新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下長三角城市群發(fā)展問題研究

宋雨寒 龔征旗

【摘要】文章首先對(duì)城市群及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論進(jìn)行介紹。然后通過對(duì)長三角城市群現(xiàn)存問題的分析，提出了在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的政策建議，為長三角城市群高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；長三角城市群

【中圖分類號(hào)】F120.3

一、引言

2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)指出：“堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制?！遍L三角城市群是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍度最高的城市群之一，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供核心動(dòng)力，同時(shí)是中國參與國際經(jīng)濟(jì)競爭的尖端力量。2019年，我國明確提出合力推進(jìn)長三角一體化發(fā)展。長三角城市群三省一市，定位目標(biāo)是長三角城市群要建設(shè)為融入國際循環(huán)，引領(lǐng)國內(nèi)大循環(huán)的優(yōu)質(zhì)城市群。然而，受科技、自然等因素的持續(xù)影響，長三角城市群在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題日漸突出。如何使長三角城市群實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展，是當(dāng)前長三角城市群發(fā)展亟待解決的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市群研究中，史晉川、謝瑞平（2003）較早對(duì)長三角一體化進(jìn)行了理論分析，結(jié)合規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和外部性將城市群納入西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式。鄒軍等（2015）對(duì)長三角城市群空間發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)進(jìn)行梳理，對(duì)長三角城市群在“雙新”背景下的空間協(xié)同發(fā)展進(jìn)行引領(lǐng)研究，為我國“十三五”期間城市群建設(shè)提供參考。部分學(xué)者結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)“交易成本”理論進(jìn)行探討。洪銀興等（2012）在對(duì)長三角地區(qū)一體化研究中融入了交易成本理論，并總結(jié)形成了地區(qū)中心城市的機(jī)理。江泓（2015）分析了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的缺陷，認(rèn)為城市規(guī)劃能夠影響空間交易成本。陳林等（2020）基于交易成本理論分析粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，并對(duì)比分析泛珠三角區(qū)域與粵港澳大灣區(qū)，探尋交易成本與灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶形成和發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。王偉等（2018）構(gòu)建基于制度因子和傳統(tǒng)影響因子的綜合性系統(tǒng)分析框架，從微觀交易成本、中觀機(jī)制設(shè)計(jì)、宏觀制度變遷三個(gè)視角構(gòu)建城市群，形成新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)框架。

三、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角城市群存在的問題

長三角城市群以上海為核心，引領(lǐng)長三角城市群三省一市持續(xù)發(fā)展。長三角城市群發(fā)展水平全國領(lǐng)先，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到重要的支撐和帶動(dòng)作用。目前長三角城市群一體化發(fā)展勢(shì)頭迅猛，進(jìn)一步拉近長三角城市群各城市間的差距，提升了城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度，加速長三角城市群產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，科技創(chuàng)新水平持續(xù)上升，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及基本公共服務(wù)不斷完善。但在深化長三角城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展過程中，還需徹底解決客觀存在的問題。

（一）上海市輻射范圍有限，安徽省融入程度較低

目前城市群的建設(shè)尚處于邁向成熟的過程中。第一，城市群中心城市集聚效應(yīng)較強(qiáng)，高質(zhì)量人才及優(yōu)質(zhì)資源并未向周邊城市形成擴(kuò)散，輻射半徑較小，缺乏對(duì)城市群中中小城市的帶動(dòng)；第二，城市之間存在較明顯的同質(zhì)化競爭，由于利益驅(qū)逐，競爭多于合作，缺乏健全的協(xié)調(diào)機(jī)制；第三，上海與長三角城市創(chuàng)新聯(lián)系少，無法高質(zhì)量發(fā)揮上海對(duì)長三角城市群其他省市的帶動(dòng)作用，安徽省作為后期進(jìn)入長三角城市群的省份，多數(shù)城市未能較快適應(yīng)城市群一體化發(fā)展。

（二）城市群協(xié)作分工程度較低，產(chǎn)業(yè)重合現(xiàn)象明顯

長三角城市群各城市間尚未形成高效的分工協(xié)作，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同是我國城市群發(fā)展過程中長期存在的問題。當(dāng)前長三角地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾較為明顯。產(chǎn)業(yè)布局合理化程度低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致城市群中各地區(qū)資源稟賦和分工定位無法充分發(fā)揮作用，一定程度上局限了城市群發(fā)展的效率，進(jìn)而影響城市群的國際競爭力。城市群包含一定范圍內(nèi)的城市，體現(xiàn)為城區(qū)面積的增加，但城市群更是城市間的深層次融合，在城市群中，各城市做好自身定位，要素資源整合，加強(qiáng)資源流通，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，減少產(chǎn)業(yè)重合現(xiàn)象。獲得城市群的共同發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)真正融合，實(shí)現(xiàn)城市群多贏、共贏。

（三）城市間協(xié)調(diào)機(jī)制落后

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出制度環(huán)境能夠決定制度安排。制度環(huán)境對(duì)可控選擇的制度安排設(shè)立了基本權(quán)限，以達(dá)到約束人們通過制度安排追求利益的目的。制度環(huán)境是制度安排等的前提，但制度安排一定程度上推動(dòng)制度環(huán)境的調(diào)整。城市群的出現(xiàn)必然導(dǎo)致現(xiàn)行的城市發(fā)展機(jī)制落后。城市發(fā)展的制度環(huán)境已經(jīng)改變，但是制度安排并沒有跟上。城市群內(nèi)部行政區(qū)不統(tǒng)一，一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展政策較弱，且空間管理機(jī)制效率低，必然阻礙城市群的發(fā)展。

（四）生態(tài)環(huán)境問題阻滯城市群高質(zhì)量發(fā)展

根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的外部性理論，外部性是指私人成本與社會(huì)成本的不一致。外部性分為正向和負(fù)向外部性，城市發(fā)展的負(fù)向外部性，指的是城市發(fā)展的成本低于社會(huì)成本，從而不利于社會(huì)發(fā)展。其中一個(gè)典型而突出的問題就是環(huán)境污染問題，主要表現(xiàn)為城市的環(huán)境污染影響到周邊地區(qū)。這一負(fù)向外部性問題得不到解決，導(dǎo)致跨城市的環(huán)境污染問題，環(huán)境污染爭端不斷，生態(tài)環(huán)境問題凸顯，加大了城市病的形成概率，阻礙了城市群的可持續(xù)發(fā)展，長三角城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境監(jiān)管得不到有效調(diào)節(jié)。同時(shí)公共資源分配不均等，影響了城市群的穩(wěn)定發(fā)展。城市間發(fā)展存在兩極分化現(xiàn)象，制約了長三角城市群高質(zhì)量發(fā)展。

（五）長三角城市群各地區(qū)差異較大

城市群一體化進(jìn)程中，受到規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)效益的影響較為顯著。規(guī)模經(jīng)濟(jì)能夠促進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，但相關(guān)研究顯示，城市群經(jīng)濟(jì)一體化的規(guī)模效應(yīng)是否明顯，取決于區(qū)域各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。長三角包含我國東部地區(qū)三省一市，各城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異。在城市群一體化發(fā)揮范圍經(jīng)濟(jì)作用的過程中，首先需要對(duì)城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和組織進(jìn)行市場化整合。長三角城市群在自然稟賦以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面存在諸多差異，使其具有一定的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與合作基礎(chǔ)，但各城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)問題突出。

四、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下長三角城市群發(fā)展建議

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，長三角城市群建設(shè)是符合國家治理的現(xiàn)實(shí)要求，降低交易成本的空間重組的制度安排，也是城市治理環(huán)節(jié)的重要一環(huán)。對(duì)長三角城市群的治理節(jié)約了交易成本，同時(shí)加速了城市群發(fā)展與規(guī)模擴(kuò)張。妥善協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，以城市群規(guī)模與交易成本為入口，探尋長三角城市群合適的發(fā)展規(guī)模，以期實(shí)現(xiàn)長三角城市群的高質(zhì)量、一體化與可持續(xù)發(fā)展。本文針對(duì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下長三角城市群發(fā)展存在的問題提出如下針對(duì)性建議。

（一）完善城市群空間結(jié)構(gòu)，降低各城市合作的交易成本

城市群區(qū)域發(fā)展需要基于合作共贏、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、注重效益等原則，推動(dòng)各城市間的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、市場等方面合作聯(lián)動(dòng)。對(duì)城市群資源進(jìn)行整合管理進(jìn)而對(duì)城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)跨區(qū)域龍頭產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用，形成低成本、高效率的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。此外，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市政府間的多層次溝通與合作，協(xié)作推進(jìn)城市群經(jīng)濟(jì)內(nèi)部融合。建立跨城市的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，為長三角城市群的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施布局提供整體性、合理性的規(guī)劃。以長三角城市群整體發(fā)展規(guī)劃為依托，自主形成各城市發(fā)展的政策，加強(qiáng)其對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。制定具有普遍約束力的行為準(zhǔn)則來引導(dǎo)區(qū)內(nèi)各城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成錯(cuò)位競爭，消除產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等現(xiàn)象。

（二）構(gòu)建有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條

習(xí)近平總書記提出“圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，發(fā)展科技含量高、市場競爭力強(qiáng)、帶動(dòng)作用大、經(jīng)濟(jì)效益好的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，把科技創(chuàng)新真正落到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上”。中美貿(mào)易摩擦實(shí)質(zhì)上是技術(shù)領(lǐng)域的競爭，美國通過壓制產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)遏制中國技術(shù)進(jìn)步，對(duì)華為等高科技產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、中間產(chǎn)品和市場進(jìn)行封鎖，新冠肺炎疫情在世界蔓延致使全球多條產(chǎn)業(yè)鏈成為斷鏈，我國形成自主的核心技術(shù)需要通過技術(shù)創(chuàng)新形成自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈，掌握自身核心技術(shù)。長三角具有完備的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，以及高質(zhì)量的人才資源。建立自主創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)鏈需要在原有的產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新。這就要求長三角城市群建立自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈。長三角城市群需要建立面對(duì)國內(nèi)以及國際的產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的有效銜接。

（三）加大上海的輻射范圍，加快城市群聯(lián)動(dòng)協(xié)作

長三角城市群的范圍由之前的16市擴(kuò)大到三省一市，上海的GDP占長三角總量不足1/5。城市群范圍的擴(kuò)大，導(dǎo)致上海市的輻射能力和帶動(dòng)能力存在較明顯的限制。長三角城市群創(chuàng)新發(fā)展需要增強(qiáng)長三角城市群中心的內(nèi)核，進(jìn)而增加其輻射強(qiáng)度。做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，構(gòu)建長三角創(chuàng)新型城市，進(jìn)一步構(gòu)成創(chuàng)新核心區(qū)，形成有影響力的服務(wù)、制造與文化中心，推動(dòng)長三角城市群產(chǎn)業(yè)和管理模式的規(guī)?；l(fā)展，為長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展和參與國際競爭提供助力。同時(shí)，要發(fā)揮江蘇、浙江和安徽的比較優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)城市間分工協(xié)作，引導(dǎo)各城市形成錯(cuò)位發(fā)展，提升長三角城市群整體發(fā)展水平和效率。加強(qiáng)省際協(xié)調(diào)互動(dòng)，推動(dòng)城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展，進(jìn)一步構(gòu)建城市群合作聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（四）注重長三角城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效性問題

推動(dòng)長三角城市群高效平衡、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，打造我國城市群高質(zhì)量發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。首先，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進(jìn)程，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化和高度化，加快形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升新興產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，提升長三角城市群高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；其次，加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施，依托上海等領(lǐng)先地區(qū)的創(chuàng)新資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主，加快創(chuàng)新型城市群的建設(shè)，大力提升創(chuàng)新效益和效率；最后，構(gòu)建更加綠色、優(yōu)美、宜居的生態(tài)環(huán)境。實(shí)施長三角城市群功能區(qū)的合理劃分，加大力度建設(shè)資源節(jié)約型城市，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，使綠色經(jīng)濟(jì)與長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

（五）積極推進(jìn)城市群整體性突破發(fā)展

首先，加強(qiáng)長三角城市群中各城市間的合作交流，發(fā)揮城市群的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)作用，協(xié)同實(shí)施以長三角城市群規(guī)劃為引領(lǐng)的戰(zhàn)略，加強(qiáng)各領(lǐng)域的合作發(fā)展，實(shí)現(xiàn)長三角城市群經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。其次，依托絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)機(jī)遇，在國家及國際范圍內(nèi)吸納、整合優(yōu)質(zhì)發(fā)展資源，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨地域自由流動(dòng)，加快培育經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。最后，構(gòu)建人才創(chuàng)新集聚高地。城市群的發(fā)展以優(yōu)質(zhì)人才為本，通過創(chuàng)新發(fā)展推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

五、結(jié)論與展望

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角入手，長三角城市群的建設(shè)符合國家治理的客觀要求，在交易成本等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論引導(dǎo)下的制度安排，補(bǔ)充了城市治理與國家治理重要環(huán)節(jié)。通過長三角城市群的內(nèi)部治理，交易成本保持逐步降低趨勢(shì)，一定程度上推動(dòng)長三角城市群的進(jìn)一步發(fā)展。在長三角城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展的過程中，整體來看存在上海市輻射范圍有限，安徽省融入程度較低；城市群協(xié)作分工程度較弱，產(chǎn)業(yè)重合現(xiàn)象明顯；城市間協(xié)調(diào)機(jī)制落后；生態(tài)環(huán)境問題阻滯城市群高質(zhì)量發(fā)展；長三角城市群各地區(qū)差異較大等問題。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出了完善城市群空間結(jié)構(gòu)，降低各城市合作的交易成本；構(gòu)建有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條；加大上海的輻射范圍，加快城市群聯(lián)動(dòng)協(xié)作；注重長三角城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效性問題；積極推進(jìn)城市群整體性突破發(fā)展等的相關(guān)政策建議。

交易成本理論及國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)為長三角城市群的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。目前，長三角城市群建設(shè)與治理仍具有較大的發(fā)展空間，汲取各大城市群發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為我國城市群建設(shè)提供理論與實(shí)踐的指導(dǎo)。

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