生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議法律機制探討

杜春蝶

摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是我國探索救濟生態(tài)環(huán)境損害的有效手段。它既體現(xiàn)行政性，又體現(xiàn)契約性，導致磋商制度的法律性質(zhì)難以認定。通過對行政協(xié)議與民事協(xié)議區(qū)分標準的探討，可以發(fā)現(xiàn)賠償協(xié)議與行政協(xié)議存在映射關系，故磋商屬于協(xié)議性行政行為。在此前提下探討賠償協(xié)議的法律機制，尤其是當賠償義務人不履行賠償協(xié)議時，司法確認制度適用是否合法值得重新考量，而行政強制執(zhí)行制度應當如何應用也需重點探討。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;磋商;賠償協(xié)議;行政協(xié)議;行政強制執(zhí)行

2020年3月中辦、國辦印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，提出要構建黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。因此，環(huán)境治理現(xiàn)代化成為環(huán)保領域的新目標。在民主、合作等價值的指導下，行政法學中行政民主化改革、行政契約、行政磋商、協(xié)商行政等理論不斷得到認可，而環(huán)境法學中環(huán)境合作原則、合作型環(huán)境治理、多元主體共治等理念亦逐漸深入人心。2017年12月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確提出被授權政府可根據(jù)評估報告、損害事實等與賠償義務人進行“磋商”，這一制度是通過前所未有的磋商方式來解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，是踐行環(huán)境合作原則的重要一環(huán)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是指，在生態(tài)損害發(fā)生后，由法律規(guī)定的行政機關組織開展調(diào)查評估、編制修復和賠償方案，并主動與賠償義務人進行磋商的生態(tài)損害修復和賠償?shù)娜抡{(diào)處模式[1]。

一、問題的提出

截至2020年1月，各地共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件945件，已結(jié)案586件，其中以磋商方式結(jié)案占比超過三分之二①。由此可見，磋商制度在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中發(fā)揮著重要作用，但由于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》只是作出了大致規(guī)定，許多案件的具體操作仍由地方逐步探索，基于實踐有益經(jīng)驗以規(guī)范磋商制度將成為今后的重要任務。

經(jīng)濟學家張五常教授曾說，最愚蠢的學者往往去研究沒有發(fā)生過的問題。通過已有的實踐案例，我們可以發(fā)現(xiàn)磋商法律性質(zhì)不明將帶來一系列問題。2020年4月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例》，涉及多個賠償義務人的程序、第三方調(diào)解組織主持磋商、賠償磋商與環(huán)境公益訴訟的銜接、簡易案件的損害賠償磋商、磋商不成提起訴訟等主要內(nèi)容。從其內(nèi)容來看，在賠償協(xié)議的達成中，有的由第三方機構如律師協(xié)會、人民調(diào)解委員會主持召開磋商會議達成協(xié)議，有的直接依據(jù)專家建議制定并向侵權企業(yè)發(fā)出賠償意見書，征求對方同意;在賠償協(xié)議的爭議解決上，有的地方生態(tài)環(huán)境部門在與侵權行為人達成賠償協(xié)議后，為確保協(xié)議的履行而向法院申請司法確認并得到法院的認可，也有地方生態(tài)環(huán)境部門在達成賠償協(xié)議后因侵權行為人不履行而向法院提起訴訟申請繼續(xù)履行;在賠償協(xié)議執(zhí)行的監(jiān)管中，地方生態(tài)環(huán)境部門基本上都協(xié)同其他部門一起參與賠償協(xié)議執(zhí)行的監(jiān)督管理，有的地方生態(tài)環(huán)境部門會將賠償協(xié)議的履行納入刑事審判的量刑情節(jié)。

由此可見，實踐中的磋商程序較為復雜，既體現(xiàn)民事行為的協(xié)商性，又體現(xiàn)行政行為的權力性。該制度尋求一種基于交往理論和商談理性框架下的環(huán)境協(xié)商共治模式[2]，解決了某些情況下生態(tài)環(huán)境受損無法追責的困境，但同時它也帶來了新的問題，即當事人就賠償協(xié)議發(fā)生爭議時應當如何解決，尤其是當賠償義務人不履行賠償協(xié)議時行政機關如何尋求救濟？探討該問題之前還必須解決磋商的法律性質(zhì)問題，它是討論有關賠償協(xié)議的法律機制的出發(fā)點。

二、磋商的定性

磋商是行政機關開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的重要一環(huán)。關于磋商的法律性質(zhì)，目前的觀點主要包括民事行為論、行政行為論以及雙階構造解釋論。通過對目前學術觀點的歸納總結(jié)，主張磋商的法律性質(zhì)屬于民事行為的著眼點主要在于磋商體現(xiàn)了合意、平等協(xié)商的精神;主張磋商的法律性質(zhì)屬于行政行為的出發(fā)點主要在于磋商的目的是對具有公共利益的生態(tài)環(huán)境進行救濟;隨著德國行政法上的雙階理論的發(fā)展，我國越來越多的學者開始借用雙階理論對涉及私法形式的公權力行政進行深入研究，不少學者認為磋商就屬于兼顧民事法律關系與行政法律關系的雙階構造制度。

在對上述各種觀點進行判斷時，必須了解磋商的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在行政主體與私主體[1]在生態(tài)環(huán)境保護領域的合作治理以及行政管制過程對平等協(xié)商機制的借鑒。故研究磋商時應從民事法律行為的局限中抽身而出，將目光投向與生態(tài)環(huán)境更為密切的行政法部門，不難發(fā)現(xiàn)賠償協(xié)議與行政法上的行政協(xié)議在構成要件上具有耦合性。

（一）行政協(xié)議的邊界

行政協(xié)議是行政機關以實施行政管理為目的，與行政相對人就有關事項協(xié)商一致而成立的一種雙方行為，兼具行政性、合意性與法定性[3]。行政協(xié)議是新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代行政管理活動發(fā)生重大變革的獨特體現(xiàn)，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然結(jié)果，是現(xiàn)代社會協(xié)商行政、服務行政、合作治理等理念的具體體現(xiàn)。

行政協(xié)議不同于傳統(tǒng)行政行為的主要原因是其兼具行政性與契約性。通過與行政相對人協(xié)商簽訂協(xié)議，行政機關能夠在自由裁量的范圍內(nèi)合理行使行政權，以靈活的、高效率的方式實現(xiàn)行政管理和公共服務目標，更好地發(fā)揮政府的職能作用，這體現(xiàn)了行政協(xié)議的行政性;通過考察行政相對人的意愿，尋求雙方均同意的方案，行政機關不得以單方意志決定行政內(nèi)容，這體現(xiàn)了行政協(xié)議的契約性（協(xié)議或者合同是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物，其并非私法的專有物。正如韓世遠教授劃分的作為法律術語的“合同”，其包括勞動法上的合同、行政法上的合同以及民法上的合同等[4]）。正因如此，理論界關于行政協(xié)議最大的爭議是其邊界問題，即行政協(xié)議的判斷標準或者行政協(xié)議與民事協(xié)議的區(qū)分標準究竟為何？

部分學者將訂立協(xié)議的目的作為唯一區(qū)分標準，主張行政合同與民事合同最根本的區(qū)別是行政主體簽訂行政合同的目的在于實施國家行政管理目標，合同內(nèi)容是涉及國家和社會的公共事務等社會公益性內(nèi)容，而民事合同則沒有這方面的功能和內(nèi)容[5]。在此基礎上，有學者明確了協(xié)議目的的判斷依據(jù)，主張判斷國有土地使用權出讓等合同是否為實現(xiàn)行政管理職能、目的是否具有公益性，不應將距離合同較為遙遠的因素也考慮在內(nèi)，而應借鑒“近因理論”，或采“直接執(zhí)行公務說”，抓住合同的主要方面、主要矛盾，而非以次要方面、次要矛盾為據(jù)，確定合同應否歸屬于行政合同之列，并且一種法律關系的定位和定性主要由最接近該法律關系的因果鏈條所蘊含、體現(xiàn)的因素和屬性作為認定該法律關系的性質(zhì)、歸屬類型的依據(jù)[6]。也有學者從行政權力出發(fā)，認為司法實踐中以多個要件綜合判斷行政協(xié)議并不具實踐性，平等或優(yōu)益權并不是行政協(xié)議的核心問題，“公權力的作用”才是行政協(xié)議與民事合同區(qū)分的核心標準，應將具有“公權力因素”（公共權力、公共任務、公共財物）的政府合同悉數(shù)納入行政訴訟救濟渠道[7]。

但僅以一個要素作為區(qū)分標準很容易將行政協(xié)議的邊界擴大，很容易將一些本應由私法調(diào)整的合同納入公法調(diào)整的范疇。持“綜合說”觀點的學者認為需要綜合締結(jié)主體、合同內(nèi)容及目的等多重因素來判斷行政協(xié)議。通過分析德國及我國臺灣地區(qū)的行政協(xié)議制度，其主張主體上的特定性、目的上的公益性、職權上的法定性、行政主體的特權性等四個要素是準確判斷行政協(xié)議的法寶[8]。司法觀點上，根據(jù)最高人民法院于2019年11月27日印發(fā)的《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議解釋》）第一條，行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議是行政訴訟受案范圍中的行政協(xié)議。由此可知，最高院主要是從協(xié)議的目的、主體、內(nèi)容以及意思等四個要素識別行政協(xié)議。

一言以蔽之，納入司法審查的行政協(xié)議既不能過于保守，也不能就此泛化。一個明晰的、綜合的標準可以防止公私法適用的混淆。首先，必須考察目的要素，即簽訂協(xié)議必須是為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，不再以“公共利益”作為具體判斷因素?！叭魏我粋€行政目的都很容易與公共利益相結(jié)合，則會使任何行政機關所為的行為意圖都可以掛上行政目的的名義，使得一個行政行為的公私法屬性界分顯得模糊?！盵9]行政機關為了實現(xiàn)行政管理或公共服務目標而簽訂行政協(xié)議，該協(xié)議是否涉及公共利益屬于法院的審查內(nèi)容，不能要求行政機關在每次簽訂行政協(xié)議時對是否滿足公共利益進行審查。其次，主體要素要明確，簽訂協(xié)議的一方必須是具有法定職責的行政機關（由行政機關委托的組織簽訂的協(xié)議也屬于行政協(xié)議）。但僅滿足主體要素是不夠的，因為行政機關簽訂的協(xié)議并非所有都是行政協(xié)議，如行政機關之間所簽訂的協(xié)議以及行政機關與其工作人員簽訂的內(nèi)部協(xié)議，就不屬于人民法院行政協(xié)議案件的受案范圍。最后，內(nèi)容要素不可忽略，即通過自愿協(xié)商達成的是行政法上的權利義務，其中最為重要的是行政優(yōu)益權的內(nèi)容。行政優(yōu)益權是指為了更好地實現(xiàn)公共利益與行政管理目標，行政主體享有主導行政協(xié)議簽訂、履行及單方解除、變更行政協(xié)議等強制性權利，當然其行使受到公共利益目的、法律規(guī)定或者約定以及損害賠償?shù)认拗啤?/p>

前述所提及的職權要素或者公權力要素事實上已經(jīng)為目的要素吸收，即是否具有相應職權是判斷行政協(xié)議目的的重要因素;而意思要素即雙方協(xié)商一致雖為行政協(xié)議的重要特征，是其與傳統(tǒng)行政行為的重要區(qū)別，但其并非行政協(xié)議與民事協(xié)議的區(qū)別，故在此不論。綜合目的、主體以及內(nèi)容這三個要素有助于區(qū)分行政協(xié)議與民事協(xié)議，但結(jié)合各要素判斷在實踐中并非簡單之事，行政協(xié)議的司法探索未來還有很長一段路要走。

（二）賠償協(xié)議與行政協(xié)議的映射關系

根據(jù)前述對行政協(xié)議邊界的討論，行政協(xié)議與民事協(xié)議最重要的三個區(qū)分要素分別是目的要素、主體要素以及內(nèi)容要素。故可通過構成要件上的映射關系識別賠償協(xié)議，即其與行政協(xié)議的關系。根據(jù)映射理論，行政協(xié)議的以上三個要素即是其定義域中的元素組成，要證成賠償協(xié)議與行政協(xié)議之間的映射關系需要將定義域中的元素與賠償協(xié)議映射值域中的元素作一一對應的檢驗，具體如表1所示。

從表1可以看出，賠償協(xié)議與行政協(xié)議在構成要素上具有高度的一致性，證實了兩者之間的映射關系，賠償協(xié)議正是行政協(xié)議理論在環(huán)境治理領域的成果。雖然磋商包含了三個階段，但均圍繞賠償協(xié)議的達成及履行，故不應當分階段認定磋商的法律性質(zhì)，否則可能將單一的生活事實割裂，分別適用不同的實體規(guī)則和救濟制度，不僅違反程序經(jīng)濟原則，也會導致權利保護、爭議解決等適用法律困難。賠償協(xié)議屬于行政協(xié)議，磋商應當屬于達成行政協(xié)議的行為，故其屬于協(xié)議性行政行為。

三、賠償協(xié)議的法律機制

當行政機關與賠償義務人就賠償協(xié)議發(fā)生爭議時，有多種途徑可以解決，明確各種爭議解決制度的適用有助于相關法律機制的完善。

約定優(yōu)于法定原則。首先盡管賠償協(xié)議是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膭?chuàng)新方式，其主要目的是為了實現(xiàn)環(huán)境行政管理目標，具有明顯的行政性，但是在雙方就賠償協(xié)議發(fā)生爭議時，應當首先尊重雙方在協(xié)議中約定的爭議解決方式，其理由在于磋商制度體現(xiàn)了合作行政理念，既然賠償協(xié)議是雙方磋商達成，那么當出現(xiàn)爭議時其解決方式也應當依照雙方協(xié)商達成的意思進行[10]。故建議各地可以將爭議的解決途徑、不可抗力因素的處理等事項納入賠償協(xié)議中，具體可參照《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》第十四條第九項的規(guī)定。

在無約定的情況下，當賠償義務人對賠償協(xié)議及其履行不服時，可以采取協(xié)商、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等途徑進行救濟;[11]當行政機關對賠償義務人的不履行協(xié)議行為不服時，又應該如何救濟呢？該問題是有關賠償協(xié)議爭議解決的法律機制的關鍵。由于賠償義務人不履行賠償協(xié)議時，行政機關無法通過行政裁決、行政復議、訴訟等途徑進行救濟，故理論與實踐將目光轉(zhuǎn)移到了強制執(zhí)行制度，試圖通過司法確認制度、公證制度以及行政強制執(zhí)行制度等保證賠償協(xié)議得到履行。

司法確認制度，從各地的磋商試行辦法以及公布的典型案例來看，似乎成為了各地的首要選擇，如貴州、山東、廣東、浙江、陜西、遼寧、四川等地，在其出臺的賠償磋商辦法的協(xié)議履行部分，均有類似“經(jīng)司法確認的賠償協(xié)議，賠償義務人不履行或者不完全履行的，賠償權利人指定的部門或者機構可以向有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行”的表述。主張適用司法確認制度的人認為，賠償權利人對責任者進行索賠時，雙方不再是行政管理者與被管理者的身份，而是平等的民事主體，雙方達成的賠償協(xié)議是民事性質(zhì)，不具強制執(zhí)行效力[12]。司法確認制度之所以能夠成為賠償協(xié)議強制執(zhí)行機制的首要選擇，主要在于其能提高賠償協(xié)議的履行效率，縮短生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決時間，同時有助于在司法上進行再次審查生態(tài)環(huán)境保護目標是否得到體現(xiàn)。然而，根據(jù)前文對磋商的定性，磋商屬于協(xié)議性行政行為，不屬于民事行為，也不屬傳統(tǒng)的單方行政行為。司法確認制度的適用對象是調(diào)解協(xié)議，賠償協(xié)議屬于行政法律關系范疇，因此賠償協(xié)議并不屬于人民法院受理司法確認的案件范圍，強行將其納入司法確認制度體系將違背部門法基本理論。全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件中，清鎮(zhèn)市人民法院裁定雙方當事人經(jīng)貴州省律師協(xié)會主持調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議有效②，這種做法值得重新考量。

同樣地，由于公證制度具有預防糾紛、化解矛盾的特殊社會功能，其也被認為可以保障賠償協(xié)議的履行。主要法律依據(jù)為《中華人民共和國公證法》第二條，公證是公證機構根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨?、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動，故賠償協(xié)議屬于公證范疇。并且現(xiàn)階段公證機構已經(jīng)介入政府行政治理各個環(huán)節(jié)，為了確保政府施政更加公平、公開，部分地區(qū)公證機構主動介入政府行政治理環(huán)節(jié)，如對公共資源調(diào)整分配過程中所產(chǎn)生的各種行政事實行為進行公證[13]。因此無論是法律依據(jù)還是實踐，公證制度均有理由成為行政機關在賠償義務人不履行賠償協(xié)議時的救濟手段，但其于實踐中的可操作性有待檢驗。

行政強制執(zhí)行制度，是特定行政機關采取強制手段保障法律、法規(guī)和行政決定得到貫徹落實的一種執(zhí)法行為，體現(xiàn)了行政機關的權力性。賠償協(xié)議也屬于行政機關作出的具有權力性的內(nèi)容，故在賠償義務人不履行賠償協(xié)議時，行政機關可以借助行政強制執(zhí)行保障生態(tài)環(huán)境目標得以實現(xiàn)。然而賠償協(xié)議的特殊之處在于其并非由行政機關單方作出，故賠償協(xié)議的行政強制執(zhí)行與一般的行政強制執(zhí)行制度并不完全相同，如何設計其行政強制執(zhí)行程序成為賠償協(xié)議的法律機制中的重要問題。

四、賠償協(xié)議的行政強制執(zhí)行

賠償協(xié)議與普通的行政決定并不相同，若需要設計具體的行政強制執(zhí)行程序，必須首先解決以下幾個關鍵問題，包括賠償協(xié)議是否具有執(zhí)行力、賠償協(xié)議的爭議判斷權應交予行政機關還是法院等第三方機構、賠償協(xié)議案件中是賦予行政機關強制執(zhí)行權還是只能由行政機關申請法院強制執(zhí)行，只有厘清這些問題后才能找到一個合適的解決方案。

（一）賠償協(xié)議是否具有執(zhí)行力

由行政法基本理論可知，“行政行為一經(jīng)作出即具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力”，行政機關可依此強制執(zhí)行或申請法院強制執(zhí)行。有學者主張行政協(xié)議相對人不履行協(xié)議的救濟困境時，行政主體可依法直接向法院申請非訴強制執(zhí)行[14]。從行政協(xié)議屬于行政行為范疇來看，行政協(xié)議似乎也應該具有執(zhí)行力。然而，在判斷行政協(xié)議是否具有執(zhí)行力時應當注意協(xié)議性行政行為與單方行政行為的區(qū)別，“一經(jīng)作出”四個詞可以看出該情況事實上只限于行政機關單方作出的行政行為，而基于行政機關與行政相對人協(xié)商作出的行政行為不在其列，該理論并未限定為單方行政行為的原因在于過去所用的行政行為均指行政機關單方作出的行政行為，彼時協(xié)商行政等理念暫未得到廣泛運用。從法律規(guī)定的角度來看，《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第二條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為?！庇纱丝梢姀娭茍?zhí)行的對象是行政決定，即行政機關申請法院強制執(zhí)行需要以生效的行政決定為前提，目的是保障行政決定的執(zhí)行。行政決定是指行政機關及其公務員經(jīng)法定程序依法對相對人的權利義務作出單方面處分的行為，行政協(xié)議并非行政決定，若行政相對人違反協(xié)議時直接申請法院強制執(zhí)行，并不符合法律規(guī)定。

另外，協(xié)議的執(zhí)行力不同于協(xié)議的拘束力，后者可依雙方之間協(xié)議的成立生效而產(chǎn)生，雙方的權利義務關系受到約束，而具有執(zhí)行力的內(nèi)容意味著公權力機關可以據(jù)此強制執(zhí)行，最終主動調(diào)整私權利主體之間的利益關系。就拿傳統(tǒng)的民事協(xié)議來看，其本身并不具有執(zhí)行力，只有通過公證、司法確認、仲裁、訴訟等第三方判斷的程序方可獲得執(zhí)行力;而行政協(xié)議雖為行政行為，但其不同于傳統(tǒng)行政行為，并非由行政機關單方作出，若賦予其執(zhí)行力將使得行政機關最終依單方意志決定執(zhí)行行政協(xié)議，這并不符合行政協(xié)議所體現(xiàn)的合作行政理念。故賠償協(xié)議與民事協(xié)議相同，其本身并不能獲得執(zhí)行力。

（二）賠償協(xié)議的爭議判斷權

在賠償協(xié)議本身并不具有執(zhí)行力的情況下，其若想獲得強制執(zhí)行應當借助其他具有執(zhí)行力的文書，比如行政機關作出的行政決定或者法院以及準司法機構作出的生效文書，因此在執(zhí)行之前還需要進行協(xié)議的裁決程序。此處涉及的一個重要問題即是賠償協(xié)議的爭議判斷權在誰，判斷權若在行政機關，則行政機關可直接依據(jù)賠償協(xié)議作出要求相對人履行協(xié)議的行政決定，判斷權若在法院等第三方機構，則只能由第三方機構對賠償協(xié)議進行審查并決定是否要求賠償義務人履行賠償協(xié)議。

有學者曾主張行政協(xié)議爭議的判斷權不屬于當事人，其理由是行政協(xié)議本身一旦發(fā)生爭議，其效力的正當性基礎就遭到了破壞，必須由法院或者公證、仲裁等準司法機構予以重新決斷，有爭議的行政協(xié)議，猶如存在異議的民事行為，不能自我決斷其法律效力，更不能自我強制執(zhí)行[15]。該理由體現(xiàn)了行政協(xié)議的協(xié)商性，然而將爭議判斷權交由第三方會忽略行政協(xié)議的行政性。行政協(xié)議的主要目的是通過合作行政的方式實現(xiàn)行政管理目標，提高行政效率，因此行政機關在行政協(xié)議的履行中普遍享有協(xié)議履行的指揮權、單方解除權等行政優(yōu)益權;同時行政機關在行政協(xié)議所涉及的內(nèi)容上較為專業(yè)，而法院工作人員并不一定具有相關專業(yè)知識，故將爭議判斷權交給行政機關更符合行政目標，由行政機關對此作出書面決定。有學者參考相關生效裁判文書，還區(qū)分了行政協(xié)議案件中作出行政決定的兩種類型：一是雙方在行政協(xié)議中已經(jīng)約定強制執(zhí)行條款的，行政機關可依約定作出行政決定;二是行政協(xié)議沒有約定強制執(zhí)行條款的，行政機關可以作出要求向?qū)Ψ铰男行姓f(xié)議的書面決定[16]。

因此，當賠償義務人不履行賠償協(xié)議時，行政機關可以作出要求賠償義務人履行協(xié)議的行政決定，無須由第三方機構決定是否履行。

（三）賠償協(xié)議案件中是否賦予行政機關強制執(zhí)行權

當賠償協(xié)議基于裁決程序而可以獲得強制執(zhí)行時，由行政機關執(zhí)行還是申請法院執(zhí)行成為下一個要解決的問題。此處涉及是否應該賦予某一行政機關強制執(zhí)行權的判定標準。有學者歸納了主要的3種觀點：對相對人權益影響較大的，由行政機關申請人民法院執(zhí)行，影響較小的，行政機關自行執(zhí)行;有關人身強制和重大財產(chǎn)強制由法院審查執(zhí)行，其他強制由行政機關自行執(zhí)行;專業(yè)性、技術性較強的由行政機關執(zhí)行，一般性、普遍性的由人民法院執(zhí)行[17]。但是由于缺乏法律的具體規(guī)定，以上標準缺乏實踐操作性。

統(tǒng)一設定行政協(xié)議中的行政主體不具有強制執(zhí)行權，只能申請法院強制執(zhí)行主要有以下理由：首先，若行政主體本身就無行政強制執(zhí)行權，則申請法院強制執(zhí)行有利于行政主體獲得救濟;其次，若行政主體自身享有行政強制執(zhí)行權，但基于行政協(xié)議的“合意性”，不宜由行政主體自身行使強制執(zhí)行權，否則容易激化矛盾，不利于糾紛的解決;最后，由作為公正第三方的法院來裁決是否強制執(zhí)行，有利于保證強制執(zhí)行的合法性與公正性[18]。

由于賠償協(xié)議涉及的多數(shù)行政機關均無強制執(zhí)行權，統(tǒng)一規(guī)定申請法院強制執(zhí)行有利于磋商制度的一致性，并且通過法院的審查可以對行政機關的履行決定進行監(jiān)督，保證行政權未被濫用。

（四）《行政協(xié)議解釋》第二十四條的解決方案

基于審理行政協(xié)議的實踐經(jīng)驗，在結(jié)合行政訴訟法與行政強制法的基礎上，最高人民法院對行政協(xié)議的強制執(zhí)行作出了回應與創(chuàng)新，即《行政協(xié)議解釋》第二十四條所規(guī)定的內(nèi)容③，相對人不履行行政協(xié)議時由行政機關作出要求其履行協(xié)議的書面決定或者處理決定，在該行政決定存在的基礎上可申請人民法院強制執(zhí)行。最高人民法院所規(guī)定的行政協(xié)議的法律機制在合法的基礎上有所創(chuàng)新：首先，該規(guī)定符合《行政強制法》關于行政強制執(zhí)行內(nèi)涵的規(guī)定，即行政機關基于行政決定而申請法院強制執(zhí)行;其次，該規(guī)定通過催告、行政決定、復議訴訟等程序保障了行政相對人的權利，否則在行政協(xié)議是否合法、合理、雙方權利義務關系及責任劃分等問題尚不明確時，就直接申請法院強制執(zhí)行，剝奪了相對人陳述、申辯以及改變態(tài)度進而履行協(xié)議的機會，也可能將糾紛和矛盾推向不可調(diào)和的地步;最后，該解決方案區(qū)分了行政協(xié)議案件中爭議的裁決和執(zhí)行兩大環(huán)節(jié)，由行政機關對爭議作出裁決，由法院進行執(zhí)行，符合裁執(zhí)分離的理念。該制度設計看似冗雜，但能夠在高效實現(xiàn)行政管理目標的同時維護行政相對人的權利，更好地保證協(xié)議得到公平公正的履行。

總的來說，《行政協(xié)議解釋》第二十四條試圖平衡行政協(xié)議的行政性與協(xié)商性，保證行政協(xié)議案件中公正與效率、司法權與行政權以及行政優(yōu)益權與契約自由之間的協(xié)調(diào)性。因此，從合法性與合理性的角度考慮，賠償協(xié)議爭議解決的法律機制的最佳選擇即是《行政協(xié)議解釋》第二十四條所做的規(guī)定，在賠償義務人不履行賠償協(xié)議時，由行政機關進行催告，不履行的可以由行政機關作出要求其履行賠償協(xié)議的書面決定，賠償義務人在收到書面決定后既未履行又未選擇復議或訴訟的，行政機關即可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

五、結(jié)語

作為多元主體合作治理生態(tài)環(huán)境的手段，磋商制度具有靈活性與復雜性，根據(jù)局部特征對其法律性質(zhì)進行分析，不僅會導致結(jié)論具有片面性，同時也不利于這種超越于傳統(tǒng)環(huán)境行政方式的發(fā)展。賠償協(xié)議與行政協(xié)議在目的、主體與內(nèi)容要素上存在映射關系，因此磋商屬于達成賠償協(xié)議的協(xié)議性行政行為?！缎姓f(xié)議解釋》第二十四條為賠償協(xié)議的爭議解決提供了一個較好的選擇，通過這種特殊的行政強制執(zhí)行制度的安排使賠償協(xié)議及時得到履行，且不違背行政法有關執(zhí)行、行政強制權等基本理論。但是磋商制度在選擇該種救濟途徑時，應當注意賠償效率問題，如果賠償義務人對履行賠償協(xié)議的書面決定不服而提起訴訟將會延長生態(tài)環(huán)境損害救濟的時間，與當初行政機關選擇磋商而非訴訟的初衷是否相一致，如何更好地平衡公正與效率還有待實踐;其次，應當注意的是在通過行政強制執(zhí)行賠償協(xié)議時，要考慮賠償義務人的自愿性問題，在保護生態(tài)環(huán)境目標與當事人自愿履行之間做好平衡工作。最后，將強制執(zhí)行的決定權交予法院，法院是否要進行實質(zhì)審查即如何平衡磋商中行政權與司法權的關系還有待進一步探討。

注 釋：

① 生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關于印發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例的通知》，環(huán)辦法規(guī)函〔2020〕222號，2020年4月30日。

② 見清鎮(zhèn)市人民法院（2017）黔0181民特6號《民事裁定書》。

③ 第二十四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務，經(jīng)催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行。法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機關對行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務，經(jīng)催告后不履行，行政機關可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行。”

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