推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的思考

摘要：就如何推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行研究，在對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的概念進(jìn)行闡述和明確后，進(jìn)一步分析現(xiàn)階段我國(guó)各部門和單位開展預(yù)算績(jī)效管理過程中存在的普遍問題，最后針對(duì)以上問題提出針對(duì)性的優(yōu)化建議，旨在為各單位和部門更好更快地提高預(yù)算績(jī)效管理工作效率提供一定基礎(chǔ)信息參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效;預(yù)算管理;績(jī)效管理

0 引言

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》）全面部署了預(yù)算績(jī)效管理體系工作，初步目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的全覆蓋、全過程、全方位管理，力爭(zhēng)在2020年年底實(shí)現(xiàn)省級(jí)層面的預(yù)算績(jī)效管理體系的建設(shè)，在2022年年底實(shí)現(xiàn)市縣層面的預(yù)算績(jī)效管理體系的建成。財(cái)政部

在對(duì)黨的十九屆五中全會(huì)的財(cái)稅改革要求進(jìn)行輔導(dǎo)解讀時(shí)，提出強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理，不斷提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。充分運(yùn)用績(jī)效手段，提高資金效能，深化績(jī)效管理改革，將績(jī)效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化?？梢哉f，績(jī)效管理與預(yù)算改革已然成為一體，績(jī)效管理改革在很大程度上就代表著預(yù)算管理改革。

1 預(yù)算績(jī)效管理概念和特點(diǎn)

1.1 預(yù)算績(jī)效管理的概念

“預(yù)算績(jī)效”中的“預(yù)算”指的是財(cái)政資金的需求量，“績(jī)”和“效”分別指預(yù)期完成和已經(jīng)完成的任務(wù)數(shù)及預(yù)期或已經(jīng)取得的成效。預(yù)算績(jī)效具體指的是預(yù)算資金配置和使用之后所達(dá)到的產(chǎn)出情況。

預(yù)算績(jī)效管理則是對(duì)預(yù)算實(shí)施的績(jī)效管理，是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，引入績(jī)效理念，在關(guān)注預(yù)算投入的同時(shí)重視預(yù)算產(chǎn)出和效益，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，以提高資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為目標(biāo)的一系列管理活動(dòng)。

1.2 預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)

第一，結(jié)果導(dǎo)向。各部門和單位在實(shí)施預(yù)算管理過程中不僅要關(guān)注預(yù)算支出的科學(xué)性、合理性，而且要時(shí)刻關(guān)注預(yù)算支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

第二，全過程管理。各部門和單位預(yù)算績(jī)效管理事前、事中、事后都有關(guān)注重點(diǎn)，事前的關(guān)注點(diǎn)在于績(jī)效目標(biāo)，事中的關(guān)注點(diǎn)在于預(yù)算控制，事后的關(guān)注點(diǎn)在于預(yù)算結(jié)果。

第三，評(píng)價(jià)。各部門和單位需要通過對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行構(gòu)建來反饋資金的配置和使用情況[1]。

2 現(xiàn)階段我國(guó)各部門和單位在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理過程中存在的問題2.1 并未形成正確的預(yù)算績(jī)效管理理念

實(shí)施和推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)是進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政資金使用效率的提升，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，但仍然有些預(yù)算單位尚未牢固樹立績(jī)效理念，把更多的精力放在如何獲取預(yù)算資金方面，績(jī)效管理流于形式。

2.1.1 “花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不夠強(qiáng)

為提高財(cái)政資金使用效益，避免低效無效、閑置沉淀和損失浪費(fèi)，中共中央、國(guó)務(wù)院在《意見》中提出了“花錢必問效，無效必問責(zé)”理念，要求使用財(cái)政資金除了支出規(guī)范性，還必須要有產(chǎn)出和效益。比如建造一座大橋，一定要事先調(diào)查研究建成后有多少人行走，通車后預(yù)計(jì)××地區(qū)至××地區(qū)的通行時(shí)間能縮短多少分鐘，通行距離能縮短多少公里，能否給周邊居民帶來經(jīng)濟(jì)效益。但一些單位的意識(shí)仍停留在“只要資金使用依法依規(guī)，不出現(xiàn)克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)的情況就不用承擔(dān)責(zé)任”的傳統(tǒng)層面上。

2.1.2 缺乏合作意識(shí)，沒有形成合力

按照“誰(shuí)申請(qǐng)資金誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)使用資金誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，無論是事前績(jī)效目標(biāo)申報(bào)還是事后績(jī)效評(píng)價(jià)，都應(yīng)由本部門實(shí)際申請(qǐng)、分配或最終使用資金的單位編報(bào)和評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)部門組織協(xié)調(diào)。在實(shí)際工作中，很多領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，對(duì)績(jī)效管理工作重視度不夠，單純地認(rèn)為績(jī)效管理就是財(cái)務(wù)部門的工作，造成使用財(cái)政資金的部門參與度不夠，沒有形成合力，在一定程度上制約了績(jī)效管理工作的推進(jìn)。

2.1.3 預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量不高，缺乏可衡量性

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)對(duì)預(yù)算編制、績(jī)效控制、績(jī)效評(píng)價(jià)形成一種制約，在實(shí)際工作中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量并不高，主要表現(xiàn)在：

（1）總體績(jī)效目標(biāo)過于簡(jiǎn)單，指向不夠明確、內(nèi)容不夠全面，有些只摘抄了文件要求，未闡述計(jì)劃完成的工作;有些僅停留在直接產(chǎn)出層面，未進(jìn)一步表明項(xiàng)目實(shí)施帶來的效果，沒有體現(xiàn)“做什么，有什么用”。

（2）績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不夠合理和完整，如購(gòu)買貨物和人員補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)類項(xiàng)目缺乏最基本的產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo);工程類項(xiàng)目未設(shè)置時(shí)效指標(biāo)（開工時(shí)間、竣工時(shí)間）和驗(yàn)收合格率;有明確受益對(duì)象的項(xiàng)目不設(shè)置滿意度指標(biāo);三級(jí)績(jī)效指標(biāo)只設(shè)置共性指標(biāo)，未設(shè)置體現(xiàn)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和工作要求的個(gè)性化指標(biāo)。

（3）績(jī)效指標(biāo)目標(biāo)值的可衡量性較差，難以作為預(yù)算監(jiān)控和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，如人員補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)類項(xiàng)目發(fā)放時(shí)間設(shè)置為“及時(shí)性”，未說明具體何時(shí)時(shí)間發(fā)放;任務(wù)完成情況設(shè)置為“百分比”，未說明完成的任務(wù)具體是什么;社會(huì)效益類指標(biāo)指設(shè)置為“較好”，難以準(zhǔn)確衡量。

2.2 預(yù)算管理過程與預(yù)算績(jī)效之間的融合度不夠

《意見》提出要“實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”，《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）提出要“推進(jìn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”，只有在預(yù)算管理中實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的嵌入，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金的分配、管理、監(jiān)督全過程的績(jī)效管理，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)工作的價(jià)值。

就某市而言，目前其雖然也建立了“財(cái)政一體化”系統(tǒng)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)已把績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前置條件和依據(jù)，但實(shí)際執(zhí)行過程中，預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容關(guān)聯(lián)程度低，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申請(qǐng)和安排無顯著關(guān)系，即預(yù)算是預(yù)算，績(jī)效是績(jī)效。在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算和績(jī)效也還是兩條線，在績(jī)效跟蹤和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有合二為一[2]。

2.3 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系尚不健全

在預(yù)算績(jī)效管理鏈條中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是重要內(nèi)容之一，越來越多的地區(qū)認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的重要性，開始著手建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但大部分地區(qū)都只是規(guī)范了共性指標(biāo)，如一級(jí)指標(biāo)決策情況、實(shí)施過程，而對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出和效益這樣的個(gè)性化指標(biāo)則需要結(jié)合部門在預(yù)算申報(bào)階段設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)來設(shè)置，但在評(píng)價(jià)過程中很難做到充分考慮各行業(yè)各領(lǐng)域各層次的核心績(jī)效指標(biāo)庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)體系，一般都是采取“一刀切”的統(tǒng)一模板格式。

2.4 預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制有待完善

“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行”?？梢姳O(jiān)督機(jī)制是制度執(zhí)行的重要保障?！兑庖姟芬仓靥岢隽艘鞔_績(jī)效管理責(zé)任約束和加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問責(zé)。但現(xiàn)階段一些部門在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督這塊并沒有制定和完善具體實(shí)施辦法，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制存在不完善性，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：第一，績(jī)效管理監(jiān)督和考核制度缺失，并沒有將預(yù)算部門的預(yù)算績(jī)效管理情況納入監(jiān)督范圍，考核內(nèi)容不完善;第二，績(jī)效管理監(jiān)督問責(zé)制度缺失，不僅沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任的落實(shí)，而且沒有實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的層層反饋和及時(shí)公開，不利于財(cái)政資金優(yōu)化配置。

3 預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化建議

3.1 樹立正確的預(yù)算績(jī)效管理理念

國(guó)家相關(guān)部門要向政府主要領(lǐng)導(dǎo)宣傳國(guó)家對(duì)績(jī)效管理的重大部署和政策制度，向預(yù)算部門領(lǐng)導(dǎo)提出績(jī)效管理目標(biāo)，爭(zhēng)取得到政府主要領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算部門領(lǐng)導(dǎo)的重視，使他們充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理的重要意義及“到2020年年底、市縣層面到2022年年底基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”這一重要目標(biāo)任務(wù)的緊迫性，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”績(jī)效管理意識(shí)。

3.2 規(guī)范績(jī)效目標(biāo)管理

績(jī)效目標(biāo)是各部門和單位開展預(yù)算績(jī)效管理的“標(biāo)尺”，是判斷項(xiàng)目“實(shí)不實(shí)”的重要參考，是使用財(cái)政資金的一種承諾，是用來衡量項(xiàng)目有沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算效益的標(biāo)尺。

3.2.1 提高預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化程度

沒有度量就沒有管理。預(yù)算部門要落實(shí)“先謀事，再排錢”，首先，根據(jù)政府決策部署、政策依據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)指示、部門中長(zhǎng)期規(guī)劃等依據(jù)，準(zhǔn)確分析、歸納項(xiàng)目要完成的工作任務(wù)和需要解決的主要問題，形成清晰的總體績(jī)效目標(biāo);其次，對(duì)照總體績(jī)效目標(biāo)，細(xì)化分解任務(wù)和工作要求，并形成具體績(jī)效指標(biāo);最后，設(shè)置科學(xué)、合理、可衡量的績(jī)效目標(biāo)值，

通過“先謀事，再排錢”，細(xì)化分解目標(biāo)任務(wù)，解決項(xiàng)目不實(shí)或無具體內(nèi)容，績(jī)效指標(biāo)無數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)值無法量化、考核等問題。

3.2.2 嚴(yán)格執(zhí)行績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制的“五同步”機(jī)制

績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算安排的前置條件，對(duì)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)不實(shí)的項(xiàng)目不得納入預(yù)算，對(duì)不符合要求、不可衡量性的績(jī)效指標(biāo)退回重新修改完善，直至符合要求。將重要績(jī)效目標(biāo)隨預(yù)算同步報(bào)人大審批，同步批復(fù)，同步向社會(huì)主動(dòng)公開，倒逼預(yù)算單位重視預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)質(zhì)量。

3.3 實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合

3.3.1 建立統(tǒng)一的制度體系

圍繞事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的規(guī)范性制度，并將這些制度滲入預(yù)算管理制度各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和預(yù)算制度的有機(jī)結(jié)合。

3.3.2 完善一體化系統(tǒng)的績(jī)效管理模塊

在目前財(cái)政一體化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，將績(jī)效評(píng)估機(jī)制、績(jī)效目標(biāo)嵌入一體化系統(tǒng)預(yù)算域，將事中績(jī)效監(jiān)控融入一體化系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行過程，將績(jī)效評(píng)價(jià)與決算充分結(jié)合，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的閉環(huán)管理機(jī)制，真正意義上實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化，使績(jī)效為預(yù)算管理服務(wù)，通過績(jī)效管理提升預(yù)算管理水平，進(jìn)而推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化這一根本目的。

3.3.3 構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

基層預(yù)算單位應(yīng)在省級(jí)財(cái)政績(jī)效指標(biāo)庫(kù)的基礎(chǔ)上，研究梳理在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定、能夠集中反映財(cái)政資金支持履職效能實(shí)現(xiàn)的績(jī)效指標(biāo)作為核心績(jī)效指標(biāo)，使之成為單位申請(qǐng)預(yù)算、財(cái)政部門審核預(yù)算和實(shí)施績(jī)效管理的主要依據(jù)。同時(shí)，各部門和單位還應(yīng)實(shí)現(xiàn)階段性預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，對(duì)單位各類業(yè)務(wù)和項(xiàng)目在原有以年度為基準(zhǔn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以半年度、季度、月度為基準(zhǔn)點(diǎn)制訂各階段目標(biāo)。這里需要注意各年度績(jī)效管理目標(biāo)設(shè)置層次性、遞進(jìn)性問題。此外，各部門和單位應(yīng)實(shí)現(xiàn)以定性與定量相結(jié)合的方式來具體完成指標(biāo)的設(shè)計(jì)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以滿意度、過程、效益及產(chǎn)出等方面為切入點(diǎn)，同時(shí)盡可能細(xì)化為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，并充分結(jié)合當(dāng)前業(yè)務(wù)內(nèi)容及項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)指標(biāo)內(nèi)容的動(dòng)態(tài)調(diào)整和進(jìn)一步優(yōu)化，使預(yù)算績(jī)效管理工作能夠與部門和單位實(shí)際預(yù)算管理需求相契合，以便全面體現(xiàn)財(cái)政資金利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.4 完善預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制

3.4.1 完善績(jī)效管理監(jiān)督和考核制度

將預(yù)算部門的預(yù)算績(jī)效管理情況納入審計(jì)范圍，在績(jī)效考核體系中納入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步敦促預(yù)算部門和單位高度重視績(jī)效管理工作，使之將“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績(jī)效理念牢記心中，真正推動(dòng)績(jī)效管理工作穩(wěn)步實(shí)施[3]。

3.4.2 加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問責(zé)

一是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任進(jìn)行明確和落實(shí)，不僅要確定預(yù)算單位和部門在此項(xiàng)工作上的主體責(zé)任，而且應(yīng)當(dāng)確定具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任，充分體現(xiàn)“誰(shuí)使用，誰(shuí)負(fù)責(zé)”;二是強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，將重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送市人大監(jiān)督，并建立次年預(yù)算安排與評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤機(jī)制，對(duì)未達(dá)到績(jī)效管理要求的項(xiàng)目進(jìn)行扣減、調(diào)整、撤銷;三是建立健全績(jī)效信息披露和公開機(jī)制，可以通過網(wǎng)站等現(xiàn)代化信息披露渠道實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效自評(píng)情況、重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公示和公開，進(jìn)一步提升信息披露的公開透明度。

4 結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效管理作為預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容之一，各部門和單位有必要加以重視，不斷優(yōu)化和完善現(xiàn)階段具體工作開展過程中存在的諸多問題，用績(jī)效管理這一“暗線”為預(yù)算管理這一“明線”服務(wù)，不斷提高財(cái)政資金資源配置效率用和使用效益。本文在分析現(xiàn)階段各部門和單位預(yù)算績(jī)效管理工作開展過程中普遍存在的問題之后，著重提出樹立正確的預(yù)算績(jī)效管理理念、規(guī)范績(jī)效目標(biāo)管理、實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合、構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系、完善預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制等優(yōu)化建議，希望能夠?yàn)楦鞑块T和單位順利開展預(yù)算績(jī)效管理工作保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2022-02-21

作者簡(jiǎn)介：

申俊杰，女，1985年生，本科，會(huì)計(jì)師，主要研究方向：預(yù)算績(jī)效管理。