法治政府建設(shè)需要“知行合一”

仇玉平

全國(guó)人大代表、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)江必新

編者按：在日前召開的全國(guó)兩會(huì)上，代表委員們反映民情民意、積極建言獻(xiàn)策，扎實(shí)履職盡責(zé)、不負(fù)人民重托，譜寫了民主、團(tuán)結(jié)、求實(shí)、奮進(jìn)的時(shí)代樂章，凝聚心往一處想、勁往一處使的強(qiáng)大合力。

《人民周刊》記者專訪了部分代表委員，就法治、民生、生態(tài)、糧食、養(yǎng)老等話題進(jìn)行交流，傾聽他們的履職故事和工作感悟。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治政府建設(shè)，各項(xiàng)工作全面提速、有力推進(jìn)，取得重大進(jìn)展。面對(duì)新形勢(shì)和新任務(wù)，如何深刻理解習(xí)近平法治思想關(guān)于法治政府建設(shè)的重要布局？法治政府建設(shè)還取得了哪些重大成就？應(yīng)在哪些方面繼續(xù)加強(qiáng)法治政府建設(shè)？就這些問題，本刊獨(dú)家專訪了十三屆全國(guó)人大代表、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)江必新。他認(rèn)為：“要固化法治思維，做到以‘知’為先，也要強(qiáng)化依法決策，做到以‘行’為要?！?/p>

習(xí)近平法治思想對(duì)全面依法治國(guó)的政治方向、重要地位、工作布局、重點(diǎn)任務(wù)、重大關(guān)系、重要保障等關(guān)鍵問題進(jìn)行了系統(tǒng)闡明，對(duì)新時(shí)代全面依法治國(guó)的方位與航向進(jìn)行了科學(xué)標(biāo)定，是法治中國(guó)建設(shè)的理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。習(xí)近平法治思想是開放的科學(xué)理論體系，集時(shí)代性、實(shí)踐性、系統(tǒng)性、原創(chuàng)性于一體。法治政府建設(shè)理論是其重要組成部分與核心篇章。法治政府建設(shè)理論是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從治國(guó)理政的戰(zhàn)略高度，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來特別是黨的十八大以來法治政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)所進(jìn)行的科學(xué)總結(jié)。它高倍聚焦“為什么要建設(shè)法治政府、建設(shè)什么樣的法治政府、怎樣建設(shè)法治政府”的重大命題，對(duì)法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略定位、核心目標(biāo)、衡量標(biāo)準(zhǔn)、著力重點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)路徑等作出了體系化的理論建構(gòu)。

一是政治要求。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)全面依法治國(guó)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要率先突破。所以要建設(shè)法治中國(guó)，首先要建設(shè)法治政府。二是歷史決定。在國(guó)家整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力不僅占有重要位置，而且比重比較大，中國(guó)傳統(tǒng)就是如此。因此，用法律規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行非常必要。三是現(xiàn)實(shí)需要。各級(jí)政府是人民群眾打交道最多、感受公平正義最直接的國(guó)家機(jī)關(guān)。如果政府不尊法守法，那社會(huì)治理就難以有效推進(jìn)。所以，政府要率先垂范依法行政。四是初心使然。依法行政是人民意志的體現(xiàn)，依照人民的意志行政是我們?nèi)嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣?huì)主義國(guó)家這一國(guó)體所決定的，也是人民代表大會(huì)制度這一政體所決定的。因此，建設(shè)法治政府是必然要求。

主要成就包括五個(gè)方面。

法律制度體系持續(xù)完善。中央加快頂層設(shè)計(jì)步伐，先后印發(fā)“一規(guī)劃兩綱要”，制定了新時(shí)代全面依法治國(guó)的宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，為法治政府建設(shè)指明了方向。同時(shí)，與人民群眾合法權(quán)益密切相關(guān)，或者說是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政法律規(guī)范，如《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》（通常說的“行政三法”）也不斷完善。

政府職能依法全面履行。深化行政體制改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。用改革來推動(dòng)、引領(lǐng)法治政府建設(shè)，是我國(guó)法治政府建設(shè)的重要特色，就是既強(qiáng)調(diào)依法辦事，又強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新。如改革管理方式，簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)“放管服”，改革監(jiān)管方式，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”等，都值得大書特書。

行政權(quán)力運(yùn)行不斷規(guī)范。強(qiáng)調(diào)了“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的理念，明確法定職責(zé)須由法律授權(quán)。積極推行政府法律顧問制度，深入推進(jìn)政務(wù)公開，完善地方各級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單。推進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，在全國(guó)范圍內(nèi)首次實(shí)行統(tǒng)一的行政執(zhí)法證件、制式服裝和標(biāo)志式樣，對(duì)規(guī)范文明執(zhí)法、提升執(zhí)法形象具有重要作用。同時(shí)完善政府行政裁量權(quán)的自我控制，有效解決行政處罰輕重不一、類案不同罰等問題，有利于切實(shí)提高公正執(zhí)法水平。

依法行政能力普遍提高。各地加大了對(duì)行政管理相對(duì)集中管轄權(quán)的規(guī)范，如推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法。北京市將教育部門行使的全部行政處罰權(quán)、民族宗教部門行使的民族方面的全部行政處罰權(quán)劃入市場(chǎng)監(jiān)管部門集中行使，各地都有不少嘗試，取得明顯改革成效;一些地方率先探索和制定行政程序條例，以規(guī)范地方行政行為，如湖南施行了《湖南省行政程序規(guī)定》，很多地市也探索出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定;不少省市完善法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，成立相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并建立了考核評(píng)估機(jī)制。

人民權(quán)益保障程度不斷加強(qiáng)。規(guī)范了執(zhí)法權(quán)限，限制自由裁量權(quán)，防止侵犯人民群眾合法權(quán)益。通過完善行政復(fù)議、行政訴訟制度，既保障了對(duì)行政權(quán)的依法監(jiān)督，又使群眾權(quán)益受到侵害時(shí)，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償制度得到救濟(jì)，機(jī)制較為健全。

首先，法律空白亟需填補(bǔ)。部分行政命令及其他行政行為、行政措施沒有納入法律規(guī)范的調(diào)整范圍。“行政三法”其實(shí)管的都是末端行政行為，行政權(quán)力所設(shè)定義務(wù)的行為恰恰沒有法律規(guī)范。比如，處置突發(fā)事件，疫情防控工作中行政機(jī)關(guān)規(guī)定一些事不能做;又比如，交通執(zhí)法讓你從這邊走不能從那邊走，都是一種行政命令行為，卻沒有納入法治軌道。而且這類行為大量存在，反映出行政法律規(guī)范本身還不健全，需要填補(bǔ)空白。另外，不同層級(jí)、不同部門的行政機(jī)關(guān)都可以制定行政規(guī)范文件，權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也都可以就某些問題制定規(guī)范，規(guī)范之間出現(xiàn)不統(tǒng)一、相互不協(xié)調(diào)的問題在所難免，也亟需協(xié)同化、系統(tǒng)化、體系化。

其次，職能配置不盡合理。部分行政執(zhí)法存在職權(quán)交叉問題，以致出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，有好處的搶著干，有責(zé)任的沒人干，甚至互相推諉。如何做到既有效管理又成本最低，就需要更加科學(xué)合理地配置行政權(quán)力。

第三，執(zhí)法程序不夠嚴(yán)格。在行政執(zhí)法方面，由于還沒有統(tǒng)一、嚴(yán)密、全面的規(guī)范程序，導(dǎo)致一些地方或部門出現(xiàn)隨意性執(zhí)法和選擇性監(jiān)管問題。因?yàn)闆]有統(tǒng)一的行政程序法，很多行政監(jiān)督和檢查就沒有嚴(yán)密法律程序，有的甚至出現(xiàn)執(zhí)法尋租、徇私舞弊問題。

第四，行政權(quán)力偶有濫用。一些領(lǐng)導(dǎo)干部出問題，除了人事任免方面外，大部分都是出在批地批項(xiàng)目，就是利用資源配置的行政權(quán)來受賄謀利。極少數(shù)地方政府法律意識(shí)淡薄、契約精神欠缺，“新官不理舊事，新官不認(rèn)舊賬”，政策朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性。這都說明建設(shè)法治政府、廉潔政府還有工作要做。

第五，政府與市場(chǎng)關(guān)系需進(jìn)一步厘清。這是營(yíng)商環(huán)境問題。政府和企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系，這些年做了大量工作，成效也很大，但還沒有最后厘清哪些當(dāng)管、哪些不當(dāng)管、管到什么程度、哪些由社會(huì)組織管、哪些屬于行業(yè)自律，這需要進(jìn)一步厘清。

可以從以下幾個(gè)方面解決。

繼續(xù)完善法律規(guī)范。進(jìn)一步填補(bǔ)法律規(guī)范空白，力爭(zhēng)覆蓋所有行政關(guān)系。比如制定行政法通則，先從宏觀上把所有的行政行為管起來。繼而加強(qiáng)法律的體系化和協(xié)同化，可以一個(gè)部門一個(gè)部門、一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)領(lǐng)域地來逐步實(shí)現(xiàn)，要盡力推進(jìn)，但不能著急，保證法律統(tǒng)一有效實(shí)施。

合理配置行政權(quán)力。通過深化行政管理體制改革，科學(xué)合理配置行政權(quán)力，進(jìn)一步實(shí)行大部制，整合行政職能，當(dāng)分的分、當(dāng)合的合，這需要進(jìn)行認(rèn)真科學(xué)的論證。

嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。要通過制定行政法通則，尤其是完善行政程序方面的規(guī)定，用明確的規(guī)范和嚴(yán)格的程序來防止權(quán)力濫用和玩忽職守。要加大對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督力度，確保執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，尤其是政府與人民群眾打交道的地方，必須要嚴(yán)格規(guī)范自由裁量行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

科學(xué)設(shè)定行政責(zé)任。實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究制度以來，由于問責(zé)追責(zé)多了，一些地方出現(xiàn)不作為、緩作為問題，這需要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法治化，明確所有行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和職權(quán)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為。在追究行政責(zé)任時(shí)，個(gè)別地方出現(xiàn)極端情況，要么有責(zé)不追，要么一刀切追責(zé)，存在責(zé)任追究泛化問題，使一些干部“躺著中槍”。如何把這種行政責(zé)任變成法律責(zé)任？首先，要明確不同場(chǎng)景應(yīng)當(dāng)做什么、可以做什么、不能做什么，特別是一些關(guān)鍵的場(chǎng)所，一定要明確規(guī)定機(jī)關(guān)、部門和工作人員的職權(quán)、職責(zé)和義務(wù)。其次，要遵循理性的問責(zé)原則，凡是違法的、不履行職責(zé)和義務(wù)的，都應(yīng)當(dāng)依法、依紀(jì)、依規(guī)問責(zé);凡是履行了職責(zé)義務(wù)，沒有違法過錯(cuò)行為的，就不應(yīng)當(dāng)追責(zé)。

強(qiáng)化政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。繼續(xù)完善政府誠(chéng)信監(jiān)測(cè)治理體系，加大對(duì)債務(wù)融資、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、招商引資等領(lǐng)域政府失信違約行為的治理力度，不斷提升政府的行政效率和公信力。