中朝邊境民族地區(qū)跨境公共安全治理研究

樸今海 孫云彤

[關(guān)鍵詞]中朝邊境;民族地區(qū)跨境公共安全治理;困境;路徑

隨著全球化時代的到來，尤其是隨著我國“一帶一路”倡議的進一步推進，邊境地區(qū)的傳統(tǒng)戰(zhàn)略地位被打破，邊境地區(qū)由昔日的“邊陲末梢”發(fā)展為對外開放與交往的前沿陣地，也成為各種文化思潮、民族主義思潮交融碰撞的復雜區(qū)域和各種跨國犯罪頻發(fā)的敏感地帶。作為與國家邊界直接相連的特殊區(qū)域，邊境安全事關(guān)國家安全和發(fā)展，事關(guān)社會大局穩(wěn)定。加強邊境地區(qū)跨境公共安全治理，全面提升維護國家安全的能力和水平，對保衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整意義重大。正因為如此，邊境地區(qū)跨境安全治理成為學界不同學科、不同研究領(lǐng)域共同關(guān)注的學術(shù)話題。首先，在邊境安全方面的宏觀理論研究方面，周平、夏文貴、王硯蒙等圍繞著邊境安全的重要性、性質(zhì)、特點、邊疆治理取向的調(diào)適與轉(zhuǎn)換等問題進行了多維探討，并從國家整體安全觀視角闡述了邊境安全及其治理對國家主權(quán)完整和社會安全穩(wěn)定的影響。其次，民族地區(qū)邊境治理的實證研究也成為學界關(guān)注的焦點。由于我國陸地邊境地區(qū)多為少數(shù)民族聚居區(qū)，邊境民族地區(qū)的社會治理、社會治理能力的提升等自然成為當代多學科共同關(guān)注的前沿視點。雷韻、丁忠毅、白利友、何菲菲、馬振超等基于邊境地區(qū)的田野調(diào)查，從社會公共事務(wù)治理、公共衛(wèi)生安全治理、跨境違法犯罪治理、陸地邊境安全治理等多維向度進行了實證研究，強調(diào)了邊疆治理對國家安全的重要價值，豐富了我國邊境安全研究的內(nèi)涵、思路與方法。再次，從研究范式上，近年來國內(nèi)邊疆治理研究的學術(shù)實踐，已廣泛涉及邊疆治理的多個方面，逐漸形成了以國家視角（周平、青覺、區(qū)域視角（劉雪蓮）、趙超和族際視角（尹學朋）、陸海發(fā)等三個視角為主的邊疆治理研究范式，學科視野的多維拓展與深入極大促進了我國傳統(tǒng)邊疆治理研究成果的產(chǎn)出以及研究內(nèi)容的深化和研究水平的提高。盡管近幾年邊疆治理的研究成果頗豐，研究范式也越趨多面化，但研究成果及田野工作基本上聚焦西南、西北邊境地區(qū)，有關(guān)東北邊境社會治理的研究成果相對薄弱。鑒于此，本文基于對東北延邊中朝邊境地區(qū)的田野調(diào)查，主要探討中朝邊境地區(qū)跨境公共安全治理問題。

一、邊境地區(qū)跨境公共安全問題的凸顯與發(fā)展趨勢

延邊朝鮮族自治州邊境線總長768.5公里，東北與俄羅斯濱海毗鄰，東南與朝鮮羅先特別市、咸鏡北道、兩江道隔圖們江相望，西連吉林市和白山市，北接黑龍江省牡丹江市。中朝邊境線522.5公里，中俄邊境線241.25公里。有5個邊境縣市，22個邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，642個邊境村屯，基本上為朝鮮族村屯。現(xiàn)有11個對外開放口岸，占吉林省口岸總數(shù)的60%。中朝邊境與朝方2道2市7郡毗鄰，由東至西依次為朝鮮羅先特別市和咸鏡北道的慶興郡、慶源郡、穩(wěn)城郡、會寧市、延社郡、茂山郡，以及兩江道的大紅丹郡、三池淵郡。近年來，我國中朝邊境一線堅持黨政軍警民“五位一體”合力治邊機制，強化責任，凝聚合力，不斷加強對中朝邊境的管控，加之朝鮮方面亦為防止新冠肺炎疫情傳入國內(nèi)，實施“超特級”防控措施，持續(xù)強化邊境管控措施，中朝邊境地區(qū)呈現(xiàn)出大局穩(wěn)定、形勢可控的良好態(tài)勢。但由于朝鮮半島局勢復雜多變以及中朝邊境地緣相連、人緣相近，各種不穩(wěn)定風險隱患猶在，邊境地區(qū)仍面臨著一些不安全因素和潛在的威脅。

（一）地緣政治安全問題

首先是周邊國家局勢變動帶來的安全問題。中朝邊境兩側(cè)的經(jīng)濟、社會發(fā)展始終是影響該區(qū)域邊境公共安全的重要因素。改革開放以來，尤其是隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利和全面建成小康社會重要奮斗目標的實現(xiàn)，我國東北邊境地區(qū)發(fā)生了天翻地覆的變化，而僅一江之隔的邊境另一側(cè)卻呈現(xiàn)出迥異的發(fā)展態(tài)勢，致使兩國經(jīng)濟社會發(fā)展形成了顯著落差，且這種差距仍在不斷拉大。我國邊境地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展對鄰國邊民形成了很大的吸引力，由此引發(fā)的偷渡、跨國婚姻、走私等問題，成為了威脅我國邊境地區(qū)公共安全的影響因素。尤其是2020年新冠肺炎疫情發(fā)生后，朝鮮為防范新冠肺炎疫情的傳入，自行采取邊境限制舉措，關(guān)閉中朝所有口岸，暫停中朝間一切貿(mào)易活動，加之國際制裁長久持續(xù)，嚴重的自然災(zāi)害連年不斷，導致朝鮮國內(nèi)物資嚴重缺乏、部分地區(qū)糧食緊缺，朝鮮咸鏡北道內(nèi)糧價出現(xiàn)漲幅，大米平均上漲20%，玉米等雜糧漲幅在30%左右。不難想象，一旦朝鮮糧食缺口無法填補，朝鮮國內(nèi)百姓因吃飯問題而鋌而走險，越境謀生、走私的可能性亦在增大。

其次是西方軍事強國對我國周邊安全環(huán)境的威脅。朝鮮半島位于亞洲東北部的海陸交界地區(qū)，東瀕日本海，與日本相望，北枕鴨綠江、圖們江，東北角夾圖們江與俄羅斯相接。特殊的地理位置以及朝鮮半島的南北對峙，中國、俄羅斯和日本三角之間的地緣政治態(tài)勢，使得朝鮮半島成為東北亞地緣政治平衡的支點，也成為各方勢力角力的焦點。加之美國等大國千方百計地介入朝鮮半島事務(wù)，部署“薩德”反導系統(tǒng)，進行韓美聯(lián)合軍演等，嚴重威脅周邊國家安全，不僅使朝鮮半島及其邊界地緣政治環(huán)境變得更為復雜，而且嚴重損害了東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略平衡?？傮w來說，隨著我國綜合國力的不斷增強，國際反華勢力及部分周邊國家對我國的防范、戒懼和警惕之心不斷加劇，各種試圖“遏制”乃至肢解中國的活動從未間斷，這就加大了我國中朝邊境安全治理的外部環(huán)境壓力。

（二）突發(fā)性公共安全問題

1.自然災(zāi)害

中朝邊境地區(qū)多為群山峻嶺，不僅是洪澇災(zāi)害、大霧、風暴、冰凍等極端天氣的受害地區(qū)，而且亦受鄰國的人為因素干擾。以2016年百年一遇的圖們江水災(zāi)為例，由于朝鮮在圖們江上游的兩個水庫泄洪，形成了4300立方米每秒的洪峰，圖們江水位暴漲，超過歷史最高水位。圖們江沿岸各縣市均立即進入“臨戰(zhàn)”狀態(tài)，全力應(yīng)對圖們江流域險情，雖然沒有造成任何人員傷亡，但特大洪水致延邊州4個縣市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)，受災(zāi)人口35285人，緊急轉(zhuǎn)移安置44234人，房屋倒塌和進水154間，農(nóng)作物受災(zāi)面積7800公頃，農(nóng)林牧漁業(yè)直接經(jīng)濟損失4527萬元。說起那場洪水，不少邊境一帶的居民仍記憶猶新。

提起那場洪水，就像是一場驚悚的夢，至今也難以忘掉。由于長時間、大面積強降雨，加之朝鮮方面圖們江上游水庫泄洪，圖們江中下游的水位突然迅速抬高，沿岸堤壩相繼決堤，不少邊境村鎮(zhèn)被淹沒，我們鎮(zhèn)的多個村莊也被洪水沖毀，成為一片汪洋，那種慘狀，我這一生是頭一次見到的啊……聽說2021年8月份朝鮮北部連續(xù)下了幾場大雨，一聽朝鮮那一側(cè)下雨，我就想起2016年的圖們江水災(zāi)。通過那場水災(zāi)，我們吸取的沉痛教訓是水火無情，要注意安全防護，尤其是像我們這樣的跨境地區(qū)，還得考慮朝鮮那邊的因素。

2.公共衛(wèi)生事件

近年來，新冠肺炎疫情等烈性傳染病跨國界傳播給邊境地區(qū)公共衛(wèi)生安全帶來了不小的挑戰(zhàn)，公共衛(wèi)生問題日益超出單純的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，逐漸進入了全球發(fā)展和政治領(lǐng)域，邊境公共衛(wèi)生安全也日益成為非傳統(tǒng)安全研究的熱點話題。就目前來看，中朝兩國的新冠肺炎疫情防控總體形勢良好，但考慮到朝鮮邊境一線的城市布局、人口規(guī)模及醫(yī)療設(shè)施，疫情防控形勢依然嚴峻，需要繼續(xù)按照常態(tài)化防控的要求落實各項防控措施，時刻緊繃疫情防控這根弦。

3.生態(tài)環(huán)境污染

盡管中朝邊境相對偏僻，但圖們江中下游地帶兩側(cè)均有大中小城市及各種廠礦，邊境地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不容樂觀。從圖們江流域整體自然生態(tài)來看，受人為活動干擾，其生態(tài)系統(tǒng)健康處于輕度退化狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)有輕微程度的破壞。圖們江上游流域生態(tài)系統(tǒng)健康程度為“亞健康”，生態(tài)系統(tǒng)基本維持其自然屬性，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能尚能發(fā)揮較好的功效。因圖們江中下游流域耕地及土地開發(fā)利用程度高，城市開發(fā)、各種資源開發(fā)以及邊境旅游開發(fā)等對區(qū)域內(nèi)生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)造成了一定程度的損害，野生動植物生存空間受擠壓，其總體生態(tài)系統(tǒng)健康程度為輕度退化。尤其是因朝方有茂山鐵礦、阿吾地化工廠、會寧造紙廠和制糖廠等大型廠礦，兩岸大量的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活廢棄物、工業(yè)廢水、生活污水、農(nóng)藥化肥等未經(jīng)處理就直接排入圖們江水域，加之河道采礦采砂、河壩等水域生態(tài)破壞，致使界河圖們江的水質(zhì)及河道的原有地貌和水文特征明顯惡化，還嚴重影響溯河產(chǎn)卵魚類的洄游和繁殖。

（三）社會安全問題

1.涉邊輿情管控

邊境地區(qū)的特殊性使邊境地區(qū)經(jīng)常處于輿情的風口浪尖，極易成為輿情關(guān)注的焦點。半個多世紀以來，朝鮮核問題以及日趨復雜多變的朝鮮半島局勢，向來是世界各國關(guān)注的熱點和焦點。自2020年以來，受疫情影響，美、日等國人員入?yún)^(qū)踏查次數(shù)和頻率明顯減少，一旦疫情平穩(wěn)，會有大量外籍人員和境外媒體記者或以游客身份，或以經(jīng)濟文化界人士的身份抵邊密訪，其中，部分媒體多次就一些敏感問題事件進行過歪曲報道，惡意炒作，不僅給我涉邊輿情管控增加了難度，而且給邊境地帶公共安全帶來了潛在的威脅。

2.宗教滲透

目前中朝邊境地區(qū)宗教狀況穩(wěn)定，但也有一些不容忽略的新問題。尤其是宗教滲透的方式變化多端，花樣層出不窮，有的通過我州赴韓勞務(wù)人員進行滲透活動，培養(yǎng)中國朝鮮族宗教骨干，指使其回國后繼續(xù)傳教;有的對我中、小學生進行傳教，企圖達到“傳宗接代”的目的;有的在我區(qū)秘密從事宗教活動，以選拔“優(yōu)秀”學員到國外“深造”為誘餌，有組織、有計劃地培養(yǎng)骨干、培植代理人與我爭奪宗教陣地;有的以我區(qū)為依托，向內(nèi)陸地區(qū)傳教;有的利用互聯(lián)網(wǎng)對我進行宗教滲透活動，逐漸形成“研究、教育、建設(shè)體系、網(wǎng)絡(luò)”為一體的宗教滲透體系。

3.間諜情報活動

朝鮮半島一直是世界主要大國聚焦的重點。受2020年疫情影響，境外間諜情報機關(guān)在我邊境區(qū)域開展的情報活動有所收斂，但當前朝韓關(guān)系仍趨緊張，朝核問題、薩德問題、韓美聯(lián)合軍演等問題使朝鮮半島局勢不斷升級，加之美國在朝鮮半島背后的各種遏華算盤和操作，進一步加劇了對朝鮮半島前景的擔憂，對亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定構(gòu)成了現(xiàn)實威脅，朝鮮半島局勢成為國際社會關(guān)注的焦點，中朝邊境地區(qū)也將成為美日韓等國開展新一輪情報搜集活動的空間。同時，朝鮮為反制美日韓等國，亦會派員入我邊境區(qū)域?qū)嵤┓粗拼胧?，我邊境地區(qū)的反間諜斗爭形勢依然嚴峻。一位邊防部隊的負責人對課題組講：

雖然現(xiàn)在我們處于和平年代，邊境管控力度也很大，邊境一帶顯得特別寧靜，但怎么說呢，間諜活動從未停止過。現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)科技發(fā)達，不像以前那樣靠的是什么槍支呀或者是電波傳送之類，現(xiàn)在僅靠一部智能手機也完全可以從事間諜活動。邊境是兩國交界的地方，軍警力量和各種管控設(shè)施密集，因此國際上的各種情報活動也往往聚焦在邊境?？梢哉f咱們是邊境地區(qū)，間諜活動可能就在我們身邊，無聲的戰(zhàn)斗仍在繼續(xù)，更何況我們還面臨著那么多的跨境安全問題，豈能放松警惕?，F(xiàn)在我們的工作重點之一就是嚴格管控第三國人的抵邊活動，除了防川、圖們一帶的旅游景點之外，其他地區(qū)一律不讓外國人接近。

4.跨國犯罪活動

近年來，中朝兩國通過各種途徑強化管控力度，邊境地區(qū)跨國犯罪明顯下降。尤其是2015年以來，延邊州立足邊境管控實際，規(guī)劃建設(shè)“兩橫一縱”的通信干線，實現(xiàn)監(jiān)控視頻全覆蓋，邊境秩序明顯好轉(zhuǎn)。2020年以來，朝鮮也將防控新冠疫情視為國內(nèi)第一要務(wù)，嚴禁朝方任何單位或個人在邊境從事走私活動，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，無論走私任何物品、數(shù)量多少、是否完成交易，皆嚴厲打擊，由此近兩年中朝邊境一帶出現(xiàn)了未曾有過的“穩(wěn)定”局面。但另一方面，如此高壓管控，也導致了朝鮮國內(nèi)物資缺乏，外匯收入降低，據(jù)一些相關(guān)部門人士預(yù)測，假如新冠肺炎疫情總體可控，各種跨國犯罪有隨時復活的可能。對此邊境地區(qū)的居民也憂心忡忡。

這幾年邊境一帶的秩序明顯好轉(zhuǎn)，也沒有發(fā)生過什么偷渡、走私之類的案件。聽說整個圖們江邊境也已經(jīng)全程安裝了刺絲圍欄，并覆蓋監(jiān)控設(shè)施，這下我們也有所放心。這兩年，因為疫情的關(guān)系，朝鮮那邊管得特別嚴，不許老百姓接近國境。但是，說實在話，我還是有點憂慮。疫情管控也好，邊境管控也好，管控得越嚴，說明他們面臨的糧食問題、物資問題更嚴重，他們的生存環(huán)境更惡劣，我就怕朝鮮哪一天真的發(fā)生糧食危機，被逼到走投無路，他們會往邊境沖。

二、邊疆民族地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的多重困境

（一）艱苦的自然地理條件與經(jīng)濟發(fā)展滯后

邊境地區(qū)區(qū)位偏遠，地形地貌復雜，自然條件差，人口密度較低，多數(shù)地方距離周邊縣城超過50公里，且受高山地形阻攔。加之受歷史、自然條件、社會發(fā)展等因素的制約，邊境地區(qū)的社會經(jīng)濟總體發(fā)展水平緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施差，交通網(wǎng)、信息網(wǎng)密度遠低于其他地區(qū)。盡管近幾年中央就邊境地區(qū)的發(fā)展問題出臺和實施了多項促進邊境振興、邊民富裕的政策，使邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平、邊民生活發(fā)生了天翻地覆的變化，但是隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，邊境地區(qū)與沿海和內(nèi)地的發(fā)展差距依然在不斷拉大，邊境地區(qū)交通、通訊、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施較差，發(fā)展投入總體不足，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、城鎮(zhèn)化水平較低，內(nèi)生動力不足，返貧風險還在一定范圍、一定程度存在。面對著各種公共安全問題，邊境地區(qū)仍然存在專業(yè)人才短缺、物資儲備不足、技術(shù)手段落后等困難。例如，2016年圖們江水災(zāi)發(fā)生后，邊境一線的崇善、南坪、白金等鄉(xiāng)鎮(zhèn)多處公路損毀，電力、通訊均中斷，一時邊境一線成為孤島，外部的物資只能靠人工搬運和空投，救援難度相當大，影響了抗洪救災(zāi)工作的進程。

（二）缺乏統(tǒng)一、專業(yè)的突發(fā)公共安全事件監(jiān)控機制

邊境地區(qū)公共安全問題往往具有突發(fā)性、跨國性、復雜性等特點，這不僅需要國家、各級政府、各個部門的統(tǒng)一部署和規(guī)劃，建立完備的應(yīng)急管理機制，而且需要全社會的共同努力和參與。據(jù)調(diào)查，圖們江一線邊境管控已經(jīng)形成黨政軍警民“五位一體”合力治邊機制，各級政府各部門不斷強化邊防管控措施，努力提升整體防范、精準管控水平，但一些部門對一般性公共安全認識相對不足，邊境地區(qū)突發(fā)公共事件監(jiān)控組織體系的設(shè)置與職責行使不完善，末端層級的功能和作用尤為弱化，基層的責任和權(quán)力十分有限。各級政府及機構(gòu)的信息網(wǎng)絡(luò)體系不健全，預(yù)警預(yù)防機制建設(shè)相對不足，核心成員都分散于政府各個部門或機構(gòu)，彼此間缺乏日常信息溝通和足夠的默契，社會風險防范意識和自救互助能力相對薄弱，很難從全局高度準確把握危機態(tài)勢，依法應(yīng)對緊急狀態(tài)和危機事件，影響應(yīng)對危機的反應(yīng)速度。

（三）邊境人口流失與空洞化越來越嚴重

毋庸贅言，邊民是守土固邊和建設(shè)邊境的有生力量，邊民在邊境治理中的地位和作用日益凸顯。由于歷史和自然的原因，延邊州中朝邊境地區(qū)的村莊基本上為朝鮮族村莊。改革開放以后，尤其是1992年中韓建交以后，包括邊境居民在內(nèi)的朝鮮族群眾利用其語言、族緣等優(yōu)勢，掀起了一場大規(guī)模勞務(wù)輸出熱潮，致使中朝邊境地區(qū)勞動力大量外流，邊境村莊趨于空虛。

延邊州××市B鄉(xiāng)、S鎮(zhèn)、K鎮(zhèn)均為邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地處圖們江中游地帶，與朝鮮咸鏡北道會寧市、穩(wěn)城郡相鄰。從上表中可見，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)12村的人口流失很大，常住人口比例明顯下降，除唯一的漢族村B鄉(xiāng)P村常住人口占戶籍人口的67.8%之外，其他朝鮮族村常住人口均為34%以下，有的村常住人口僅為21.2%。青壯年勞動力的大量流出必然導致老齡化程度加劇。僅以B鄉(xiāng)B村和P村兩個不同民族的村莊為例，朝鮮族村B村流失人口比例為76.2%，村中人口平均年齡為63歲;漢族村P村人口流失比重為32.2%，平均年齡為56歲。農(nóng)村空洞化、老齡化不僅意味著農(nóng)村人口的流失，也意味著鄉(xiāng)村的價值、文化、精神在一點一滴地流失，空洞化不僅處處制約著脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的步伐，更影響著守邊、固邊、穩(wěn)邊的局面，曾經(jīng)充滿生機和活力的鄉(xiāng)村正在走向貧血和貧瘠化。

（四）邊境農(nóng)村基層組織弱化與后備力量不足

首先，基層組織日漸虛化和弱化。村“兩委”是基層社會治理的重心，基層干部是基層工作的領(lǐng)頭羊。由于村里很多黨員和青壯年紛紛外出流動，留守人員普遍趨于老齡化，黨支部和村委會負責人沒有合適的人選，不少組織形同虛設(shè)，老齡干部大局觀不強，對上面的政策理解不透徹，工作前瞻性不足，思路不開闊，處于一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動應(yīng)付局面，基層組織建設(shè)及其職能明顯滯后于農(nóng)村社會發(fā)展需要。尤其是在當下村務(wù)日趨電子化的時代，那些老干部面對電腦、電子設(shè)備及諸多電子文件顯得不知所措、力不從心，處理村務(wù)有諸多局限，以致影響工作效率。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干部中很難找到土生土長的本土人才。由于現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用機制主要依靠公務(wù)員考試，很少考慮地域因素和“三農(nóng)”特性，因此通過公務(wù)員考試選拔出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導和工作人員，雖然在年齡結(jié)構(gòu)和學歷層次上大有提高，但是公考干部大多屬于“白天到鄉(xiāng)里來上班，晚上回城里去居住”的“上班族”，且公務(wù)員隊伍“進退留轉(zhuǎn)”不夠靈活，一些人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當做跳板或敲門磚，身在曹營心在漢，缺乏鄉(xiāng)村情結(jié)，缺少公共服務(wù)意識。在調(diào)查走訪中，村支兩委和村民普遍反映，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事，因為語言交流和工作作風等問題，很多事情溝通不暢。

三、邊境民族地區(qū)跨境公共安全治理路徑

黨的“十九大”報告提出：“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”隨著全球化的加速和我國“一帶一路”倡議的推進，跨境公共安全問題愈加復雜多元，跨境公共安全及其治理將遇到更多的問題與挑戰(zhàn)，成為邊境地區(qū)非傳統(tǒng)安全治理的重要議題。公共安全治理是一項涉及多元治理主體的復雜的社會工程，要以總體國家安全觀為引領(lǐng)，立足國家利益，注重標本兼治，堅持齊抓共管，妥善應(yīng)對各種新挑戰(zhàn)新問題。

（一）加快邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展

首先，邊境興則邊疆穩(wěn)，邊民富則邊防固。國家要進一步加大對邊疆民族地區(qū)興邊富民行動的支持力度，使邊境地區(qū)充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢與政策優(yōu)勢，將人口流動給邊境地區(qū)發(fā)展帶來的負面影響降至最低。各級地方政府要充分發(fā)揮民族區(qū)域自治、興邊富民、“一帶一路”、鄉(xiāng)村振興等政策疊加和聯(lián)動效應(yīng)，進一步提升沿邊開發(fā)開放水平和貿(mào)易便利化水平，做大做強邊境貿(mào)易、積極拓展與周邊國家的跨國經(jīng)濟技術(shù)合作和交流，吸引外地企業(yè)開發(fā)投資，鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展服裝、食品加工等特色產(chǎn)業(yè)，以拓寬吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)的渠道，促進邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，努力縮小地區(qū)間發(fā)展差距，增強人才吸引力，讓邊境地區(qū)居民“離土不離鄉(xiāng)”。

其次，充分挖掘邊境特色旅游資源，利用政策優(yōu)勢，發(fā)展特色旅游業(yè)。近年來，在實施脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，各地鄉(xiāng)村旅游、民俗旅游蓬勃興起，成為鄉(xiāng)村振興的強勁動能。中朝邊境地區(qū)不僅有長白山、防川、中朝界河等豐富的自然生態(tài)資源和異國景觀，而且有著濃郁的民族風情和深厚的歷史文化底蘊，邊境旅游開發(fā)和發(fā)展具有巨大的潛力和市場。充分認識邊境地區(qū)的自然生態(tài)人文資源價值，科學合理規(guī)劃邊境地區(qū)旅游路線和旅游基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)，重點打造“邊境游”“跨國游”，把“700里圖們江長廊建設(shè)成為自然景觀和人文景觀相映成輝的文化新地標”，使旅游業(yè)成為邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的強勁增長點。

再次，強化邊境管控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。圖們江沿岸人跡稀少，強化邊境管控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是把住關(guān)口、守好國門，防范各種跨境犯罪的重要物理屏障。繼續(xù)強化邊境護欄、視頻圖像采集和防越境報警等多維度、立體化監(jiān)測設(shè)施，為邊防筑牢安全防線，防患于未然。尤其是當下，中朝雙方雖均關(guān)閉口岸，但邊境地區(qū)面臨的疫情防控壓力依然很大，要加強邊境地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系和預(yù)防突發(fā)傳染病應(yīng)急救治能力建設(shè)，加快補齊邊境地區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域短板。

（二）大力強化邊境農(nóng)村基層組織建設(shè)

邊境地區(qū)是反滲透、反分裂、反恐怖的前沿，邊疆公共安全問題又往往帶有突發(fā)性、復雜性、涉外性等特點，基層干部的國家意識、風險防范意識和知識儲備對群眾影響極大，影響到基層群眾的人心向背和基層政權(quán)穩(wěn)固。在邊境地區(qū)的基層組織建設(shè)實踐中，一些地區(qū)的舉措值得借鑒和推廣，如廣西崇左的邊境地區(qū)農(nóng)村基層黨組織標準化規(guī)范化建設(shè)、西藏阿里的“四項工程”及“夯實固邊堡壘·爭做守邊先鋒”邊境黨建品牌、云南的“邊疆黨建長廊”建設(shè)等。邊境地區(qū)要因地制宜，千方百計挖掘整合邊境治理的組織資源，結(jié)合實際將卓有成效的基層黨組織建設(shè)同發(fā)展邊境地區(qū)的經(jīng)濟、維護邊境安全結(jié)合起來，以增強邊境地區(qū)基層黨組織的凝聚力，夯實邊境戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮邊境一線基層黨組織在守土固邊、維護邊境安全中的戰(zhàn)斗堡壘作用。

另外，要加強邊民的國家認同、公民意識和法治觀念教育，筑牢守邊固邊最堅固的人民防線。長期以來，邊境地區(qū)的邊民發(fā)揮“一個村莊就是一個哨所，一個邊民就是一個哨兵”的作用，為維護邊疆民族地區(qū)社會穩(wěn)定，鑄牢鋼鐵邊防做出了積極貢獻。邊民的國家意識、公民意識、安全意識是穩(wěn)定國家邊疆的重要保證，也是提升邊境地區(qū)公共安全治理能力的重要基石。應(yīng)以基層社會組織和公共文化服務(wù)體系為基本依托，因地制宜，多層次、多渠道向邊民宣傳普及《邊防政策法規(guī)》《憲法》《國家安全法》《反間諜法》等多項法律法規(guī)，不斷增強邊民的國家意識、邊防意識和國家安全意識，幫助邊民厘清國家與民族、宗教與社會的關(guān)系，不斷增強各族群眾對祖國的認同，認清非法越境活動的嚴重性和危害性，自覺做到不容留、不資助、不窩藏非法越境人員，提高自防、互防能力，提高其維護邊境穩(wěn)定、守邊固邊的動力和積極性。

（三）促進多元主體協(xié)同，提升系統(tǒng)應(yīng)對能力

系統(tǒng)應(yīng)對能力是重大突發(fā)公共安全事件應(yīng)急治理的核心，在各種公共安全問題面前“共建共治共享”愈益成為社會領(lǐng)域建設(shè)乃至公共安全治理的基本形態(tài)。邊境公共安全治理集政治、軍事、經(jīng)濟、外交、民族、宗教于一身，政策性強，輻射面廣，是需要社會各方面廣泛參與的綜合性社會治理體系。中共中央政治局審議通過的《關(guān)于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》，為我國邊境地區(qū)邊海防工作做出了黨政軍警民“五位一體”合力強邊固防的頂層設(shè)計，也為邊疆地區(qū)跨境公共安全治理提供了政策依據(jù)。黨政軍警民合力強邊固防，既是我國陸地邊境治理的一大特色，也是我國陸地邊境治理的一大優(yōu)勢。中國的陸地邊境線長，邊境差異性較大，不同邊境地區(qū)面臨的安全形勢和治理任務(wù)千差萬別，在陸地邊境治理的實踐中，如何有效地“將各方面各領(lǐng)域力量融起來、工作統(tǒng)起來”形成合力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，是值得進一步探索和破解的復雜現(xiàn)實問題。

要根據(jù)國家的大政方針，建構(gòu)黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與、共同發(fā)力的綜合性治理體系，各部門一盤棋，形成管邊、控邊、強邊、富邊的合力。充分發(fā)揮政府在跨境公共安全治理中的服務(wù)和管理功能，進一步完善各種跨境公共安全治理制度建設(shè)，不斷完善公共服務(wù)供給體系，提升政府的公共服務(wù)職能，改善社會成員的生存環(huán)境、生活條件，鼓勵和支持社會力量參與跨境公共安全治理。加強軍警民聯(lián)防聯(lián)治，形成軍地一體戍邊守邊的強大合力，不斷完善軍守邊、警卡點、民管片，以軍為主、軍警民協(xié)作管邊控邊的新模式，提高整體應(yīng)急反應(yīng)處置能力。另外，鑒于延邊邊境地區(qū)人口空洞化和基層組織虛化的現(xiàn)狀，鼓勵和引導企事業(yè)單位、社會組織、群團組織和人民群眾等社會力量積極參與公共安全治理，形成全方位、多層次、立體化的公共安全治理主體結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會組織的監(jiān)督功能，以推進邊境地區(qū)公共安全治理現(xiàn)代化。

（四）整合社會資源，充實邊境人口

中朝邊境地區(qū)“空心化”現(xiàn)象要從維護國家長遠戰(zhàn)略利益的高度去認識。邊民是穩(wěn)疆固邊之本，留住邊民對守邊固邊意義重大。這一方面可深入實施土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展邊境地區(qū)特色種植業(yè)、邊境旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，拓寬邊民增收致富渠道，提升邊民的獲得感、幸福感和歸屬感，以留住邊民;另一方面可出臺財政、金融、社會保障等方面的激勵政策，搭建就業(yè)發(fā)展平臺，吸引各類人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。另外，朝鮮族農(nóng)村人口外流基本上為長期的跨國流動，短期內(nèi)回流的可能性非常小，因此要因地制宜，整合社會資源，選擇性地收容一些城市富余人員，以充實邊境人口，化解邊境空洞化問題。事實上，在城市富余人員，尤其是離退休人員中，有很多來自農(nóng)村及小縣城，退休以后渴望回到農(nóng)村養(yǎng)老，這部分人中有許多離退休前是從事科學研究、文化教育、經(jīng)濟建設(shè)、行政管理的知識分子、國家干部，具有以知識服務(wù)社會的能力和愿望，也有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，有些人已經(jīng)回到農(nóng)村基層，正在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮余熱。鼓勵盤活農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房和鄉(xiāng)村閑置公益設(shè)施等隱性資產(chǎn)，允許返鄉(xiāng)人員和城市富余人員與當?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房或依托閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目，不僅可以充實邊境人口的數(shù)量及質(zhì)量，而且使城里資金和人員向農(nóng)村流動，使農(nóng)村獲得文化滋養(yǎng)與經(jīng)濟上的支持。

（五）加強跨境公共安全治理國際合作

首先，加強跨國民間溝通交流，構(gòu)建邊境安全治理的民意基礎(chǔ)。中朝邊界兩側(cè)居民是因歷史原因分屬于不同國家的同源跨界民族，兩側(cè)邊民語言相通，文化相融，有著深厚的相互友好交往的歷史淵源和人文基礎(chǔ)?，F(xiàn)中國境內(nèi)有成千上萬的朝鮮勞務(wù)者，也有不少我國公民在朝鮮境內(nèi)從事經(jīng)濟文化活動（疫情期除外）。國家邊界線并不是冰冷的，而是有溫度的。構(gòu)建常態(tài)化的民間交流機制，可使兩國邊民之間生產(chǎn)上相互幫助、生活上互通有無，逐步建立相互依賴和相互信任的關(guān)系，從而形成一個互惠共生的區(qū)域社會共同體，打好邊境安全治理的民意基礎(chǔ)。

其次，加強跨境公共治理的國際合作。邊境地區(qū)重大公共安全風險的跨國性特點，決定了我國邊境地區(qū)公共安全治理必須加強國際合作。隨著我國“一帶一路”倡議的持續(xù)推進，邊境地區(qū)的突發(fā)性自然災(zāi)害及偷渡、販毒、宗教滲透、恐怖主義等跨國犯罪，逐漸成為區(qū)域性安全問題，關(guān)涉國家很難獨善其身。延邊和朝鮮咸鏡北道接壤，鑒于中朝兩國具有深厚的傳統(tǒng)友誼，延邊一直在各個領(lǐng)域與朝鮮相關(guān)部門開展合作，友好來往。雙方的經(jīng)濟訴求與利益疊加必然引發(fā)兩國共同的安全訴求與安全合作，進而形成經(jīng)濟發(fā)展與安全合作的良性互動與合作共同體的建設(shè)。