擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪的限縮解釋

任文錦

摘要：以16個(gè)案例作為研究樣本，通過對(duì)其公開的裁判文書進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，“擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪”因其立法語言的模糊性導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)該罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，存在過度適用之嫌，從而對(duì)公民的信訪權(quán)這一基本權(quán)利造成了不當(dāng)?shù)南拗?。故為了保障公民的信訪權(quán)，應(yīng)該從四個(gè)方面認(rèn)真考量，包括行為的方式與認(rèn)定范圍，納入刑法評(píng)價(jià)的“行政處罰”范圍，“嚴(yán)重后果”的衡量因素以及“犯罪主觀方面”的審查范圍與認(rèn)定，適度對(duì)該條文進(jìn)行限縮解釋，以平衡好公民的基本權(quán)利與國家機(jī)關(guān)工作秩序之間的關(guān)系，避免過度維穩(wěn)壓縮公民基本權(quán)利的行使空間。

關(guān)鍵詞：擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序;信訪權(quán);限縮解釋

中圖分類號(hào)：D924.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2022）02-0115-04

一、問題的提出

2015年《中華人民共和國刑法修正案（九）》開始實(shí)施，將擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序這一行為入罪。但由于此條文中并未對(duì)該罪的構(gòu)成要件作具體規(guī)定，導(dǎo)致適用中缺乏可以把握的標(biāo)準(zhǔn)，而司法實(shí)踐中絕大多數(shù)案件都認(rèn)定被告人構(gòu)成該罪，即有過度適用之嫌，不當(dāng)壓縮了公民基本權(quán)利。

因此本文研究的基本問題是：第一，司法實(shí)踐中是如何對(duì)該罪進(jìn)行認(rèn)定的？為此，本文以2015—2020中國裁判文書網(wǎng)上收錄的判決文書為樣本，對(duì)當(dāng)前我國擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序犯罪的司法認(rèn)定中存在的問題進(jìn)行總結(jié)，從中找到某些具有共性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以此來探知司法機(jī)關(guān)對(duì)該罪的理解。第二，對(duì)該罪的適用是否適當(dāng)，如果不適當(dāng)又應(yīng)如何解決？對(duì)此，本文嘗試對(duì)該條文進(jìn)行限縮解釋，以期促進(jìn)社會(huì)治理與公民權(quán)利之間、維穩(wěn)與維權(quán)之間的平衡。

二、案例分析

（一）樣本來源

本文研究樣本來源于中國裁判文書網(wǎng)中公開的判決文書。截止到2020年12月31日，“以擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序”為關(guān)鍵詞，以“案由：刑事案由”“文書類型：裁判文書”為檢索條件，確定判決時(shí)間在《刑法修正案（九）》頒布之后，共有563份判決書，通過對(duì)這些案例的仔細(xì)研讀，選取其中16個(gè)案例作為研究樣本（見表1）。

（二）司法實(shí)踐中的判斷標(biāo)準(zhǔn)

1.“擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序”的認(rèn)定

首先，什么是國家機(jī)關(guān)工作秩序？在莊某案①中，法院明確指出國家機(jī)關(guān)的工作秩序不僅是指涉及場所等外在的物理性質(zhì)的秩序，還包括國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的人財(cái)物等方面的正常使用和運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。

其次，什么行為足以被認(rèn)定為“擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序”？根據(jù)司法實(shí)踐中被告人所采取的行為，可以分為以下三類。其一，從行為的形式來看，主要區(qū)分為暴力行為與非暴力行為、公開行為與非公開行為、直接行為與間接行為。第一，法官認(rèn)為暴力不是本罪的必要構(gòu)成要件，凡是本質(zhì)上非法故意擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序的具有社會(huì)危害性、刑事違法性和應(yīng)受處罰性的行為，都應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。第二，根據(jù)行為發(fā)生在國家機(jī)關(guān)辦公場所內(nèi)外將行為形式劃分為公開行為與非公開行為，法院對(duì)這兩種形式的行為都納入了考量范圍中。第三，按照行為是否直接擾亂當(dāng)?shù)貒覚C(jī)關(guān)的工作秩序?qū)⑿袨閯澐譃橹苯有袨楹烷g接行為（是指通過到北京等地區(qū)上訪，迫使政府耗費(fèi)資源研究應(yīng)對(duì)方案以及進(jìn)京將其接回，從而間接地影響了當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)的工作秩序），司法實(shí)踐中將兩種行為都予以了認(rèn)定。其二，從行為發(fā)生的場所來看，主要發(fā)生在以下兩種場所：在國家機(jī)關(guān)工作場所內(nèi)和在國家機(jī)關(guān)工作場所外，包括越級(jí)上訪。其三，從行為發(fā)生的時(shí)間，主要分為三個(gè)方面進(jìn)行考察：（1）是否屬于辦公時(shí)間，對(duì)此又分為狹義和廣義。狹義是指法定工作時(shí)間八小時(shí);廣義是指不限于工作時(shí)間，如加班和正式上班前的準(zhǔn)備時(shí)間。而司法實(shí)踐中，法院采取廣義說;（2）該行為的持續(xù)時(shí)間。法院認(rèn)定構(gòu)成擾亂秩序的行為其持續(xù)的時(shí)間有幾十分鐘到幾個(gè)小時(shí)不等;（3）該行為是否發(fā)生在國家重大活動(dòng)和全國“兩會(huì)”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但其主要是在量刑方面發(fā)揮作用。

最后，是否能對(duì)發(fā)生在《刑法修正案（九）》頒布之前的擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序的行為予以評(píng)價(jià)？對(duì)此，司法實(shí)踐中有不同觀點(diǎn)：一方認(rèn)為可以評(píng)價(jià)，其將擾亂行為視為跨法連續(xù)犯，司法實(shí)踐中大多采用此種處理方式。一方認(rèn)為不能評(píng)價(jià)，如朱愛銀案。爭議焦點(diǎn)是對(duì)該罪是否是連續(xù)犯，對(duì)這一問題的認(rèn)定直接影響到了被告人的定罪乃至量刑問題。

2.“行政處罰”的認(rèn)定

首先，是否能對(duì)發(fā)生在《刑法修正案（九）》頒布之前受到的行政處罰予以評(píng)價(jià)？其實(shí)質(zhì)上也是對(duì)該罪是否是連續(xù)犯的認(rèn)定問題。如前所述，司法實(shí)踐中，法院一般認(rèn)定該罪是連續(xù)犯，故一般都將修正案頒布前的行政處罰納入評(píng)價(jià)的范圍。

其次，受到行政處罰的事由是否限定為“擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序”？司法實(shí)踐中，對(duì)于被告人因在非國家機(jī)關(guān)地區(qū)擾亂單位秩序、擾亂社會(huì)穩(wěn)定等受到的行政處罰，法院均將其認(rèn)定為是第二百九十條第三款規(guī)定的行政處罰。

最后，對(duì)于行政處罰次數(shù)認(rèn)定問題。實(shí)踐中有法院認(rèn)為“多次擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序，經(jīng)行政處罰后仍不改正”中的“多次”只是對(duì)“擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序”的行為次數(shù)的規(guī)定，而沒有對(duì)“行政處罰”次數(shù)的規(guī)定予以規(guī)定，即受到一次行政處罰也符合該罪的構(gòu)成要件。

3.造成“嚴(yán)重后果”的認(rèn)定

按照第二百九十條第三款的規(guī)定，造成“嚴(yán)重后果”是決定該行為是否構(gòu)成犯罪、是否能對(duì)行為人追究刑事責(zé)任的關(guān)鍵因素，但嚴(yán)重后果的范圍寬泛與難以認(rèn)定影響了該罪的成立范圍，對(duì)該程度的把握完全取決于司法工作人員的判斷。

司法裁判中，法院對(duì)造成嚴(yán)重后果的判定通常采取三種做法：其一，以“多次擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序，經(jīng)行政處罰后仍不改正，造成嚴(yán)重后果，其行為已構(gòu)成擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪”一言以蔽之;其二，以造成大量人力、物力、財(cái)力損失作為衡量嚴(yán)重后果的指標(biāo)，主要包括勸返的次數(shù)、參與人數(shù)、耗費(fèi)的時(shí)間以及為此支出的費(fèi)用，但是對(duì)于“大量”的判定并沒有相應(yīng)的法律文件予以明確，在司法實(shí)踐中全靠法官的自由心證（見表2），選取的這五個(gè)樣本在勸返次數(shù)、參與人數(shù)、工作日、支出這四個(gè)因素中至少對(duì)其中三個(gè)因素予以說明，其他裁判文書一般只提及“支出”這一項(xiàng)因素，相比之下可以較為全面地反映對(duì)相關(guān)國家機(jī)關(guān)人財(cái)物的影響，故選取以上五個(gè)裁判文書作為研究樣本。其三，也有法院將政府形象受影響的嚴(yán)重程度納入考量范圍②。

4.犯罪主觀方面的認(rèn)定

首先，該罪的主觀方面是故意。司法實(shí)踐中，法院通常認(rèn)為行為人只要進(jìn)京上訪就具有此故意，理由是行為人明知道當(dāng)?shù)卣畷?huì)派人員進(jìn)京勸返、接返，主觀上就是想給當(dāng)?shù)卣┘訅毫?。但部分非法信訪行為都是有一定根據(jù)的，如涉及整體拆遷補(bǔ)償、案件處理等。那么在司法實(shí)踐中是否應(yīng)當(dāng)將行為人維權(quán)的動(dòng)機(jī)納入考量的范圍？在司法實(shí)踐中，并沒有將動(dòng)機(jī)納入審查的范圍，或者只是對(duì)動(dòng)機(jī)的正當(dāng)性進(jìn)行形式審查以及即使法院認(rèn)定該動(dòng)機(jī)具備正當(dāng)性，被告也不能被免除刑罰。其次，行為人主觀上發(fā)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)并不影響該罪的認(rèn)定。

三、擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪的限縮解釋

由于該罪認(rèn)定中一些關(guān)鍵要素并不明確，導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)擴(kuò)大適用該法條的情況。因此，本文嘗試對(duì)該條文中的幾個(gè)關(guān)鍵要素進(jìn)行合憲性的限縮解釋，從而使條文的適用范圍被進(jìn)一步限定，避免對(duì)公民基本權(quán)利的過度限制。

（一）行為的方式與認(rèn)定范圍

首先，關(guān)于行為方式的認(rèn)定，如前所述法院將三類行為方式都予以認(rèn)定，對(duì)此，筆者認(rèn)為第一種行為方式的認(rèn)定有待進(jìn)一步探討。學(xué)界主要存在三種觀點(diǎn)：（1）擾亂包括暴力與非暴力方式[1];（2）擾亂僅限于暴力、脅迫方式[2]1057;（3）擾亂主要是指用暴力、傷害、毀財(cái)?shù)确缸镄袨橹獾妮p微方式[3]。

對(duì)此，筆者贊同觀點(diǎn)三。首先，干擾行為應(yīng)當(dāng)包括暴力與非暴力。因?yàn)楸咀锏姆蓷l款并沒有對(duì)“擾亂”的行為方式予以限定，結(jié)合立法目的，本罪旨在防止擾亂國家機(jī)關(guān)的工作秩序的行為，即只要足以擾亂國家機(jī)關(guān)的工作秩序，都應(yīng)予以認(rèn)定。其次，暴力程度應(yīng)當(dāng)限定為輕微，本罪中的最高法定刑為三年，因此應(yīng)當(dāng)至少將致人重傷、死亡的暴力排除在外。

其次，關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作時(shí)間的認(rèn)定。筆者認(rèn)為對(duì)國家機(jī)關(guān)的工作時(shí)間限定為法定的工作時(shí)間，但其為法律上的推定。也即根據(jù)舉證的難易程度以及能力，由國家機(jī)關(guān)舉證證明在非法定工作時(shí)間行為人的行為擾亂了國家機(jī)關(guān)的工作秩序。

最后，不宜將擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪認(rèn)定為連續(xù)犯。要構(gòu)成連續(xù)犯需要同時(shí)符合以下兩個(gè)條件：首先，行為人基于同一或者概括的犯罪故意;其次，連續(xù)實(shí)施性質(zhì)相同的數(shù)個(gè)行為。而對(duì)于數(shù)個(gè)行為是否均要求獨(dú)立成罪，學(xué)界上存在爭議。觀點(diǎn)一認(rèn)為連續(xù)犯僅限于每次行為都獨(dú)立構(gòu)成犯罪的情形;觀點(diǎn)二認(rèn)為連續(xù)犯的數(shù)次行為，應(yīng)包括數(shù)次行為都獨(dú)立構(gòu)成犯罪、數(shù)次行為都不獨(dú)立構(gòu)成犯罪、數(shù)次行為中有的獨(dú)立構(gòu)成犯罪有的不獨(dú)立構(gòu)成犯罪三種情況[2]478。對(duì)此，筆者贊成觀點(diǎn)一，理由如下：其一，有違法的安定性原則和保障人權(quán)原則，如果對(duì)數(shù)次行為采取廣義理解，則會(huì)導(dǎo)致對(duì)該行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多樣，即犯罪行為與一般違法行為都被納入判定標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)導(dǎo)致人們無法判定和預(yù)判自己哪些行為會(huì)被追溯，從而間接地限制公民的自由;其二，連續(xù)犯“本來是符合數(shù)個(gè)犯罪構(gòu)成的數(shù)罪，但因其固有的特征，處理時(shí)將其作為一罪的諸種形態(tài)”，因此連續(xù)犯的數(shù)次行為一定要分別構(gòu)成犯罪，否則就違背了連續(xù)犯的本質(zhì)[4]。因此筆者不贊同將擾亂行為進(jìn)行廣義理解。

（二）納入刑法評(píng)價(jià)的“行政處罰”范圍

首先，不能將《刑法修正案（九）》頒布前行為人因?qū)嵤_亂國家機(jī)關(guān)工作秩序的行為而受到的行政處罰納入評(píng)價(jià)的范圍。理由如上所述，即此罪不是連續(xù)犯，根據(jù)法不溯及既往原則，只能對(duì)修正案頒布之后的行政處罰予以評(píng)價(jià)。

其次，行政處罰的事由不能超出擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序的范疇，否則不符合本罪的客觀要件。此罪要懲罰的是屢教不改的擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序的行為，而如果行為人是因?yàn)閿_亂公共場所秩序等其他事由而受到行政處罰，則不符合該罪的客觀要件。故在司法實(shí)踐中，法院對(duì)行政處罰的理解過于寬泛。

最后，對(duì)行政處罰的次數(shù)應(yīng)認(rèn)定為三次以上。因?yàn)榧词剐袨槿藢?shí)施了多次擾亂行為，但是只有一兩次的行為受到了行政處罰，說明行為人的行為只有一兩次達(dá)到了一般違法的程度，更不足以反映出行為人的主觀惡性與社會(huì)危害性達(dá)到應(yīng)受刑罰懲治的程度，并且本罪要懲治的是多次屢教不改地?cái)_亂國家機(jī)關(guān)工作秩序的行為。

（三）“嚴(yán)重后果”的衡量因素

筆者并不贊同前述司法實(shí)踐中的三種做法。

1.做法一是裁判文書中不重視說理的問題，從而導(dǎo)致對(duì)該罪的自由裁量權(quán)進(jìn)一步地?cái)U(kuò)大。

2.筆者也不贊同做法二，原因在于：（1）對(duì)于何為“大量”，在司法實(shí)踐中并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確，司法任意性過大;（2）對(duì)于攔訪人員人數(shù)的分配、花銷并沒有實(shí)際的操作標(biāo)準(zhǔn)與限定，且在國家重大活動(dòng)時(shí)基層政府的一次截訪活動(dòng)也常常不是為了攔截一個(gè)人，因此很難查明攔截一個(gè)人花費(fèi)的明確資金[5]。

3.筆者不贊同做法三，即將國家機(jī)關(guān)的形象與公信力是否受到較大損害納入考量范圍中，本法條保護(hù)的法益是國家機(jī)關(guān)工作的秩序，而行為人的行為導(dǎo)致社會(huì)公眾思想層面上對(duì)政府部門的認(rèn)知情況的改變并不會(huì)侵犯到國家工作秩序這一法益。有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行考量：國家機(jī)關(guān)的重要工作是否被擾亂;國家機(jī)關(guān)多名工作人員的工作是否受阻;國家機(jī)關(guān)的形象和公信力是否受到較大損害[6]。對(duì)此，筆者對(duì)前兩個(gè)判定要素持肯定態(tài)度，但不贊同第三個(gè)判定要素，具體理由已在前文論述，故在此不加以贅述。

筆者認(rèn)為，不應(yīng)將因?yàn)樵撔袨樵斐傻膰覚C(jī)關(guān)的人力、物力、財(cái)力損失作為“嚴(yán)重后果”的衡量指標(biāo)。造成“嚴(yán)重后果”應(yīng)該緊緊圍繞“國家機(jī)關(guān)工作秩序”進(jìn)行解釋?？梢詮囊韵路矫鎸?duì)嚴(yán)重后果予以衡量：首先是行為對(duì)象，即國家機(jī)關(guān)的重要工作是否被影響、是否阻礙了國家機(jī)關(guān)多名工作人員的工作;其次是行為時(shí)長、次數(shù)，如行為人多次實(shí)施一直撥打國家機(jī)關(guān)辦公電話的行為，使得該國家機(jī)關(guān)無法接聽其他人員的電話;再次是國家機(jī)關(guān)恢復(fù)工作秩序所需的時(shí)間。如果導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)在較長時(shí)間內(nèi)不能恢復(fù)正常工作秩序，如對(duì)重要辦公設(shè)備予以破壞，導(dǎo)致辦公設(shè)備無法在短時(shí)間內(nèi)修復(fù)，從而使相關(guān)工作無法正常開展，或者使國家機(jī)關(guān)工作人員人身受到嚴(yán)重傷害，從而使其無法開展工作。此外，由于對(duì)非物質(zhì)損失的難以掌握以及相關(guān)研究尚不深入，因此還有賴于法官素質(zhì)的提高以及指導(dǎo)性案件、司法解釋予以明確。

（四）“犯罪主觀方面”的審查范圍與認(rèn)定

首先，基于犯罪故意判定的難度，筆者贊同法院對(duì)犯罪主觀方面的認(rèn)定方法，即通過行為人的客觀行為反證其是否存在犯罪故意，但應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行充分說明。

其次，應(yīng)當(dāng)將行為人的行為動(dòng)機(jī)納入審查的范圍，即對(duì)行為人的動(dòng)機(jī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，如果行為人的動(dòng)機(jī)具有正當(dāng)性，則應(yīng)當(dāng)在量刑上予以減免。有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)將維權(quán)動(dòng)機(jī)納入考量范圍，只要是因?yàn)楹侠硪鬀]有得到滿足而采取的過激行為就不能認(rèn)定為本罪。筆者不同意該觀點(diǎn)，因?yàn)榉缸飫?dòng)機(jī)并非是本罪的構(gòu)成要件。筆者認(rèn)為可以將犯罪動(dòng)機(jī)納入量刑的考量范圍，即法院需對(duì)行為人的犯罪動(dòng)機(jī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，如果行為人是基于正當(dāng)?shù)木S權(quán)動(dòng)機(jī)，則應(yīng)當(dāng)不對(duì)其處以刑罰或者對(duì)量刑予以減輕。

最后，對(duì)于行為人主觀上發(fā)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，即誤以為自己的行為并沒有干涉到國家機(jī)關(guān)的工作秩序的情形。筆者認(rèn)為此種情形更契合疏忽大意的過失，即行為人本來能夠預(yù)見此行為會(huì)擾亂國家機(jī)關(guān)的工作秩序，但因?yàn)槭韬龃笠?，沒有預(yù)見到，進(jìn)而實(shí)施了干擾行為導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)工作秩序被擾亂。因此，筆者認(rèn)為，由于行為人主觀上是過失，不符合本罪的構(gòu)成要件，因此在司法實(shí)踐中不宜將該類行為認(rèn)定為構(gòu)成本罪。

結(jié)語

本文以案例為切入點(diǎn)，對(duì)擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序罪的司法適用進(jìn)行分析，并嘗試對(duì)其進(jìn)行限制性解釋。此外，由于刑法是最嚴(yán)厲的懲治手段，因此在司法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)對(duì)該罪進(jìn)行嚴(yán)格適用，保持刑法的謙抑性，掌握好維穩(wěn)與維權(quán)的限度，避免過度維穩(wěn)壓縮公民基本權(quán)利的行使空間，從而使憲法成為一紙空文。

注釋：

①參見福建省廈門市中級(jí)人民法院（2019）閩02刑終131號(hào)刑事裁定書。

②參見山西省五寨縣人民法院（2016）晉0928刑初80號(hào)刑事判決書。

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