把中國人的飯碗牢牢端在自己手中

盧通

糧食安全是“國之大者”。悠悠萬事，吃飯為大。

“堅決守住18億畝耕地紅線”“切實遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止‘非糧化’”“新建1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”……提請十三屆全國人大五次會議審議的政府工作報告，對如何保障國家糧食安全作出一系列部署。我們邀請有關(guān)專家，針對政府工作報告中的耕地保護工作要點，談?wù)勅绾螌⑾嚓P(guān)要求落到實處。

耕地保護要穩(wěn)格局、提產(chǎn)能、強生態(tài)

堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，重點是加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，實現(xiàn)全方位保護格局。數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)是一個有機整體。新時期耕地保護應(yīng)以山水林田湖草生命共同體理念為指導(dǎo)，基于整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的框架，推動耕地的系統(tǒng)性、整體性保護利用。

我國人多地少，人地矛盾較為突出，耕地數(shù)量或面積是耕地保護的基礎(chǔ)，也是底線要求。耕地質(zhì)量保護是借助各類手段保證耕地的總體質(zhì)量，強調(diào)生產(chǎn)能力。耕地還具有調(diào)節(jié)水資源、維持物質(zhì)循環(huán)、維持生物多樣性和提供人文景觀等生態(tài)功能。耕地生態(tài)保護通過維護生態(tài)平衡、改善生態(tài)環(huán)境，從而保證耕地的可持續(xù)利用。

整體保護是指考慮農(nóng)業(yè)空間要素、結(jié)構(gòu)、功能系統(tǒng)的整體性，將耕地保護納入農(nóng)業(yè)空間發(fā)展的整體布局。全面統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)空間協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化耕地保護空間結(jié)構(gòu)，繪就區(qū)域耕地保護空間布局的一張藍(lán)圖。結(jié)合區(qū)域資源稟賦特點，在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間，構(gòu)建重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)，切實發(fā)揮耕地的生產(chǎn)功能。以水土資源承載能力為基準(zhǔn)，以確保國家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全為目標(biāo)，按照總量不減少、質(zhì)量不降低和生態(tài)有改善的原則，構(gòu)建與水土資源格局相匹配、供需協(xié)調(diào)、確保農(nóng)產(chǎn)品高質(zhì)量有效供給的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間戰(zhàn)略格局。建立分級劃定耕地保護管理區(qū)域的管理機制，推動各分級部門有效管理各個分區(qū)的耕地，完善相關(guān)支持政策。

系統(tǒng)修復(fù)就是要在貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，堅持保護耕地生態(tài)健康的理念。具體而言，一方面要在明確區(qū)域主導(dǎo)功能和用途管制要求的基礎(chǔ)上，細(xì)化農(nóng)業(yè)單元具體邊界，明確耕地修復(fù)目標(biāo)和管控要求，依托生態(tài)系統(tǒng)自然修復(fù)力，分區(qū)采取耕地休養(yǎng)生息、耕地整治等手段，改善耕地健康狀態(tài)和產(chǎn)出效能。另一方面，基于耕地產(chǎn)能提升的限制因素和耕地健康診斷綜合分析，及時施以工程技術(shù)、生物技術(shù)等措施進行修復(fù)，因地制宜推進坡改梯、農(nóng)田水利建設(shè)等，確保現(xiàn)有和修復(fù)后的耕地系統(tǒng)健康可持續(xù)。開展耕地建設(shè)適宜性評價，根據(jù)“宜水則水、宜旱則旱”的原則，制定科學(xué)合理的耕地建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)耕地開發(fā)利用。此外，針對區(qū)域生態(tài)質(zhì)量退化問題，結(jié)合全域土地綜合整治建設(shè)農(nóng)田生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，加強農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理，確保農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

綜合治理就是要按照耕地利用的自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，實行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌安排和綜合治理，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。一方面，以國土空間規(guī)劃的剛性管控與彈性引導(dǎo)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌安排“三區(qū)三線”的科學(xué)布局，靈活運用土地綜合整治推進耕地資源集中連片，統(tǒng)籌優(yōu)化全國耕地資源保護空間，推動“飯碗一起端、責(zé)任一起扛”。同時，強化耕地用途管制制度，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“先補后占”“占優(yōu)補優(yōu)”制度。另一方面，以耕地資源質(zhì)量分類為基礎(chǔ)，建立耕地產(chǎn)能評估體系，以工程和生物技術(shù)為核心分類提升耕地質(zhì)量，加強中低產(chǎn)田改造，研究制定鹽堿地綜合利用規(guī)劃和實施方案。（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院? ?張正峰）

科學(xué)確定后備資源的土壤調(diào)查內(nèi)容

《第三次全國土壤普查工作方案》（以下簡稱《方案》）確定，普查對象為全國耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地和部分未利用地的土壤;其中，未利用地重點調(diào)查與可開墾耕地資源相關(guān)的土地。筆者就其中未利用地的普查范圍及其土壤調(diào)查內(nèi)容談?wù)剛€人認(rèn)識。

《方案》雖然指出了未利用地土壤普查的重點是與可開墾耕地資源相關(guān)的土地，但并未明確第三次全國國土調(diào)查中的其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地這四類未利用地中哪些可以作為耕地的后備資源列入土壤普查范圍。筆者認(rèn)為，可用限定因素法來排除那些即使是土壤條件可開墾，但因其他限制因素而不能開墾的未利用地;剩下的未利用地才是土壤普查對象。

首先，凡是日均氣溫小于10℃積溫小于1800℃的未利用地應(yīng)排除在土壤普查對象之外，因為在這類地上種植的大宗谷類作物不能正常發(fā)育成熟。其次，天然降水量大于等于400毫米時，即使不灌溉，降水量也能夠滿足旱作農(nóng)業(yè)的水分需求。而降水量小于400毫米的西北區(qū)和青藏高原區(qū)，如果沒有地面水和地下水可供灌溉，未利用地就不屬于土壤普查對象。再次，我國規(guī)定不能開墾坡度大于等于25°的土地，因此至少將坡度大于等于25°的未利用地（主要是其他草地和裸土地）排除在土壤普查范圍之外。需要特別指出的是，那些國土空間規(guī)劃劃入建設(shè)用地區(qū)和生態(tài)保護區(qū)的未利用地，應(yīng)排除在土壤普查范圍之外。

土壤調(diào)查還需明確土壤性狀調(diào)查指標(biāo)。該指標(biāo)中，除了顏色、質(zhì)地、有機質(zhì)、重金屬外，都是易變的土壤性質(zhì)，是隨著灌溉、施肥和施用農(nóng)藥等田間管理措施的變化而變化的。像耕作層的氮磷鉀等養(yǎng)分情況、容重、孔隙度這幾類土壤性質(zhì)在一個種植季內(nèi)就會發(fā)生變化;是否施用微肥，土壤的微量元素含量不一樣;施用農(nóng)藥與否，動物活動、微生物的數(shù)量、類型也不一樣。即使是土壤有機質(zhì)含量變化相對較慢，但耕地施用有機肥與否、施用有機肥的量和種類，以及是否秸稈還田等都影響著土壤有機質(zhì)含量。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是通過調(diào)節(jié)灌溉、施肥和施用農(nóng)藥等田間管理措施來達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)目標(biāo)的。未利用地還沒有開墾種植過，其在開墾過程中會搬運或擾動土壤，土壤性狀在開墾后肯定發(fā)生很大變化;隨著田間管理，土壤性狀還會不斷地變化。那些容易變化的土壤性質(zhì)不應(yīng)作為耕地后備資源的土壤調(diào)查內(nèi)容。

土層厚度、土壤質(zhì)地、鹽分含量、pH等這些土壤性質(zhì)是自然形成的，影響著耕地是否可開墾，也影響著開墾后耕地的扎根立地條件和水分保蓄能力，是基本穩(wěn)定的土壤性質(zhì)，應(yīng)作為未利用地的土壤普查內(nèi)容。

土層厚度影響作物的扎根深度和土壤的儲水能力，土壤普查要重點調(diào)查?？紤]到開墾時的土地平整工程，特別是山區(qū)要修建梯田，建議未利用地的土層厚度調(diào)查分級標(biāo)準(zhǔn)為小于60厘米（不需要土地平整的）、60～200厘米（不需要土地平整或略有土地平整）、200～400厘米（需要土地平整或修建梯田）和大于400厘米（坡度大必須修建梯田）。

土壤質(zhì)地影響土壤保蓄水分的能力。礫石和粗巖石礦物碎屑沒有任何吸附水的能力，土壤中大量粗碎屑的存在會造成嚴(yán)重的漏水漏肥。建議土壤質(zhì)地調(diào)查分級采用粗骨土、沙土、壤土和黏土四級標(biāo)準(zhǔn)。

此外，還需要調(diào)查鹽堿地的土壤含鹽量。鹽堿地一般分布在干旱缺水地區(qū)，如果土壤含鹽量過高，需要大量淡水洗鹽，特別是“結(jié)殼鹽土”的結(jié)殼層基本都是鹽分結(jié)晶，可以不考慮作為耕地后備資源。

pH值大于4和小于9.5基本不影響一般大田作物生長。土壤pH值小于等于4和大于等于9.5的未利用地開墾則需要改良措施。因此，建議未利用地的土壤pH調(diào)查只分為兩級：小于等于4和大于等于9.5。

未利用地的土壤重金屬含量可采用此前已有的地球化學(xué)調(diào)查成果。因為該成果反映的地表基質(zhì)或巖石的重金屬含量是基本穩(wěn)定的。值得提出的是，未利用地調(diào)查需要增加地表巖石露頭度的調(diào)查，雖然這不是土壤指標(biāo)，但關(guān)系到開墾的難度。（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院? ?張鳳榮）

貫徹黨政同責(zé) 推動良田糧用

實行黨政同責(zé)是落實“長牙齒”的耕地保護硬措施的亮點。準(zhǔn)確把握耕地保護黨政同責(zé)的內(nèi)涵，將耕地保護治理體制轉(zhuǎn)型為“全員、全鏈、全域、全時、全息、全生命周期”的治理體制，對貫徹耕地保護黨政同責(zé)、推動良田糧用和保障糧食安全具有重要意義。

“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，齊抓共管”歷來用于我國黨和政府非常重視的領(lǐng)域。耕地保護監(jiān)管責(zé)任走向黨委集中領(lǐng)導(dǎo)、自然資源部門主抓、其他部門協(xié)同管理、全社會共同參與的新格局，將進一步提高對耕地保護的重視程度，增進各部門之間的協(xié)作，優(yōu)化耕地保護責(zé)任制。

實行耕地保護黨政同責(zé)，是為了確?！爸袊说娘埻肴魏螘r候都要牢牢端在自己手中”，也是推進耕地保護治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的新要求?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》明確規(guī)定，討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題是黨的地方委員會應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)之一。這一要求意味著，地方黨委對耕地保護負(fù)有政治責(zé)任;地方政府是地方黨委決策的貫徹執(zhí)行者，必然要分擔(dān)耕地保護的政治責(zé)任。

強化耕地“三位一體”保護，從協(xié)作主體、內(nèi)容、過程、時空等方面扎實落實“六全”治理體制。其中，全員治理秉承著新公共管理分散權(quán)力、吸引社會資源、豐富社會治理主體的要求。全鏈條銜接是在耕地保護過程中實現(xiàn)“確權(quán)—規(guī)劃—利用”全流程，提高耕地保護的效率。全域統(tǒng)籌是遵循生命共同體的理念，深化耕地資源本體與其外援系統(tǒng)要素互饋關(guān)系的認(rèn)識，探索基于近遠(yuǎn)程耦合的耕地資源可持續(xù)利用機制。全時監(jiān)管強調(diào)對耕地“用時、閑時、養(yǎng)時”三位一體監(jiān)管。全息管理是在耕地保護領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部信息及時充分共享，建立起耕地保護各個環(huán)節(jié)和主體的有機聯(lián)結(jié)。全生命周期管理主要關(guān)注將耕地保護融入耕地全生命周期，實施耕地保護長期可持續(xù)的滾動保護和利用。

強化耕地“三位一體”保護，要努力推動良田糧用，讓良田實至名歸。一方面，“農(nóng)田就是農(nóng)田”，推動良田糧用要通過最嚴(yán)格的耕地保護制度，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。嚴(yán)守18億畝耕地紅線，必須堅持農(nóng)地農(nóng)用、良田糧用，合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，明確耕地利用優(yōu)先序，不能單純以經(jīng)濟效益來確定耕地用途。對耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等要嚴(yán)格管理，補足制度短板。另一方面，“農(nóng)田必須是良田”，推動良田糧用應(yīng)當(dāng)推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上建立起高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護利用機制，著力破解重建輕管的突出問題。（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院? ?周小平）

建好管好用好優(yōu)質(zhì)耕地資源

耕地紅線是數(shù)量，更是格局。今年政府工作報告明確“新建1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模將達(dá)到10億畝。我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)經(jīng)過近20年的持續(xù)實踐，將能夠長期利用的耕地格局穩(wěn)定了下來，耕地質(zhì)量也提升了上來。這樣的優(yōu)質(zhì)耕地資源如何做到高效能、可持續(xù)地健康運行100年且能夠越用越好、越用越穩(wěn)定？這是作為全民所有自然資源資產(chǎn)管理者的自然資源部門必須回答的重大戰(zhàn)略問題。

中央要求，按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，將耕地保護目標(biāo)從數(shù)量落實到空間，足額逐級分解下達(dá)，絕不允許搞變通，以任何借口改變優(yōu)質(zhì)耕地格局。“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。對照這兩條新要求，我們必須深刻反思：其一，農(nóng)田不能無視法律法規(guī)轉(zhuǎn)變性質(zhì)，演變?yōu)榉寝r(nóng)地;其二，農(nóng)田就要種糧，不能做非農(nóng)田之用;其三，農(nóng)田應(yīng)該是良田，要按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求進行使用和監(jiān)管;其四，要按照良田的本質(zhì)要求，進一步完善農(nóng)田建設(shè)管控的制度和標(biāo)準(zhǔn)。良田，建設(shè)投資要高標(biāo)準(zhǔn)、使用管理要高標(biāo)準(zhǔn)、維護監(jiān)管也要高標(biāo)準(zhǔn)，而且還要向生態(tài)良田的更高目標(biāo)邁進。

當(dāng)前，以自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測為基礎(chǔ)的耕地資源監(jiān)測平臺建設(shè)，為實施耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一

體”保護，主動發(fā)現(xiàn)耕地“非糧化”“非農(nóng)化”等問題，強化耕地保護利用動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管提供了支撐。良田監(jiān)測監(jiān)管要求更高，每一片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田都應(yīng)當(dāng)是一個科學(xué)觀測場，需要從農(nóng)田的氣候氣象、土壤狀況、耕作管理、健康水平、周邊環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)等多方面實時監(jiān)控預(yù)警，確保良田健康運行，實現(xiàn)耕地資源保護的科學(xué)化、規(guī)范化和智能化。

農(nóng)田歸根到底是用來種莊稼、搞生產(chǎn)的，既要講能效，也要講可持續(xù)發(fā)展。因此，光有優(yōu)質(zhì)良田不行，還需要良種、良法和良制。良田建設(shè)不足會制約良種、良法的增產(chǎn)效果，有了良田保障，良法、良技才有施展空間，同時還需要立足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求對農(nóng)田進行改造建設(shè)和組織管理。

我國已經(jīng)有了不少這樣的典型案例。例如黑土地“梨樹模式”，實現(xiàn)了保護性利用耕地資源的創(chuàng)新，以及科學(xué)研究、政策管理與生產(chǎn)實踐的“三結(jié)合”，創(chuàng)造了一個良田良用的成功路徑。河南鄧州借鑒上述思路開始探索“鄧州模式”，經(jīng)過十年來連續(xù)投入建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田130萬畝，部署開展土壤改良試驗、綜合觀測示范，創(chuàng)建了農(nóng)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)服務(wù)聯(lián)盟，提高了農(nóng)民種糧積極性，讓良田得以良用。這樣的耕地保護新模式還需要自然資源部門的長期觀察，客觀公正地評估優(yōu)質(zhì)耕地資源是否得到了有效利用。（自然資源部國土整治中心? ?鄖文聚）

科技創(chuàng)新支撐耕地資源保護修復(fù)

解決吃飯問題，根本出路在科技;解決好種子和耕地兩個要害問題首當(dāng)其沖。今年的政府工作報告提出“加大黑土地保護和鹽堿地綜合利用力度”，兩者的核心目標(biāo)都是確保在可持續(xù)利用的前提下最大限度地提高耕地資源產(chǎn)能，但問題不同，技術(shù)措施和治理手段也不一樣。

摸清黑土地耕地質(zhì)量家底，提供現(xiàn)勢性強、精準(zhǔn)翔實的黑土地耕地質(zhì)量清單和質(zhì)量底線，是落實黑土地保護利用的關(guān)鍵。黑土退化并不是中國獨有的現(xiàn)象。我國在耕地質(zhì)量方面已經(jīng)開展了大量調(diào)查評價，尤其是農(nóng)用地分等定級和耕地質(zhì)量評價，但在黑土地耕地質(zhì)量認(rèn)知、指標(biāo)體系構(gòu)建等方面仍有很多問題尚未解決。如今，在遙感、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)加持下，將耕地質(zhì)量進行定位動態(tài)管理已經(jīng)成為了可能。在黑土地耕地質(zhì)量清單的基礎(chǔ)上，明確黑土地質(zhì)量底線的內(nèi)涵與邊界，對于主動保護亞健康耕地至關(guān)重要。

黑土地退化的根本原因在于重用輕養(yǎng)，遵循自然規(guī)律實施保護性耕作是恢復(fù)黑土地耕地肥力的科學(xué)途徑。這種技術(shù)以秸稈覆蓋還田、免耕播種為核心，減少風(fēng)蝕水蝕，增加土壤有機質(zhì)。我國東北引進形成了十幾種保護性耕作模式，尤其是吉林“梨樹模式”，其核心是降低耕作強度，盡量少耕甚至免耕，極大地遏制了黑土地的退化過程。筆者認(rèn)為，還要圍繞保護性耕作模式，做好科學(xué)研究、政策管理與生產(chǎn)實踐的“三結(jié)合”，創(chuàng)造出廣大農(nóng)民群眾可學(xué)、可用、可分享的先進技術(shù)體系。

近年來，如何開發(fā)利用鹽堿地受到越來越多的關(guān)注。鹽堿地被稱為地球的“癌癥”，我國科學(xué)家經(jīng)過數(shù)代科研攻關(guān)，摸清了鹽堿地形成機理，研制了鹽堿地治理的工程技術(shù)、實用裝備、材料產(chǎn)品等，在吉林、山東、內(nèi)蒙古等地進行了技術(shù)應(yīng)用和試驗示范。20世紀(jì)八九十年代，黃淮海平原、河套平原及西北綠洲區(qū)鹽堿地的改良和利用，曾為我國的糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)。40年來，通過各種治理改良措施，鹽堿土大面積地被開墾為耕地，特別是那些含鹽量不高的鹽化潮土，現(xiàn)在大多數(shù)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

我國鹽堿地規(guī)模有限，具有淡水資源保障和排水條件的可開墾鹽堿地更少。進入生態(tài)文明與綠色發(fā)展的新時代，鹽堿地資源開發(fā)利用一定要科學(xué)論證、慎重有序，要強調(diào)科學(xué)認(rèn)識，避免帶來更大的生態(tài)環(huán)境問題。例如，開發(fā)利用鹽堿地要遵循自然生態(tài)系統(tǒng)客觀規(guī)律，充足的淡水資源或降水量是首要前提，設(shè)置排鹽場是必要保障。不能“治一塊地，毀一塊地”，要尊重自然規(guī)律，遵循水鹽運動的科學(xué)理論。在淡水資源有保障、具有排水條件的情況下，因地制宜探索配套的鹽堿地改良與利用技術(shù)，同時從規(guī)劃層面進行統(tǒng)籌，開辟我國鹽堿地改良利用、產(chǎn)能提升和生態(tài)保護相結(jié)合的新道路。（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院? ?黃元仿）