防患未然，以采購人內(nèi)控管理補齊緊急采購短板

王點

在剛剛過去的兩個月中，上海經(jīng)歷了新冠疫情以來最大規(guī)模的封控管理。在此期間，市政府為解決市民就醫(yī)、配藥及各項基本生活需求，實行了多項卓有成效的保障措施。但由于各個區(qū)域防疫執(zhí)行方式和標(biāo)準(zhǔn)存在差異，使一些市民產(chǎn)生了困惑和不解。筆者下沉社區(qū)參與志愿者服務(wù)期間，就有不少小區(qū)居民向居委會表達(dá)了“發(fā)放的蔬菜和肉類品相較差、缺少急需的調(diào)味品、發(fā)放的物資太便宜，比其他區(qū)域差了很多”之類的不滿情緒。

本輪疫情進入收尾階段時，一則“上海朝晟食品有限公司剛成立6天就成為上海市寶山區(qū)高境鎮(zhèn)保供物資供應(yīng)商之一”的新聞引起市民的廣泛關(guān)注，對于該事件到底屬于“疫情期間的特事特辦”還是“存在違規(guī)操作的貓膩”，一時議論紛紛，莫衷一是。雖然這一事件最后以高境鎮(zhèn)政府發(fā)布的聲明暫時告一段落，但對于如何合法合規(guī)開展緊急采購，緊急采購機制所存在的矛盾以及今后同類事件中相關(guān)采購部門應(yīng)如何有效地提供民生保障服務(wù)等問題，值得我們更深入地思考。

緊急采購的法律特征

當(dāng)前，與緊急采購相關(guān)的規(guī)定或規(guī)則主要來源于以下法律、規(guī)范性文件、財政部對人大代表的建議答復(fù)：

一是《政府采購法》第八十五條規(guī)定：“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法?！?/p>

二是財政部《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號，以下簡稱《通知》）指出：“采購疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的……可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序。”

三是財政部答復(fù)十三屆全國人大三次會議第10154號建議——“關(guān)于建立國家重大突發(fā)事件應(yīng)急采購體系的建議”的函（財庫函〔2020〕10號，以下簡稱《答復(fù)》）中提到，“應(yīng)急采購屬于政府采購的范疇，但有別于一般采購，不必遵循常規(guī)采購程序中有關(guān)期限、供應(yīng)商數(shù)量等要求，更傾向非競爭采購方式，或是由采購人直接確定供應(yīng)商并下達(dá)采購指令?！?/p>

雖然上述法律和文件中分別使用了“緊急采購”和“應(yīng)急采購”兩個不同的稱謂，但其適用的情形基本一致，可以認(rèn)為指代的是同樣內(nèi)容。值得注意的是，上述三個法律和文件中對于緊急采購適用的法律在表述上是略有差異的?！洞饛?fù)》中明確，由于“應(yīng)急采購”首要目標(biāo)是快速滿足應(yīng)急需求，因此取消了常規(guī)政府采購程序中的期限（例如等標(biāo)期、公示期等）、供應(yīng)商數(shù)量以及法定采購方式三個方面的要求。但對于法律規(guī)定的其他強制性要求，例如集采目錄內(nèi)項目的委托、供應(yīng)商的資格條件、組建專家小組的評審以及采購活動記錄的保存等，《答復(fù)》中并未說明是否需要嚴(yán)格執(zhí)行。而在《通知》中，允許不執(zhí)行的內(nèi)容包括《政府采購法》規(guī)定的方式和程序。如果是從廣義的角度解釋這里所提到的“程序”，那么包括集采項目委托、專家評審等所有程序性的規(guī)定似乎都可以突破。相比之下，《政府采購法》的規(guī)定最為寬松，明確了緊急采購不適用其規(guī)則。

綜合上述分析，相關(guān)采購部門在制定緊急采購的內(nèi)控流程或是開展緊急采購時，需要注意上述條文表述中的細(xì)小差別，避免違法違規(guī)風(fēng)險。同時，應(yīng)牢記緊急采購仍屬于政府采購，對于企業(yè)資質(zhì)、履約情況等非程序性的要求應(yīng)認(rèn)真落實，嚴(yán)格考量企業(yè)成立年限、生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營情況等因素以及企業(yè)信譽和履約能力等因素，在保證效率的前提下，確保所采購的產(chǎn)品或服務(wù)能夠滿足應(yīng)急供給的需要。

緊急采購的矛盾和平衡

緊急采購作為一種特殊的采購方式，一方面，相比傳統(tǒng)的招標(biāo)采購，其優(yōu)勢在于極大地簡化了采購程序性和專業(yè)性方面的要求，更有利于采購人根據(jù)不同的情形靈活操作，確保采購及時完成。另一方面，緊急采購的便捷性作為一把“雙刃劍”，帶來的隱患也很明顯。由于緊急采購時間緊迫、條件有限，不可能按照一般招投標(biāo)的流程進行，而對編制采購需求、制定綜合評分體系、抽取專家評審、開展履約驗收等一系列質(zhì)量控制環(huán)節(jié)的簡化，難免會影響采購質(zhì)量。于是，在“與時間賽跑”的緊急采購中，既要買得快，又要買得好，似乎正在成為難以調(diào)和的矛盾。

隨著國家重大突發(fā)事件應(yīng)急采購體系的逐步建立，關(guān)于緊急采購的啟動條件、相關(guān)主體的權(quán)利與責(zé)任、內(nèi)控管理要求等規(guī)則必然會愈發(fā)完善。這里需要注意的問題是，如何在緊急采購中保持剛性自律和自主裁量之間的平衡。具體來說，如果采購活動完全由各采購部門自主裁量，那可能會造成緊急事件初期不同部門、人員工作存在方向不統(tǒng)一、思路不一致、效率受影響的情況，需要一段時間的摸索后才能磨合出有效的采購流程。不僅如此，過度的自主裁量還可能導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)權(quán)力濫用或是權(quán)力尋租等行為，造成社會資源的浪費，進一步引發(fā)社會的關(guān)注和民眾的不滿。但如果規(guī)定動作過多過細(xì)，相關(guān)采購部門在執(zhí)行每一項要求時就需要付出更多的時間成本，在緊急事件期間，一旦某一部門無法正常履行職能，甚至?xí)?dǎo)致整項采購工作陷入停滯。此外，從執(zhí)行人員的角度來看，越多的規(guī)則越容易導(dǎo)致其機械化執(zhí)行程序的傾向，降低工作的主觀能動性和應(yīng)對突發(fā)事件的靈活性，與應(yīng)急事件下注重時間和效率的基本目標(biāo)是背道而馳的。

通過內(nèi)控管理補齊緊急采購的短板

在開展緊急采購時常會發(fā)生如物資原材料缺失、生產(chǎn)線停擺、相關(guān)人員被困等各種不可預(yù)知的意外情形，導(dǎo)致緊急采購難以及時高效地進行。因此，為了又快又好地開展緊急采購，實現(xiàn)保障群眾生命財產(chǎn)安全的根本目標(biāo)，緊急采購的內(nèi)控管理不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于緊急采購發(fā)生時的合規(guī)管理，而更應(yīng)當(dāng)是一項“防患于未然”的體系化工作，主要包括三個方面的內(nèi)容，即緊急采購的制度儲備、社會力量的信息儲備以及應(yīng)急物資的采購儲備。

一是要建立緊急采購工作制度。首先，相關(guān)采購責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)預(yù)先成立工作小組，明確分工和職責(zé)，承擔(dān)起緊急采購時的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，保證在緊急狀態(tài)下能夠正常履行物資保障、醫(yī)療救援、宣傳動員等工作職責(zé)。同時，可以提前編制采購需求，明確安排采購預(yù)算、確定采購方式、實施緊急采購、簽訂合同、履約驗收、資金支付等環(huán)節(jié)的工作要求，盡可能簡化流程，提高工作的靈活性。考慮到在緊急狀態(tài)下可能無法采用電子化形式辦公，有必要提前準(zhǔn)備各個流程所需要的格式文件備用。

二是充分做好社會面應(yīng)急力量的信息儲備。在應(yīng)急管理部答復(fù)全國政協(xié)十三屆四次會議《關(guān)于進一步發(fā)揮民營企業(yè)在應(yīng)急管理機制中作用的提案》的函（應(yīng)急提函〔2021〕55號）中明確提到，“引導(dǎo)廣大民營企業(yè)履行社會責(zé)任，體現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極參與災(zāi)害事故搶險救災(zāi)工作。”采購部門可以提前考察相關(guān)供應(yīng)商的資質(zhì)、經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)能力以及應(yīng)急保障能力等要素。通過這種“資格檢查前置”的方式，在緊急采購時可以最大限度減少尋找適格供應(yīng)商的時間，也避免一些不具備資質(zhì)的供應(yīng)商渾水摸魚。此外，在財政部印發(fā)的《中央本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》中就包括了“災(zāi)害防治及應(yīng)急管理服務(wù)”，因此可以通過政府購買服務(wù)的方式，預(yù)先采購防災(zāi)救災(zāi)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)、防災(zāi)救災(zāi)物資儲備供應(yīng)服務(wù)、應(yīng)急指揮平臺信息化建設(shè)服務(wù)等，支持本地社會應(yīng)急力量的建設(shè)，提升應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

三是做好應(yīng)急物資儲備工作。2021年8月30日召開的中央深改委第二十一次會議通過了《關(guān)于改革完善體制機制加強戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備安全管理的若干意見》，闡明了加快健全統(tǒng)一應(yīng)急物資儲備體系的重要性。對于相關(guān)采購部門來說，可以與當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門一起，做好應(yīng)急物資儲備的預(yù)算編制和采購工作。在形式上，可根據(jù)物資的屬性采取不同的采購模式：對于使用頻率高、數(shù)量大、保質(zhì)期較長，適合以實物形式儲備的應(yīng)急物資，應(yīng)會同專家擬定詳細(xì)的采購需求及評分體系，通過招投標(biāo)的方式開展市場競爭，選出具有性價比高的產(chǎn)品采購入庫；對于使用頻率低、保質(zhì)期較短、不方便儲存的應(yīng)急物資，以協(xié)議儲備和產(chǎn)能儲備為主，通過對相關(guān)企業(yè)專業(yè)資質(zhì)、綜合能力的考量，簽訂意向協(xié)議，預(yù)留生產(chǎn)線、預(yù)儲關(guān)鍵原材料，確保緊急狀態(tài)下的保障物資供應(yīng)。

（作者單位：上海市政府采購中心）

（責(zé)編：高楊）