“院落治理”：成渝鄉(xiāng)村治理共同體實(shí)現(xiàn)范式

陳藝潔

摘要：鄉(xiāng)村治理共同體是承接治理重心向基層下移的重要載體。文章以榮昌區(qū)WB村為例，對(duì)“新風(fēng)小院”運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行了探究：通過(guò)黨建引領(lǐng)創(chuàng)建小院治理載體，實(shí)現(xiàn)村民組織化；以家戶為量化考核單位，通過(guò)積分激勵(lì)實(shí)現(xiàn)集體利益聚合；借助“小院+”表達(dá)村民的公共服務(wù)需求，通過(guò)部門資源下沉推動(dòng)治理主體協(xié)同。并進(jìn)一步提出“新風(fēng)小院”助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實(shí)現(xiàn)路徑：從村民組織化與治理制度化兩個(gè)維度出發(fā)，以“院落”為基本治理單元，縮短治理焦距；以內(nèi)部自治制度與外部共治制度的協(xié)同實(shí)現(xiàn)共同體的持續(xù)運(yùn)行，以期助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：成渝鄉(xiāng)村；治理共同體；院落治理

文章編號(hào)：1674-7437（2022）12-0048-03? ? ? ? 中國(guó)圖書分類號(hào)：D422.6? ? ? ?文章標(biāo)識(shí)碼：A

黨的二十大報(bào)告提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[1]。鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的神經(jīng)末梢和微觀縮影，建設(shè)協(xié)同共建的社會(huì)治理共同體難點(diǎn)在鄉(xiāng)村。

1? ?問(wèn)題的提出

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理共同體呈現(xiàn)出多主體溝通、博弈、妥協(xié)、合作并最終實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的特性，本質(zhì)上是基于價(jià)值認(rèn)同和利益驅(qū)動(dòng)的治理聯(lián)合體。集體共識(shí)、公共利益被認(rèn)為是鄉(xiāng)村治理共同體的動(dòng)力之源[2]；黨建引領(lǐng)、激勵(lì)機(jī)制為鄉(xiāng)村治理共同體存續(xù)與發(fā)展提供外部保障[3]；技術(shù)賦能和數(shù)字化轉(zhuǎn)型則成為重塑鄉(xiāng)村治理共同體的創(chuàng)新路徑[4]。有關(guān)鄉(xiāng)村治理共同體的研究雖已取得初步成果，但研究多以中國(guó)整體鄉(xiāng)村為考察范圍，忽視了不同地域治理共同體的適應(yīng)性問(wèn)題。因此，針對(duì)特定地域中鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建問(wèn)題進(jìn)行研究具有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

2020年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈上升為國(guó)家戰(zhàn)略，學(xué)界對(duì)成渝城市群、區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素流動(dòng)等問(wèn)題進(jìn)行了廣泛探討，但對(duì)成渝腹地廣闊的村域空間關(guān)注較少。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，構(gòu)建更具創(chuàng)造性、靈活性、適應(yīng)性的鄉(xiāng)村治理格局，成為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)?；诖?，文章選取成渝主軸黃金聯(lián)結(jié)點(diǎn)上的榮昌區(qū)WB村作為考察對(duì)象，重點(diǎn)考察其“新風(fēng)小院”的創(chuàng)建及運(yùn)作，集中闡明如下問(wèn)題：“新風(fēng)小院”構(gòu)建的運(yùn)行機(jī)理是什么、“新風(fēng)小院”怎樣助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實(shí)現(xiàn)兩大問(wèn)題。文章所采用的案例材料皆來(lái)源于筆者實(shí)踐調(diào)研，此研究對(duì)于推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展有現(xiàn)實(shí)意義。

2? ?“新風(fēng)小院”運(yùn)行機(jī)理：組織構(gòu)建-利益激勵(lì)-行動(dòng)協(xié)同

2019年榮昌區(qū)推進(jìn)“新風(fēng)小院”建設(shè)，以傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村院落為治理載體，吸納院落周邊散居的村民參與，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，?chuàng)建不同主題的小院。WB村隸屬榮昌區(qū)直升鎮(zhèn)，通過(guò)“新風(fēng)小院”勾畫了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理協(xié)同共進(jìn)的鄉(xiāng)村振興圖景，2021年被國(guó)家司法部評(píng)為“全國(guó)民主法治示范村”，其運(yùn)行機(jī)理對(duì)于成渝鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)具有參考價(jià)值。

2.1? ?組織建構(gòu)：黨建引領(lǐng)創(chuàng)建小院治理載體

鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，強(qiáng)有力的現(xiàn)代化基層組織體系的缺乏是鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化問(wèn)題長(zhǎng)期存在的癥結(jié)，解決的關(guān)鍵是在自愿、自主的基礎(chǔ)上將村民重新組織起來(lái)[5]，

激發(fā)其加入鄉(xiāng)村治理共同體的內(nèi)生動(dòng)力。2019年6月，WB村開(kāi)始推進(jìn)“新風(fēng)小院”建設(shè)，創(chuàng)建初期面臨選址與群眾動(dòng)員兩大難題。經(jīng)過(guò)村“兩委”多次實(shí)地考察，WB村第一批“新風(fēng)小院”試點(diǎn)選址在村干部、中共黨員高某家所在的水口院子，該院落村民相對(duì)聚集，有花椒產(chǎn)業(yè)40hm2。2019年9月，水口院子被正式命名為“椒香小院”，通過(guò)多次政策宣傳會(huì)及村內(nèi)無(wú)職黨員的入戶宣傳，院內(nèi)12戶村民自愿參與小院建設(shè) 。2019年11月，“椒香小院”召開(kāi)第一次院壩會(huì)，選舉產(chǎn)生“1長(zhǎng)3員”（小院院長(zhǎng)+新風(fēng)文明指導(dǎo)員、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)員、矛盾糾紛協(xié)調(diào)員）管理委員會(huì)。“椒香小院”成立后以治理清單的方式，逐項(xiàng)處理了長(zhǎng)期懸而未決的鄉(xiāng)村路燈安裝、村民房產(chǎn)證辦理、院落人居環(huán)境整治等多項(xiàng)公共議題，初步構(gòu)建了“小事不出院，大事不出村”的治理格局。

WB村“椒香小院”成功創(chuàng)建的關(guān)鍵是充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，將離散的村民凝聚起來(lái)，重塑鄉(xiāng)村治理共同體的組織基礎(chǔ)。把黨支部建立到“院落”中，“椒香小院”院長(zhǎng)直接由村干部、黨員高某擔(dān)任，在加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)的同時(shí)發(fā)揮黨員帶頭作用，達(dá)到統(tǒng)一思想、凝聚民心、實(shí)現(xiàn)價(jià)值引領(lǐng)的目標(biāo)。在小院申報(bào)、人居環(huán)境整治、服務(wù)資源下沉等公共事務(wù)決策的過(guò)程中，黨建引領(lǐng)與村民自治相結(jié)合，通過(guò)院壩會(huì)等形式推進(jìn)民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理從“替民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。

2.2? ?利益激勵(lì)：積分管理實(shí)現(xiàn)集體利益聚合

利益構(gòu)成人們行動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力[6]。在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，利益有效聚合能夠促成集體行動(dòng)，而利益分化則可能導(dǎo)致集體行動(dòng)瓦解。WB村作為典型的勞動(dòng)力輸出型鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村社會(huì)異質(zhì)性并不強(qiáng)，公共意識(shí)淡薄、集體行動(dòng)缺失?！靶嘛L(fēng)小院”創(chuàng)建過(guò)程中，村民個(gè)體與集體之間也經(jīng)歷了利益分化、糾紛、聚合的過(guò)程，促使分歧走向共識(shí)的關(guān)鍵在于以家戶為單位的積分激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)建。以“椒香小院”為例，小院管理?xiàng)l約規(guī)定從“忠黨愛(ài)國(guó)、生態(tài)環(huán)境、家庭整潔、勤勞致富、文明家風(fēng)”五個(gè)方面對(duì)院落中的家戶進(jìn)行積分量化考核，每三個(gè)月對(duì)院內(nèi)家戶進(jìn)行積分集體評(píng)議，評(píng)議中獲得的積分不僅可以兌換當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，也可以入股村集體經(jīng)濟(jì)并參與分紅，還可以優(yōu)先獲得集體產(chǎn)業(yè)工作崗位。除物質(zhì)激勵(lì)外，每年底對(duì)積分評(píng)議前20%的成員進(jìn)行統(tǒng)一表彰，授予“五色星家庭”稱號(hào)，頒發(fā)證書并制作家庭紀(jì)念日歷；對(duì)得分較低的成員督促整改，并在每季度院壩會(huì)上進(jìn)行公開(kāi)“批評(píng)”，通過(guò)激活村民“面子觀念”，凝聚共同體意識(shí)。

WB村將離散的利益重聚，形成一個(gè)整體的鄉(xiāng)村治理共同體，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)再發(fā)展，從利益分化到利益聚合的過(guò)程中有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是激活家戶驅(qū)動(dòng)力，二是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值引領(lǐng)。積分量化考核制度將家戶直接納入院落治理體系中，家戶利益整合為集體利益并與政策目標(biāo)相銜接，推動(dòng)院落治理堅(jiān)實(shí)根基的形成和集體行動(dòng)的達(dá)成，有效化解了政策執(zhí)行中的群眾動(dòng)員難題。

2.3? ?行動(dòng)協(xié)同：“小院+”推動(dòng)治理主體協(xié)同共建

中國(guó)分稅制改革后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)制逐漸成為公共預(yù)算的核心，職能部門主導(dǎo)的各類項(xiàng)目構(gòu)成鄉(xiāng)村公共資金輸入的重要形式。但囿于條塊分割，職能部門治理資源通常難以高效整合與利用。而各地也因項(xiàng)目爭(zhēng)取、部門協(xié)調(diào)等原因擠占了大量精力，弱化了對(duì)村莊內(nèi)部事務(wù)的回應(yīng)，帶來(lái)“治理懸浮”問(wèn)題。為了將職能部門治理資源落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中多主體“齊抓共管”，榮昌區(qū)組織部統(tǒng)籌宣傳、政法、民政、司法、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃資源等八個(gè)部門，聯(lián)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，把涉及到鄉(xiāng)村治理的資金、項(xiàng)目精準(zhǔn)投放到各個(gè)小院中。每年年底，八部門組成聯(lián)合驗(yàn)收組，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主動(dòng)申報(bào)的“新風(fēng)小院”進(jìn)行驗(yàn)收，推行“一次申報(bào)、全年創(chuàng)建、一次驗(yàn)收”的工作機(jī)制，對(duì)驗(yàn)收合格的“小院”給予項(xiàng)目及資金支持。通過(guò)“新風(fēng)小院”創(chuàng)建統(tǒng)籌資源，在實(shí)踐中衍生出“小院+”的治理模式。以“椒香小院”為例，“小院+”衍生為“小院+需求+部門”，即以院落共同體創(chuàng)建需求及村民公共物品供給需求為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)接各區(qū)級(jí)部門，通過(guò)“小院講堂”實(shí)現(xiàn)治理資源下沉與治理主體協(xié)同；通過(guò)“5+X”的運(yùn)作模式，開(kāi)設(shè)“理論宣講、德法育人、新風(fēng)進(jìn)家、田間聯(lián)盟、紅色傳承”等5個(gè)固定講堂和“群眾點(diǎn)單”的靈活講堂，以講堂向下聯(lián)系村民，向上對(duì)接部門，強(qiáng)化區(qū)委統(tǒng)籌與部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)村民自治與部門參與，使黨的各項(xiàng)政策和各級(jí)資源有效向小院聚集，推動(dòng)了治理重心下移、力量下沉、資源下投，夯實(shí)了“院落治理”共同體的根基。

3? ?“新風(fēng)小院”助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1? ?村民組織化

“將農(nóng)民組織起來(lái)，以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民自己建設(shè)自己的美好生活，是鄉(xiāng)村振興的基本前提與條件”[7]。近代以前，成渝鄉(xiāng)村自然形成的“林盤”“簇居”是村民社會(huì)實(shí)踐的主要場(chǎng)域。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，成渝村莊治理共同體因鄉(xiāng)紳階層的衰落與村莊邊界開(kāi)放日趨瓦解。人民公社時(shí)期，成渝村莊內(nèi)的個(gè)體及家庭被納入以生產(chǎn)隊(duì)為治理單元的公社中，公社成員統(tǒng)一參與勞動(dòng)，產(chǎn)出集體分配，由國(guó)家進(jìn)行集中管理，成渝鄉(xiāng)村以公社為單位構(gòu)筑了特殊的單位治理共同體[8]。改革開(kāi)放后，成渝全域推動(dòng)撤社建鄉(xiāng)，1984年，99.3%的生產(chǎn)大隊(duì)改為村，建立村黨支部和村民委員會(huì)，成渝鄉(xiāng)村治理進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治相結(jié)合的“鄉(xiāng)政村治”格局中[9]。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)汲取資源的任務(wù)大量減少，但公共服務(wù)職能急劇增加，成渝鄉(xiāng)村治理聚焦逐漸轉(zhuǎn)向網(wǎng)格。實(shí)踐中，網(wǎng)格劃分往往以傳統(tǒng)村民小組為單位，治理面積較大，治理對(duì)象通常涵蓋數(shù)百人以上，群眾動(dòng)員難度大，治理“懸浮”，效果欠佳。

構(gòu)建成渝鄉(xiāng)村治理共同體，要從根本上激發(fā)村民主動(dòng)參與的積極性，縮短治理焦距，探索連接性更高、內(nèi)生性更強(qiáng)的組織化路徑。榮昌區(qū)“新風(fēng)小院”把治理單元從傳統(tǒng)村民小組轉(zhuǎn)移到農(nóng)家院落，建立了“家、院、村、鎮(zhèn)（街）”縱向四級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)，破解了“最后一公里”的治理困境，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理精細(xì)化、精準(zhǔn)化。成渝自然形成的鄉(xiāng)村“院落”，向上對(duì)接村“兩委”，向下直接聯(lián)系村民。在鄉(xiāng)村治理單元中“院落”規(guī)模較小且不容易再細(xì)分，同一院落的村民有一定公共生活和利益連接，“院落”既是村民能夠直接參與公共事務(wù)的最大單元，也是從上到下能夠解決公共問(wèn)題的最小單元，可以作為成渝鄉(xiāng)村治理共同體實(shí)現(xiàn)的空間場(chǎng)域及組織場(chǎng)域。

3.2? ?治理制度化

3.2.1? ?院落自治制度

在榮昌區(qū)的“新風(fēng)小院”實(shí)踐中，圍繞小院、村民、村集體之間的互動(dòng)邏輯創(chuàng)建了一套正式自治體系?！靶≡骸笔亲灾纹脚_(tái)，選舉產(chǎn)生的管理委員會(huì)成員由黨員與村民構(gòu)成，通過(guò)院壩會(huì)等村民議事形式集中商議院落公共事務(wù)。村民公約則形塑了鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)部成員的主體身份，村民一旦加入鄉(xiāng)村治理共同體，則應(yīng)遵守公約要求，表現(xiàn)出與院落治理場(chǎng)域相符合的狀態(tài)和行為模式。積分評(píng)議制度與“小院治理清單”相結(jié)合，以家戶為基本治理單元制定量化考核標(biāo)準(zhǔn)，將村民的私人利益與院落集體利益綁定，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、家戶利益和村集體利益之間的長(zhǎng)效互動(dòng)。“新風(fēng)小院”所構(gòu)建的由村“兩委”牽頭、小院管理委員會(huì)帶頭、全體村民共同參與的“民事民議、民事民辦、民事民管”的院落自治制度，在治理內(nèi)容上涵蓋了鄰里關(guān)系調(diào)節(jié)、公共物品供給、公共文化重塑、集體價(jià)值重構(gòu)等方面，符合村民的現(xiàn)實(shí)治理需求，能夠激發(fā)村民參與治理的內(nèi)生動(dòng)力。

3.2.2? ?協(xié)同共治制度

一方面，2005年國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式投資農(nóng)村公共物品供給，相較浙江、上海等地，成渝地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度滯后，“黨建引領(lǐng)+項(xiàng)目治理”依然是鄉(xiāng)村撬動(dòng)資源、實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治的重要形式。在WB村的實(shí)踐中，生成了“群眾點(diǎn)單、小院接單、大家解單”的資源下沉路徑，通過(guò)“小院+部門”強(qiáng)化區(qū)委統(tǒng)籌和各部門聯(lián)動(dòng)，使涉及到鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)供給的各項(xiàng)政策、資源落實(shí)到小院，構(gòu)建起協(xié)同共治合力。另一方面，因成渝鄉(xiāng)村社會(huì)治理迭代，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中村民之間的長(zhǎng)期博弈變成單次博弈，成渝鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)越來(lái)越多的民事糾紛，例如，老人贍養(yǎng)、土地糾紛、征地拆遷、勞動(dòng)爭(zhēng)議、合同糾紛等。由此，榮昌區(qū)以“院落”聯(lián)動(dòng)部門，通過(guò)“小院講堂”“法幫義工”定期對(duì)村民開(kāi)展普法宣講，直接參與調(diào)解村內(nèi)民事糾紛；在人口多、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的院落設(shè)立巡回法庭，進(jìn)行分級(jí)審理，降低村民訴訟成本，實(shí)現(xiàn)司法力量參與院落治理，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

4? ?結(jié)束語(yǔ)

在邁向共同富裕的新征程上，鄉(xiāng)村治理共同體的構(gòu)建能夠重塑鄉(xiāng)村社會(huì)公共秩序，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。文章通過(guò)對(duì)榮昌區(qū)WB村“新風(fēng)小院”樣本的研究，闡釋了“鄉(xiāng)村治理共同體”在組織構(gòu)建、利益激勵(lì)以及行動(dòng)協(xié)同中的運(yùn)作機(jī)理，從組織構(gòu)建與制度建設(shè)兩個(gè)方面論述了“新風(fēng)小院”助力成渝鄉(xiāng)村治理共同體的實(shí)現(xiàn)路徑：村民再組織化是鄉(xiāng)村治理共同體實(shí)現(xiàn)的起點(diǎn)；在制度構(gòu)建的過(guò)程中，院落自治與協(xié)同共治共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益的聚合和集體行動(dòng)的協(xié)同，以期助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展。

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