“三穩(wěn)”目標(biāo)下集中供地的規(guī)則與演變

摘 要：我國(guó)房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)，2021年2月，我國(guó)在22個(gè)主要城市推行住宅供地“兩集中”新政。對(duì)22個(gè)試點(diǎn)城市第一批集中供地的競(jìng)拍規(guī)則進(jìn)行梳理和總結(jié)，并結(jié)合政策實(shí)施的具體情況對(duì)其效果進(jìn)行分析。通過(guò)對(duì)第一、二批競(jìng)拍規(guī)則的比較，進(jìn)一步識(shí)別規(guī)則的異同和演變規(guī)律，并對(duì)政策的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行分析，從而對(duì)供地政策的完善提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”;集中供地;房地產(chǎn)調(diào)控;競(jìng)拍規(guī)則

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）01-0045-10 收稿日期：2021-12-10

作者簡(jiǎn)介：劉宇，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。

1 引言

住房問(wèn)題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是影響社會(huì)穩(wěn)定的民生問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)的非理性增長(zhǎng)，2010年以來(lái)，政府密集出臺(tái)了信貸、貨幣、土地、保障房、稅收等多種政策以抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲。2018年12月，全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議提出“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”目標(biāo)，此后在“一城一策、分類指導(dǎo)”的意見(jiàn)下，各個(gè)城市在土地出讓層面對(duì)出讓規(guī)則、資金來(lái)源、保證金比例、付款期限和預(yù)售管理等方面做出差異化的要求，同時(shí)結(jié)合限售、限貸、限購(gòu)、限價(jià)等行政措施進(jìn)行調(diào)控。

為進(jìn)一步落實(shí)房住不炒和“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)，2021年2月，自然資源部要求22個(gè)重點(diǎn)城市合理安排住宅用地出讓時(shí)序，集中發(fā)布出讓公告和組織出讓活動(dòng)。集中供地政策改變了土地原有分散供應(yīng)的狀況，糾正土地信息披露的隨意性、碎片化等不規(guī)范問(wèn)題，讓企業(yè)和消費(fèi)者充分掌握信息，形成合理預(yù)期，同時(shí)對(duì)企業(yè)的融資能力、研判能力和運(yùn)營(yíng)能力提出新的要求，提高試點(diǎn)城市投資門檻，降低市場(chǎng)熱度，從而達(dá)到穩(wěn)地價(jià)和穩(wěn)房?jī)r(jià)的預(yù)期目標(biāo)。

2021年4月以來(lái)，試點(diǎn)城市運(yùn)用多種房地產(chǎn)調(diào)控工具組織土地集中供應(yīng)活動(dòng)，22個(gè)城市分別于2021年6月和11月全部完成第一批和第二批集中供地。首批集中供地的規(guī)則制定有何特點(diǎn)？政策實(shí)施的情況和效果如何？是否存在需要完善的地方？第二輪集中供地對(duì)規(guī)則做出了何種改變？新的規(guī)則是否彌補(bǔ)了此前存在的缺陷？是否又產(chǎn)生了新問(wèn)題？對(duì)于第三批集中供地乃至以后的政策調(diào)控有何啟示？本文通過(guò)梳理試點(diǎn)城市前兩批供地情況，對(duì)集中供地的規(guī)則制定和市場(chǎng)影響進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

2 集中供地的基本情況及其影響路徑分析

2.1 集中供地的基本情況

2021年2月，自然資源部《2021年住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控相關(guān)工作要點(diǎn)》提到：重點(diǎn)城市要合理安排招拍掛出讓住宅用地時(shí)序，實(shí)行“兩集中”同步公開(kāi)出讓。“兩集中”是指集中發(fā)布出讓公告和集中組織出讓活動(dòng)，且每年集中出讓的次數(shù)原則上不超過(guò)3次。試點(diǎn)城市由北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、南京、杭州、廈門、合肥、濟(jì)南、武漢、成都、福州、鄭州、無(wú)錫、蘇州、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、寧波、青島和長(zhǎng)沙等4個(gè)一線城市、12個(gè)新一線城市和6個(gè)強(qiáng)二線城市組成。

絕大部分試點(diǎn)城市處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在區(qū)域的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)著重要作用。2020年，22個(gè)試點(diǎn)城市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值362131.81億元，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重高達(dá)35.6%;同時(shí)，試點(diǎn)城市的基礎(chǔ)配套設(shè)施較為完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較好，對(duì)外來(lái)人口的吸引力較強(qiáng)，住房需求較為旺盛。2020年，22個(gè)試點(diǎn)城市商品房銷售面積占全國(guó)的比重達(dá)到24.3%，商品房銷售額占全國(guó)銷售額的比重達(dá)到39.9%，商品房銷售額占比遠(yuǎn)高于面積占比，說(shuō)明試點(diǎn)城市房地產(chǎn)需求較為旺盛，房產(chǎn)價(jià)格相對(duì)較高。從土地出讓金占比來(lái)看，雖然22個(gè)試點(diǎn)城市宅地成交規(guī)劃建筑面積占全國(guó)的比重僅為12.2%，但宅地出讓金占全國(guó)宅地出讓金的比重達(dá)到37%，試點(diǎn)城市土地市場(chǎng)的調(diào)整變化對(duì)全國(guó)土地市場(chǎng)具有重要影響。

綜上所述，22個(gè)試點(diǎn)城市在全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)舉足輕重，以這些房?jī)r(jià)上漲壓力較大的城市為試點(diǎn)對(duì)當(dāng)前土地出讓制度做出積極改革，是緊緊圍繞“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”基本目標(biāo)的充分體現(xiàn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展具有重要意義。

2.2 影響路徑分析

作為土地供應(yīng)的一項(xiàng)積極探索，“兩集中”出讓方式可將城市可供住宅用地集中起來(lái)展示和出讓。一是提高市場(chǎng)信息透明度，為市場(chǎng)主體提供更多的選擇和機(jī)會(huì)，營(yíng)造更加公開(kāi)透明的環(huán)境，引導(dǎo)市場(chǎng)回歸理性。二是將以往零散出讓的“涓涓細(xì)流”變成集中出讓的“放量供地”，可以在社會(huì)上形成更大效應(yīng)，體現(xiàn)出土地的充足保障。從理論上來(lái)看，集中供地將從房地產(chǎn)企業(yè)及購(gòu)房者兩個(gè)維度影響土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)。

一方面，集中供地給房企的資金、投拓、研判等方面帶來(lái)挑戰(zhàn)，推動(dòng)土地市場(chǎng)降溫。對(duì)房企來(lái)說(shuō)，將以往全年分散供應(yīng)的土地實(shí)行集中供應(yīng)，短時(shí)間大量土地集中上市，這將從多個(gè)方面加大房企購(gòu)地的難度：首先，土地集中上市，且多個(gè)城市的地塊在短時(shí)間內(nèi)集中上市，所需的高額保證金和土地出讓金對(duì)企業(yè)的資金能力帶來(lái)挑戰(zhàn)，客觀上將分散企業(yè)資金，有利于平抑土地市場(chǎng)熱度，穩(wěn)定土地市場(chǎng)預(yù)期;其次，面對(duì)單次大量供地時(shí)，企業(yè)需對(duì)城市發(fā)展趨勢(shì)及板塊價(jià)值進(jìn)行科學(xué)研判，對(duì)企業(yè)的投資人員帶來(lái)挑戰(zhàn);最后，試點(diǎn)城市多為房企的戰(zhàn)略布局城市，在供地節(jié)奏趨同背景下，房企需對(duì)不同區(qū)域及城市的潛力、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境進(jìn)行精準(zhǔn)研判，有所取舍。綜合來(lái)看，集中供地加大了對(duì)競(jìng)拍企業(yè)資金實(shí)力的要求，從而降低了市場(chǎng)熱度，有利于將地價(jià)穩(wěn)定在合理水平。

另一方面，引導(dǎo)購(gòu)房者穩(wěn)定預(yù)期。一是住宅用地集中上市，造成的宣傳影響效果較大，公眾更易獲取信息，有助于緩解信息的不對(duì)稱，利于穩(wěn)定預(yù)期;二是土地集中供應(yīng)帶來(lái)產(chǎn)品的集中入市，購(gòu)房者擁有更大的選擇空間，迫于資金壓力，企業(yè)為加速回款可能會(huì)采取降價(jià)促銷等一系列優(yōu)惠，利好消費(fèi)者?？偟膩?lái)說(shuō)，集中供地會(huì)帶來(lái)項(xiàng)目的集中入市，為住房供應(yīng)帶來(lái)穩(wěn)定預(yù)期，一定程度上將平抑房?jī)r(jià)上漲壓力，有利于實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的政策目標(biāo)。

3 第一批集中供地的規(guī)則與成效

3.1 第一批集中供地競(jìng)拍規(guī)則

通過(guò)對(duì)22個(gè)試點(diǎn)城市公布的競(jìng)拍規(guī)則進(jìn)行收集和整理，本文主要從地價(jià)限制、溢價(jià)率上限、價(jià)格觸頂后的競(jìng)拍方式、房?jī)r(jià)限制、開(kāi)發(fā)資質(zhì)、馬甲限制、資金審查、保證金比例和其他條件等方面分析各個(gè)城市競(jìng)拍規(guī)則的異同。根據(jù)各個(gè)城市的競(jìng)拍規(guī)則（見(jiàn)表1），第一批競(jìng)拍規(guī)則的差異，可分為三種類型：

3.1.1 限地價(jià)+競(jìng)配建/競(jìng)自持

限定地價(jià)下競(jìng)配建無(wú)償移交政府租賃住房面積或競(jìng)企業(yè)自持租賃住房面積是首批集中供地中最為主要的競(jìng)拍方式，22個(gè)試點(diǎn)城市中16個(gè)城市采取競(jìng)配建或競(jìng)自持的競(jìng)拍方式。通過(guò)競(jìng)拍人對(duì)配建安置住房、公共租賃住房或自持住房面積的競(jìng)爭(zhēng)，土地開(kāi)發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，促使競(jìng)拍人減少土地需求，使成交地價(jià)下降至新的均衡水平，從而實(shí)現(xiàn)降低地價(jià)的政策目標(biāo)。此外，競(jìng)配建、競(jìng)自持還有助于實(shí)現(xiàn)建設(shè)人才住房、保障性住房和租賃住房等其他政策目標(biāo)，緩解住房租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供給不足，推動(dòng)建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。

競(jìng)配建、競(jìng)自持通過(guò)增加企業(yè)的拿地成本，彈性地減少企業(yè)拿地需求，在減少供求矛盾的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地價(jià)下降，具有調(diào)控效果佳、彈性高、成本低和正外部性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，因此被大部分城市所采用。

3.1.2 限地價(jià)+一次報(bào)價(jià)/搖號(hào)

搖號(hào)和一次報(bào)價(jià)有助于達(dá)成“穩(wěn)地價(jià)”目標(biāo)。該方式限定了溢價(jià)率上限，能夠直接降低溢價(jià)率水平，有助于達(dá)成“穩(wěn)地價(jià)”的目標(biāo)，為配套該競(jìng)拍方式，地方政府需要限制房企以馬甲形式參與搖號(hào)和一次報(bào)價(jià)，避免惡意圍標(biāo)，目前對(duì)此有所限制的城市包括上海、南京、無(wú)錫和蘇州;該方式能夠在一定程度上保證開(kāi)發(fā)商拿地利潤(rùn)率維持在合理水平，避免其非理性拿地后為保持利潤(rùn)水平而降低項(xiàng)目質(zhì)量。

3.1.3 價(jià)高者得

武漢和重慶是首批集中供地中少有的不對(duì)地價(jià)做出限制的城市，采取傳統(tǒng)的價(jià)高者得的競(jìng)價(jià)方式。武漢不設(shè)置土地價(jià)格上限和競(jìng)配建或競(jìng)自持環(huán)節(jié)，同時(shí)延續(xù)了疫情期間土拍競(jìng)買保證金設(shè)為起拍20%的政策，前期資金占用量相對(duì)較小，是試點(diǎn)城市中競(jìng)拍規(guī)則最為寬松的城市之一，但是地塊的附加條件較為繁多和復(fù)雜，部分地塊的附加條件嚴(yán)苛，指向性明顯，附加條件主要包括配建幼兒園、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，配建租賃住房或政府回購(gòu)住房和產(chǎn)業(yè)總部引進(jìn)三部分，在武漢掛牌的52宗涉宅用地中，36宗土地設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施配建要求、12宗土地要求配建保障性住房，20宗土地要求產(chǎn)業(yè)或商業(yè)自持，14宗土地有引進(jìn)產(chǎn)業(yè)總部入駐的要求。與武漢相比，重慶設(shè)置的附加條件較少，這也是導(dǎo)致重慶第一批集中供地溢價(jià)率接近40%的重要原因?？偟膩?lái)說(shuō)，武漢的競(jìng)拍規(guī)則較為寬松，但是設(shè)置了復(fù)雜的附加條件，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施供給水平和以土地招商引資的意圖明顯。

不少城市在限地價(jià)的同時(shí)限定房?jī)r(jià)，在“穩(wěn)房?jī)r(jià)”方面的政策效果取決于其與何種政策搭配出現(xiàn)。限房?jī)r(jià)如與搖號(hào)、一次報(bào)價(jià)搭配，則能夠保證將開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)水平維持在合理范圍，將地方政府的讓利轉(zhuǎn)化為購(gòu)房者的實(shí)惠。為了避免限房?jī)r(jià)對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格的扭曲，北京市采取提前公布地塊合理上限價(jià)格的方式引導(dǎo)房企合理利潤(rùn)空間;上海與一次報(bào)價(jià)、禁馬甲、嚴(yán)控溢價(jià)率的方式相結(jié)合，并采用打分機(jī)制和遏制市場(chǎng)一家獨(dú)大，為房企預(yù)留合理的利潤(rùn)空間，取得了較好的成效。

3.2 首批集中供地政策實(shí)施的情況

2021年6月29日，隨著武漢第一批集中供地結(jié)束，22個(gè)試點(diǎn)城市已全部完成第一批集中供地活動(dòng)。首批集中供地中，22個(gè)試點(diǎn)城市合計(jì)成交住宅用地873宗（本文只統(tǒng)計(jì)用地性質(zhì)為住宅或包含住宅的地塊，下同），成交規(guī)劃建筑面積11181.10萬(wàn)平方米，成交金額10628.62億元，整體成交樓面均價(jià)9505.88元/平方米，較2020年成交樓面均價(jià)上漲19.87%，整體成交溢價(jià)率為14.85%。

從具體城市來(lái)看，廈門、北京、無(wú)錫、南京、合肥、天津、武漢、重慶、鄭州等眾多城市的地價(jià)較2020年有較大的漲幅，廈門、杭州、深圳、南京、天津、武漢、重慶和濟(jì)南等多個(gè)城市的溢價(jià)率也有所攀升，對(duì)地價(jià)不做限制的重慶整體溢價(jià)率高達(dá)39%，居22個(gè)試點(diǎn)城市首位，同樣采取價(jià)高者得的武漢部分地塊的溢價(jià)率也處于較高水平甚至高于100%（見(jiàn)圖1）。地價(jià)水平受到地塊自身質(zhì)量和所處區(qū)位等多種因素的影響，競(jìng)拍規(guī)則也不能完全解釋地價(jià)的變動(dòng)情況，但是值得注意的是，采取一次報(bào)價(jià)的上海、蘇州和采取競(jìng)品質(zhì)的北京，溢價(jià)率較2020年均有所下降，由此說(shuō)明，競(jìng)拍規(guī)則還是會(huì)影響到企業(yè)的行為，從而對(duì)地價(jià)進(jìn)行調(diào)控。

從具體的成交地塊來(lái)看，首批集中供地掛牌921宗，流拍（含撤牌）48宗，成交873宗，整體成交率為94.78%，較2020年92.62%的成交率有小幅提升，成交地塊中底價(jià)成交405宗、溢價(jià)但未觸頂成交203宗、觸頂成交265宗，北京、杭州、寧波、合肥、無(wú)錫、廈門、成都和南京等城市突破上限價(jià)格的土地?cái)?shù)量占比均超過(guò)60%，蘇州、深圳、上海、福州和沈陽(yáng)價(jià)格觸頂?shù)耐恋卣急纫蔡幱谳^高水平（見(jiàn)圖2）。

綜上所述，試點(diǎn)城市首批集中供地土拍熱度依舊較高，多數(shù)城市地價(jià)明顯攀升，溢價(jià)率也處于較高水平，超過(guò)30%的土地以上限價(jià)格成交，“兩集中”政策穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期效果不及預(yù)期。一方面是因?yàn)?2個(gè)試點(diǎn)城市多為城市群核心城市，經(jīng)濟(jì)基本面較好，人口持續(xù)凈流入，市場(chǎng)需求充足，本身就是規(guī)模房企重點(diǎn)布局和長(zhǎng)期深耕的城市，對(duì)房企維持規(guī)模增長(zhǎng)、保持穩(wěn)定去化、保障現(xiàn)金流安全和實(shí)現(xiàn)品牌沉淀等方面影響深遠(yuǎn);另一方面，集中供地政策的落地推行給房企帶來(lái)緊迫感，房企面臨著一年僅有的三次補(bǔ)充土地儲(chǔ)備的機(jī)會(huì)，這在某種程度上導(dǎo)致了房企非理性拿地，且首批集中供地的規(guī)則制定尚在探索階段，溢價(jià)率上限值設(shè)置較高、對(duì)企業(yè)的限制門檻較低等眾多因素共同導(dǎo)致了首批集中供地的熱度較高。

3.3 首批集中供地規(guī)則制定存在的問(wèn)題

3.3.1 提高起拍價(jià)格以此降低溢價(jià)率

相對(duì)于土地成交價(jià)格，成交溢價(jià)率能夠更加直觀地反映土地市場(chǎng)的熱度，因此不少城市為了控制溢價(jià)率處于合理區(qū)間，會(huì)提高土地的起始價(jià)格，這有悖于穩(wěn)地價(jià)的初衷。從供地起始價(jià)格來(lái)看，2021年22個(gè)試點(diǎn)城市首批供地平均起拍樓面價(jià)較2020年平均增長(zhǎng)27.2%。在發(fā)布集中供地公告后，武漢市發(fā)布補(bǔ)充公告將P（2021）033號(hào)和037號(hào)地塊的起始價(jià)格分別由188440萬(wàn)元、293790萬(wàn)元調(diào)整為234110萬(wàn)元和354850萬(wàn)元，同時(shí)還對(duì)P（2021）042號(hào)、044號(hào)等多宗地塊的起始價(jià)格進(jìn)行不同幅度的調(diào)整以期降低熱點(diǎn)地塊的溢價(jià)率。此種通過(guò)上調(diào)起始價(jià)格以降低溢價(jià)率的不合規(guī)行為還發(fā)生在重慶等多個(gè)城市，究其根源是在財(cái)政入不敷出和績(jī)效考核的雙重壓力下，地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴，降低地價(jià)意味著減少政府的土地收入，這顯然不符合城市的利益訴求。

3.3.2 競(jìng)配建、競(jìng)自持的方式提高了土地的實(shí)際成本

競(jìng)配建和競(jìng)自持的方式能夠降低名義土地價(jià)格，由于配建和自持的部分無(wú)法轉(zhuǎn)化為企業(yè)的銷售收入，并沒(méi)有有效降低企業(yè)的實(shí)際拿地成本，如果不對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行限制，最后企業(yè)依然會(huì)通過(guò)提高售價(jià)來(lái)增加銷售收入，以此攤銷單位土地成本;如果限制房?jī)r(jià)，產(chǎn)品的質(zhì)量也很難得到保障。首批集中供地平均配建比例為15%，扣除配建面積后的真實(shí)土地成交均價(jià)為11454元/平方米，高于名義土地成交均價(jià)9505.88元/平方米，真實(shí)土地溢價(jià)率為38.39%。

3.3.3 房企的利潤(rùn)空間被大幅壓縮，降低產(chǎn)品質(zhì)量或?qū)⒊杀咀兿噢D(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者

在高溢價(jià)率和競(jìng)配建、競(jìng)自持等因素的疊加下，企業(yè)的利潤(rùn)空間被嚴(yán)重?cái)D壓，不少城市還對(duì)地塊設(shè)置企業(yè)總部引入、產(chǎn)業(yè)自持、基礎(chǔ)設(shè)施配套和租賃住房配建等要求，并對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行限制，進(jìn)一步降低了項(xiàng)目的利潤(rùn)率水平，部分城市甚至出現(xiàn)了企業(yè)“退地”來(lái)減少虧損的情況，由此說(shuō)明第一批集中供地沒(méi)有穩(wěn)定市場(chǎng)的預(yù)期，反而造成了企業(yè)的非理性拿地。不少企業(yè)通過(guò)降低建筑產(chǎn)品的質(zhì)量以控制成本，或者采取變相收費(fèi)將部分成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，也造成了企業(yè)和消費(fèi)者福利的損失。

4 兩批供地競(jìng)拍規(guī)則的比較及其演變分析

首批集中供地?zé)岫容^高，多地的土地價(jià)格和溢價(jià)率較2020年上漲，加上競(jìng)自持、競(jìng)配建等規(guī)則變相提高實(shí)際土地價(jià)格，沒(méi)有達(dá)到穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)的預(yù)期目標(biāo)，2021年8月，自然資源部對(duì)試點(diǎn)城市的供地工作作出新的部署?；诖耍虾?、鄭州、寧波和長(zhǎng)沙等多個(gè)城市延遲了第二批集中供地的時(shí)間，對(duì)第二批集中供地的競(jìng)拍規(guī)則進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

4.1 競(jìng)拍規(guī)則的比較與演變

第二批集中供地對(duì)競(jìng)拍規(guī)則進(jìn)行了較大的調(diào)整，所有試點(diǎn)城市均設(shè)置土地上限價(jià)格，主要對(duì)溢價(jià)率上限、價(jià)格觸頂后競(jìng)拍方式、競(jìng)拍企業(yè)開(kāi)發(fā)資質(zhì)、馬甲限制和資金審查等方面做出了新的規(guī)定，上海和廣州增加了對(duì)房?jī)r(jià)的限制，保證金比例大體保持不變。第一、二批的供地規(guī)則對(duì)比詳見(jiàn)表2，具體來(lái)看，第二批集中供地的規(guī)則調(diào)整主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

4.1.1 將溢價(jià)率上限控制在較低水平

第一批集中供地中，只有上海、北京、蘇州和成都4個(gè)城市的溢價(jià)率上限值設(shè)置在15%以下，其他城市的溢價(jià)率上限值設(shè)定較高，廣州、深圳、天津、青島、鄭州、濟(jì)南和廈門等城市均高于45%，重慶和武漢對(duì)溢價(jià)率不做限制，其他城市均處于20%～30%的區(qū)間。從成交結(jié)果來(lái)看，22個(gè)試點(diǎn)城市第一批集中供地的綜合溢價(jià)率為14.85%，較2020年12.56%的溢價(jià)率上漲2.29%，原因之一就在于溢價(jià)率的上限值設(shè)定較高。第二批集中供地中，除深圳以外的其他城市（長(zhǎng)春和廈門在2021年6月完成了第二批集中供地工作，并未對(duì)供地規(guī)則進(jìn)行修改，故不在本次統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)）單宗土地的溢價(jià)率上限以15%為主，上海、蘇州和成都的溢價(jià)率上限設(shè)定為10%，重慶和杭州部分競(jìng)品質(zhì)的地塊設(shè)定在5%左右，溢價(jià)率有明顯的下降。降低溢價(jià)率上限能夠有效降低土地價(jià)格，為企業(yè)留有合理的利潤(rùn)空間，提高建筑產(chǎn)品的質(zhì)量。

4.1.2 優(yōu)化地價(jià)觸頂后的土地配置方式

在第二批集中供地中，最為重要的規(guī)則調(diào)整就是優(yōu)化了地價(jià)達(dá)到最高限價(jià)后的土地配置方式。在第一批集中供地中，競(jìng)自持和競(jìng)配建是最為主要的方式，這提高了土地的實(shí)際成交價(jià)格，不符合穩(wěn)地價(jià)的目標(biāo)，除較早完成第二批集中供地的廈門和長(zhǎng)春仍采用競(jìng)配建的方式之外，其他城市主要采用搖號(hào)、競(jìng)品質(zhì)和一次報(bào)價(jià)或者多種工具搭配使用的方式。深圳、廣州和長(zhǎng)沙是為數(shù)不多依舊采用“競(jìng)自持+搖號(hào)”的城市，但是自持比例的上限有所下調(diào)，沈陽(yáng)結(jié)合自身情況采取競(jìng)閑置項(xiàng)目處置面積的方式，武漢以“競(jìng)品質(zhì)”為核心，采取“競(jìng)付款進(jìn)度+競(jìng)現(xiàn)房銷售比例+競(jìng)?cè)b修比例+競(jìng)品質(zhì)”的組合方式?？偟膩?lái)說(shuō)，競(jìng)配建、競(jìng)自持已不再是第二批集中供地的主要方式，搖號(hào)、一次報(bào)價(jià)和競(jìng)品質(zhì)等能有效降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和地價(jià)水平的方式成為主流。

4.1.3 健全市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)資金來(lái)源審查和誠(chéng)信管理

為嚴(yán)格落實(shí)自然資源部土地市場(chǎng)調(diào)控新要求，第二批供地進(jìn)一步健全住宅用地市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，提高土拍參與門檻，以此降低競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和市場(chǎng)熱度，具體包括以下三個(gè)方面。

一是嚴(yán)格競(jìng)買準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)土地競(jìng)買人設(shè)置了資格要求，明確競(jìng)買人、聯(lián)合競(jìng)買各方均須具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)，部分城市還對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)的等級(jí)做出要求，同時(shí)要求同一競(jìng)買人及其控股的企業(yè)不得單獨(dú)或聯(lián)合參加同一宗地的競(jìng)買。

二是加強(qiáng)購(gòu)地資金來(lái)源審查。第二批集中供地要求競(jìng)買人的購(gòu)地資金（含保證金、土地成交價(jià)款）須為自有資金并提供承諾書和審計(jì)報(bào)告等相應(yīng)的證明文件，參與競(jìng)買的企業(yè)股東不得違規(guī)對(duì)其提供借款、轉(zhuǎn)貸、擔(dān)保和其他相關(guān)融資便利等，同時(shí)購(gòu)地資金不得直接或間接使用金融機(jī)構(gòu)各類融資資金;不得使用房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)借款或預(yù)付款;不得使用其他自然人、法人、非法人組織的借款;不得使用參與競(jìng)買企業(yè)控制的非房地產(chǎn)企業(yè)融資等，資金來(lái)源通過(guò)相關(guān)審查后方可報(bào)名。

三是強(qiáng)化企業(yè)誠(chéng)信檔案管理。對(duì)于存在提供虛假資質(zhì)證明、購(gòu)地資金來(lái)源不符合要求、違反承諾內(nèi)容等行為，將取消企業(yè)的競(jìng)得資格、依法收回出讓宗地的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)并沒(méi)收競(jìng)買保證金，并納入當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)信用管理，限制競(jìng)得人及其股東、控股的各個(gè)企業(yè)一定期限內(nèi)不得參與土地競(jìng)買。

在第二批集中供地規(guī)則的調(diào)整中，充分吸取了首批集中供地中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也淘汰了一部分未達(dá)預(yù)期的政策。總的來(lái)看，其土拍規(guī)則調(diào)整方向?yàn)椋貉永m(xù)“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)、搖號(hào)/抽簽”，并在更多城市推行“搖號(hào)/抽簽、一次性報(bào)價(jià)”規(guī)則;普遍增加“限制溢價(jià)率、禁馬甲、加強(qiáng)購(gòu)地資金審查、競(jìng)品質(zhì)”等規(guī)則，尤其是限制溢價(jià)率，絕大多數(shù)都規(guī)定溢價(jià)率不超過(guò)15%，同時(shí)，禁馬甲與其他政策相配套也會(huì)發(fā)揮很好的作用;取消“競(jìng)自持、競(jìng)配建”重新規(guī)定“自持/配建”上限比例?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，第二批集中供地的政策核心是：通過(guò)控制溢價(jià)率水平和降低競(jìng)爭(zhēng)激烈程度，不提高房企實(shí)際拿地成本，保障項(xiàng)目一定的利潤(rùn)空間，同時(shí)逐步引導(dǎo)市場(chǎng)重視住房品質(zhì)，以支撐未來(lái)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

4.2 第二批集中供地政策的結(jié)果

4.2.1 溢價(jià)率

22個(gè)試點(diǎn)城市第二批集中供地的綜合溢價(jià)率為3.90%，較第一批的14.85%降幅顯著。各個(gè)城市的溢價(jià)率均有不同程度的下降，重慶、寧波、武漢、濟(jì)南、廣州、天津、沈陽(yáng)、長(zhǎng)沙、長(zhǎng)春和青島等眾多城市的溢價(jià)率接近于零（見(jiàn)圖3）。就溢價(jià)率來(lái)說(shuō)，本批集中供地政策取得良好的成效。

22個(gè)試點(diǎn)城市第二批集中供地合計(jì)掛牌954宗，成交647宗，其中底價(jià)成交490宗，占比75.73%，溢價(jià)未觸頂成交93宗，觸頂成交64宗。大部分城市以底價(jià)成交為主，濟(jì)南和長(zhǎng)沙的土地全部以底價(jià)成交，武漢等16個(gè)城市的底價(jià)成交率均高于50%，深圳、福州和無(wú)錫觸頂成交的比例較高，主要是本批供應(yīng)的土地較為優(yōu)質(zhì)（見(jiàn)圖4）。

4.2.2 地價(jià)

就地價(jià)而言，第二批集中供地成交建筑面積6969.75萬(wàn)平方米，成交價(jià)格6427.46億元，平均成交樓面價(jià)9221.94元/平方米，較第一批平均成交樓面價(jià)9505.88元/平方米有所下降但是降幅有限，同樣高于2020年7930.19元/平方米的成交均價(jià)。各個(gè)城市的地價(jià)變動(dòng)情況不一，杭州、沈陽(yáng)、青島和長(zhǎng)沙等城市基本持平，北京、深圳、廣州和天津等城市出現(xiàn)上漲，廈門、寧波、重慶和武漢等城市有所下降（見(jiàn)圖5）。土地成交價(jià)格受到多種因素的影響，土地區(qū)位特性、市場(chǎng)發(fā)展走向和企業(yè)預(yù)期都會(huì)影響到價(jià)格水平，供地政策只是其中一個(gè)影響因素，加之第二批的流拍率較高，成交的項(xiàng)目都是較為優(yōu)質(zhì)的地塊，這在一定程度上也使得地價(jià)下降的幅度有限。

4.2.3 尚待解決的問(wèn)題

第一批集中供地土地掛牌宗數(shù)合計(jì)為921宗、其中流拍（含撤牌）48宗，流拍率為5.2%;第二批集中供地土地掛牌宗數(shù)合計(jì)為954宗、其中流拍（含撤牌）307宗，流拍率為32.2%，較第一批集中供地大幅提高。長(zhǎng)沙、北京、沈陽(yáng)、杭州和廣州5個(gè)城市的流拍率高于50%，原因之一在于長(zhǎng)沙和廣州仍然采用競(jìng)自持的方式，北京和杭州競(jìng)品質(zhì)的地塊要求設(shè)置過(guò)高，沈陽(yáng)競(jìng)閑置項(xiàng)目處置面積的方式對(duì)企業(yè)并不友好，除此之外，福州等6個(gè)城市的流拍率也在30%以上。深圳的溢價(jià)率上限高達(dá)45%，50%的保證金比例也居于試點(diǎn)城市之首，但是深圳的成交率卻為95%，成交的21宗土地中有17宗土地達(dá)到上限價(jià)格;沿用第一批競(jìng)拍規(guī)則的廈門是唯一一個(gè)沒(méi)有土地流拍的城市（見(jiàn)圖6）。由此可見(jiàn)，城市間的分化主要還是取決于房企對(duì)城市投資的收益預(yù)期和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的能力，城市需要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和房地產(chǎn)市場(chǎng)情況合理制定競(jìng)拍規(guī)則，在穩(wěn)地價(jià)的同時(shí)促進(jìn)土地交易的順利進(jìn)行。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

本文對(duì)22個(gè)試點(diǎn)城市第一、二批集中供地的規(guī)則進(jìn)行了梳理、總結(jié)和比較，并結(jié)合兩次供地實(shí)施的具體情況進(jìn)行了分析，得出以下結(jié)論：

（1）試點(diǎn)城市主要從地價(jià)、溢價(jià)率、競(jìng)拍方式、房?jī)r(jià)、企業(yè)資質(zhì)、馬甲、資金來(lái)源和保證金比例等方面制定競(jìng)拍規(guī)則，首批集中供地中，地塊溢價(jià)率上限設(shè)置較高，價(jià)格達(dá)到上限后主要采取競(jìng)配建、競(jìng)自持的方式確定受讓對(duì)象，上海等少數(shù)城市采取一次報(bào)價(jià)和搖號(hào)等隨機(jī)性的方式，較少城市對(duì)資質(zhì)、馬甲和資金來(lái)源進(jìn)行審查?？偟膩?lái)說(shuō)，第一批集中供地的市場(chǎng)熱度較高，成交地價(jià)和溢價(jià)率都有不同程度的上升，沒(méi)有達(dá)到穩(wěn)地價(jià)的政策目標(biāo);規(guī)則的制定存在提高土地起始價(jià)格以降低溢價(jià)率的問(wèn)題，競(jìng)配建、競(jìng)自持的方式提高了土地的實(shí)際成本并壓縮了企業(yè)的利潤(rùn)空間。

（2）第二批集中供地充分吸取了首批集中供地中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也淘汰了部分未達(dá)預(yù)期的政策。總的來(lái)看，第二批集中供地規(guī)則出現(xiàn)了三個(gè)主要變化：一是將溢價(jià)率限制在15%的水平;二是優(yōu)化地價(jià)觸頂后的土地配置方式，取消競(jìng)自持、競(jìng)配建，在更多城市推行搖號(hào)、一次報(bào)價(jià)和競(jìng)品質(zhì)的規(guī)則;三是健全市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)資金來(lái)源審查和誠(chéng)信管理。規(guī)則調(diào)整的核心是通過(guò)控制溢價(jià)率水平和降低競(jìng)爭(zhēng)激烈程度，不提高房企實(shí)際拿地成本，保障項(xiàng)目一定的利潤(rùn)空間，同時(shí)逐步引導(dǎo)市場(chǎng)提高住房品質(zhì)。因此，第二批集中供地的成交地價(jià)和溢價(jià)率都有所回落，但同時(shí)過(guò)嚴(yán)的競(jìng)拍規(guī)則也導(dǎo)致了流拍率處于較高水平。

5.2 建議

房地產(chǎn)政策調(diào)控是一個(gè)探索和發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程，穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)的目標(biāo)不可能一蹴而就。作為出臺(tái)不久的政策，集中供地目前尚在探索和試錯(cuò)階段，效果不達(dá)預(yù)期也在預(yù)料之中。前兩次的集中供地實(shí)踐為以后調(diào)控政策的完善提供了有益啟示，規(guī)則的優(yōu)化可以從以下三個(gè)方面考慮：

（1）集中供地仍需配合多種調(diào)控工具使用，方能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)地價(jià)的政策目標(biāo)。從試點(diǎn)城市的競(jìng)拍規(guī)則和相應(yīng)的執(zhí)行情況來(lái)看，上海根據(jù)通過(guò)資格核驗(yàn)申請(qǐng)人的數(shù)量來(lái)確定出讓方式，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈的地塊采取招標(biāo)的方式，從受讓管理、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)資質(zhì)四個(gè)方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行綜合評(píng)定，這一方面降低了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也保證了項(xiàng)目的質(zhì)量，因此在兩批集中供地中上海的地價(jià)和溢價(jià)率都較為平穩(wěn)，避免了市場(chǎng)的巨大波動(dòng)。北京、福州、無(wú)錫、成都和蘇州等土地溢價(jià)率出現(xiàn)明顯回落的城市，均配合了豐富的調(diào)控工具，防止開(kāi)發(fā)商非理性拿地，而調(diào)控工具明顯不足的重慶和武漢土地溢價(jià)率大幅上揚(yáng)。這充分說(shuō)明，僅靠集中供地并不能完全實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)地價(jià)”的目標(biāo)，仍需各地持續(xù)探索，與符合本地情況的調(diào)控政策配合使用，方能真正實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的政策目標(biāo)。

（2）因地制宜制定差異化的競(jìng)拍規(guī)則，做到“一地一策”。住宅供地集中出讓中，抑制地價(jià)上漲起主要作用的是競(jìng)拍規(guī)則，但是大多數(shù)城市對(duì)于競(jìng)拍規(guī)則的制定采取“一刀切”的做法，沒(méi)有考慮地塊自身的特性和所處區(qū)域的情況，操作上較為簡(jiǎn)單有效，但是主觀性太強(qiáng)，科學(xué)性和合理性值得質(zhì)疑。具體到項(xiàng)目層面，競(jìng)拍規(guī)則的制定需要綜合考慮地塊區(qū)位、價(jià)格水平、建筑體量、功能業(yè)態(tài)、周邊市場(chǎng)情況和特殊限制條件等具體情況，因地制宜地靈活采用工具箱中的組合工具合理確定保證金比例、溢價(jià)率水平、付款進(jìn)度和價(jià)格觸頂后的競(jìng)拍方式等具體規(guī)則，在確保項(xiàng)目順利出讓的同時(shí)，提高資源的利用效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

（3）需要認(rèn)識(shí)到影響房?jī)r(jià)的深層次因素。集中供地只是一種出讓方式的改變，實(shí)際上并沒(méi)有改變房地產(chǎn)的供給規(guī)模，也沒(méi)有解決長(zhǎng)期供需關(guān)系和貨幣政策環(huán)境等根本問(wèn)題，因此對(duì)于抑制房?jī)r(jià)上漲作用不明顯甚至事與愿違，也是可以理解的。要構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展的“長(zhǎng)效機(jī)制”，必須從土地制度、財(cái)稅體制、績(jī)效考核等根本性的基礎(chǔ)制度入手，而不能僅僅依賴短期的政策調(diào)控。

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