攻戰(zhàn)場”，采用邊梳邊改、邊梳邊建，堅持做到不忽視一個風(fēng)險，不放過一個隱患。對梳理出的問題隱患，及時落實(shí)整改措施，夯實(shí)治理基礎(chǔ)。一是織密全域一張“網(wǎng)”，夯實(shí)平安建設(shè)根基，打造社會治安防控體系的“壓艙石”，不斷夯實(shí)平安建設(shè)根基[5]；二是深化“網(wǎng)格+警格”大聯(lián)動，廣泛動員各方力量參與基層社會治理，實(shí)現(xiàn)源頭治理科學(xué)防范；三是針對指向性明確、攻堅難度大的風(fēng)險隱患區(qū)域，開展專項(xiàng)梳理，全力攻堅重難點(diǎn)，合力化解風(fēng)險隱患。

（三）秉持系統(tǒng)思維，挖掘資源優(yōu)勢

H市堅持系統(tǒng)治理，深挖資源優(yōu)勢。一是整合資源，實(shí)行全覆蓋治理。深耕“網(wǎng)格+警格”融合方式，推動政府行政資源、公共服務(wù)資源、社會資源、市場資源等在網(wǎng)格內(nèi)得到最大限度整合；通過現(xiàn)代信息科技手段，既抓顯性問題的整改，又抓隱性問題的梳理，對深層次的治安頑疾、動態(tài)變化的風(fēng)險隱患以及系統(tǒng)性風(fēng)險，構(gòu)建“梳、清、治”的閉環(huán)式長效體系，實(shí)行問題隱患的多元化系統(tǒng)治理。二是組織各方力量，最大限度地聯(lián)動政府職能部門及社會力量。通過發(fā)揮基層組織作用，聚焦與群眾生產(chǎn)安全、社會安全穩(wěn)定相關(guān)的問題開展梳理、清查、整治行動。三是利用好現(xiàn)代科技資源優(yōu)勢。H市構(gòu)建市域社會治理公安工作智能化應(yīng)用統(tǒng)一出入口，以“端管云一體化”平臺為技術(shù)架構(gòu)，圍繞治安防控、社會穩(wěn)定、公共安全等重點(diǎn)領(lǐng)域，緊扣人口管理、陣地控制、治安防范、矛盾化解、服務(wù)群眾和信息收集等基層基礎(chǔ)工作重點(diǎn)需求，建立大數(shù)據(jù)和全景數(shù)據(jù)平臺，以便于進(jìn)行風(fēng)險識別、監(jiān)控、預(yù)警和響應(yīng)，推動智慧化社會風(fēng)險治理進(jìn)程。

二、H市社會風(fēng)險治理的實(shí)踐困境

經(jīng)過探索發(fā)展，H市社會風(fēng)險治理工作的運(yùn)行效果較為顯著，但也存在一些實(shí)踐困境，影響了治理效能的發(fā)揮。

（一）制度供給水平較低，運(yùn)行機(jī)制有待規(guī)范化

政府是各種制度的主要提供者，而體現(xiàn)政府社會治理能力的一個重要指標(biāo)即能否向社會及時提供所需的合理制度。實(shí)踐中，H市風(fēng)險治理工作的運(yùn)行機(jī)制尚存在運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的情況。比如，有限的社會風(fēng)險治理資源隸屬于多個不同職能部門，各部門之間管理交叉、責(zé)任重疊，出現(xiàn)了矛盾糾紛、安全隱患移交治理權(quán)責(zé)不一致等情況。因此，市域社會風(fēng)險治理工作的長遠(yuǎn)發(fā)展需要運(yùn)行機(jī)制的規(guī)范化、法治化。

（二）資源配置尚有缺口，協(xié)同聯(lián)動效果不佳

城市管理需要精細(xì)化，市域社會風(fēng)險治理需要精準(zhǔn)化。當(dāng)前市域社會治理中的棘手問題，基本都涉及多個部門，需要跨部門協(xié)同治理。目前H市的治理模式從形式上看是“網(wǎng)格+警格”融合聯(lián)動、權(quán)責(zé)明晰的解決模式，能根據(jù)一定的規(guī)則將案件分派給具體的主持部門。但這種模式仍受到條塊分割的行政管理體制的制約，出現(xiàn)因?yàn)椴块T內(nèi)部職責(zé)范圍邊界模糊而導(dǎo)致的協(xié)調(diào)聯(lián)動效果不佳的情況。實(shí)踐中，綜合性、復(fù)雜性的問題難以得到高效解決，而一些看似簡單的問題也是“治標(biāo)不治本”。

（三）智能化治理技術(shù)的實(shí)用功效有待挖掘

服務(wù)網(wǎng)格化是政府在信息網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上，通過全面整合綜治、維穩(wěn)、公安、信訪、應(yīng)急、安監(jiān)、民政、計生等多個職能部門的信息資源，構(gòu)建起區(qū)域性的數(shù)字化城市管理及社會綜合服務(wù)平臺[6]。從總體上看，網(wǎng)格化治理試圖通過“一張網(wǎng)”解決社會治理問題，然而現(xiàn)實(shí)中，如果不同部門、不同區(qū)域存在“數(shù)據(jù)壁壘”，那么實(shí)際治理效果就有限。此外，部分部門片面追求形式化的智能網(wǎng)格，對基礎(chǔ)信息的管理尚不能做到動態(tài)更新調(diào)整，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、鮮活性和可用性，同樣會導(dǎo)致“線上”與“線下”不能自如聯(lián)合運(yùn)用。智能化治理技術(shù)的效能未被充分挖掘，制約了市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展。

三、新時代市域社會風(fēng)險治理路徑

（一）堅持黨管社會安全的原則，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的市域社會風(fēng)險治理工作責(zé)任制

一是堅持黨對社會風(fēng)險治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨在社會治理過程中發(fā)揮著政治導(dǎo)向作用。當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)時期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多，使風(fēng)險的鏈發(fā)效應(yīng)更加明顯，各類風(fēng)險跨界性、關(guān)聯(lián)性、穿透性、放大性增強(qiáng)，處理不好容易形成系統(tǒng)性風(fēng)險。各級黨委和政府要提高對市域社會風(fēng)險治理的重視，打好化危為安的主動仗，把黨管社會安全的要求落到實(shí)處，以黨建帶動社會各方力量共同參與社會治理，形成共建共治共享的社會治理格局。

二是建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的市域社會風(fēng)險治理責(zé)任制。各級黨委和政府應(yīng)明確市域社會風(fēng)險治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)屬地管理和“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，自上至下形成完整的責(zé)任鏈。要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)市域社會風(fēng)險治理的實(shí)績考核制度，建立有效的責(zé)任機(jī)制，以明確的指向、剛性的措施、有效的手段來推動社會風(fēng)險排查防范機(jī)制建設(shè)的落地和實(shí)施。

（二）樹立“發(fā)展和安全”同構(gòu)的韌性治理理念，加強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險的能力

黨的十九屆五中全會將統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)思想和必須遵循的原則。在百年未有之大變局中，基層治理面臨的風(fēng)險形勢也日趨復(fù)雜多樣。有學(xué)者從公共管理的角度提出韌性治理的理論構(gòu)想，以推動理論研究與基層網(wǎng)格化治理實(shí)踐的有效呼應(yīng)?；鶎又卫硪曈蛳碌捻g性主要指治理主體及其所在的城市和社區(qū)系統(tǒng)對于復(fù)合型風(fēng)險沖擊的主動適應(yīng)能力[7]。因此，要樹立“發(fā)展和安全”同構(gòu)的韌性治理理念，根據(jù)社會風(fēng)險演化的規(guī)律性認(rèn)識，主動接納和應(yīng)對不確定性風(fēng)險。堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念，充分把握當(dāng)前政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會等領(lǐng)域存在的風(fēng)險，對各類不同安全風(fēng)險進(jìn)行關(guān)聯(lián)性研究，及時有效采取有力措施予以干預(yù)處置，防止風(fēng)險升級惡化，確保社會秩序穩(wěn)定。

一是堅持以防為主、關(guān)口前移。做好前瞻研究，綜合研判、科學(xué)預(yù)見形勢發(fā)展態(tài)勢和潛在的風(fēng)險挑戰(zhàn)，提升重大風(fēng)險的預(yù)防和遏制能力。二是建立常態(tài)化風(fēng)險排查與專項(xiàng)風(fēng)險整治機(jī)制。把市域社會風(fēng)險治理觸角向風(fēng)險源頭延伸，把常態(tài)化排查與專項(xiàng)整治結(jié)合起來，形成市域社會風(fēng)險排查的制度規(guī)范。三是創(chuàng)新方式方法，做實(shí)做細(xì)做好社會風(fēng)險排查防范化解的各項(xiàng)工作。要充分發(fā)揮信息化工具的效能，提供更加精準(zhǔn)的風(fēng)險治理。四是建立相應(yīng)的學(xué)習(xí)機(jī)制，對不確定性風(fēng)險加強(qiáng)認(rèn)知與防范，提升基層網(wǎng)格化治理體系對復(fù)合型風(fēng)險沖擊的主動適應(yīng)能力。要分析走彎路、跌跟頭的原因，汲取教訓(xùn)，同時善于觸類旁通、舉一反三，提高應(yīng)對類似問題的本領(lǐng)。

（三）健全多元主體合作機(jī)制，加強(qiáng)基層治理與國家治理的聯(lián)動

一是建立健全風(fēng)險治理協(xié)同機(jī)制。面對社會風(fēng)險治理的多樣化要求，要從過去依靠一個主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹鲗?dǎo)、多主體共同參與的協(xié)同治理模式，更好發(fā)揮各主體的專長和積極性。風(fēng)險的防控與治理需要有效的協(xié)同機(jī)制予以支撐，促進(jìn)各方面相互溝通、相互配合、共同行動，形成風(fēng)險防控合力。要注重加強(qiáng)各地區(qū)、各部門的信息共享機(jī)制、溝通協(xié)作機(jī)制、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，改變分散化、碎片化的管理方式，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的重大風(fēng)險防控有機(jī)協(xié)同聯(lián)動。

二是增強(qiáng)基層治理與國家治理的聯(lián)動?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，是政府、市場、社會等不同主體基于治理資源與治理力量的整合而形成的合作治理。因此，要注重強(qiáng)化社會參與和社會協(xié)同機(jī)制建設(shè)。一方面，政府向社會增權(quán)賦能。通過將資源、管理、服務(wù)向基層下沉，為基層社會力量的培育和發(fā)展創(chuàng)造有利條件，提升基層治理體系的風(fēng)險適應(yīng)能力。另一方面，社會向政府增權(quán)賦能。通過鼓勵和引導(dǎo)各類社會力量有序參與社區(qū)治理，以彌補(bǔ)政府部門在復(fù)合型風(fēng)險應(yīng)對中的能力不足。社會風(fēng)險治理需真正形成黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、公安發(fā)動、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、公眾積極參與的多元共治的社會治理體系。

（四）加強(qiáng)隊伍專業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)，完善現(xiàn)代化人才保障體系

人才保障在社會治理現(xiàn)代化中具有戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性地位?，F(xiàn)代化人才保障體系要為社會治理提供理論、技術(shù)、知識等一系列專業(yè)支持。目前我國社會風(fēng)險治理的科技支撐和保障體系與實(shí)際需求有一定差距。社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，須有一支政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于攻堅的人才隊伍。

一是加強(qiáng)干部教育培養(yǎng)，提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的能力。要加強(qiáng)對敢擔(dān)當(dāng)、善作為干部的激勵保護(hù)，以正確用人導(dǎo)向引領(lǐng)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。二是通過培訓(xùn)、演練和實(shí)戰(zhàn)錘煉，打造一支專業(yè)化、規(guī)范化隊伍。找準(zhǔn)基層治理力量能力素質(zhì)方面普遍存在的短板弱項(xiàng)，按照分類培養(yǎng)、綜專并重思路，建立通才及專才培養(yǎng)體系，破解內(nèi)部人才知識結(jié)構(gòu)短板。通過堅持“走出去”與“請進(jìn)來”相結(jié)合，培養(yǎng)更多風(fēng)險治理工作的戰(zhàn)斗員和指揮員。三是制定科學(xué)合理的考核評價機(jī)制，強(qiáng)化制度保障。堅持結(jié)果導(dǎo)向與過程評估相結(jié)合，建立一套動態(tài)、彈性、多元的考評體系。完善獎勵機(jī)制，發(fā)揮獎勵機(jī)制的激勵和導(dǎo)向作用。推動更多力量全身心投入防范風(fēng)險、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、服務(wù)群眾等工作。

四、總結(jié)

市域治理是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施，是國家治理的基石，也是防范化解社會風(fēng)險的“前哨”。平安是極重要的民生。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，H市的社會風(fēng)險治理探索，契合了關(guān)于貫徹習(xí)近平總書記對平安中國建設(shè)的重要指示精神，順應(yīng)了市域社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，積極進(jìn)行了社會風(fēng)險治理的探索與實(shí)踐。遵循在發(fā)展中保安全、在安全中促發(fā)展的理念，切實(shí)排查整治風(fēng)險隱患，以一個個網(wǎng)格的平安有序，保障了全市的穩(wěn)定發(fā)展。H市的社會風(fēng)險治理模式為我們開展新時代市域社會風(fēng)險治理、平安建設(shè)工作帶來了重要啟示，值得進(jìn)一步深入研究。

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責(zé)任編輯：鐘雪