反思政策的“非意圖后果”

丁安華

今年1-2月的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)比較亮麗，超出市場(chǎng)預(yù)期，主要原因在于“穩(wěn)增長(zhǎng)”措施產(chǎn)生了一定的效果。去年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的主要問(wèn)題做了判斷，具體表述為“三重壓力”。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“穩(wěn)增長(zhǎng)”，確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)有一個(gè)穩(wěn)定的、可持續(xù)的、健康的增長(zhǎng)速度。3月11日結(jié)束的“兩會(huì)”上，總理的《政府工作報(bào)告》對(duì)今年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提出了極高要求，5.5%左右的目標(biāo)增速，在市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的判斷中是一個(gè)上限。

從過(guò)往看，政府的目標(biāo)制定比較克制，留有余地，并不追求過(guò)快的速度。實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速僅在2014年（7.4%）低于政府工作的目標(biāo)0.1個(gè)百分點(diǎn)。為什么今年會(huì)提出一個(gè)相對(duì)進(jìn)取的增長(zhǎng)目標(biāo)？我認(rèn)為，可能有三方面考慮。一是傳遞政府穩(wěn)增長(zhǎng)的決心，表明政府以經(jīng)濟(jì)工作為中心的意愿。二是實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期遠(yuǎn)景目標(biāo)的客觀要求。要實(shí)現(xiàn)2035年經(jīng)濟(jì)總量相較2020年翻番，在去年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)8.1%的基礎(chǔ)上，未來(lái)14年年均增速需達(dá)4.5%。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)性下行的規(guī)律，隱含“十四五”期間經(jīng)濟(jì)增速中樞在5.4%附近，位于央行易綱行長(zhǎng)測(cè)算的5%-6%的GDP潛在增速區(qū)間中樞（中國(guó)的利率體系與利率市場(chǎng)化改革[J]，金融研究，2021）。三是進(jìn)取的增長(zhǎng)目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)保就業(yè)的必然要求。

的確，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)重要隱憂，是就業(yè)的壓力。我國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率由去年10月的4.9%連續(xù)4個(gè)月上行至今年2月的5.5%，其中16-24歲年齡段失業(yè)率在15.3%，比去年12月份上升了1個(gè)百分點(diǎn)。這些失業(yè)人員，主要包括中學(xué)和中職畢業(yè)進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的這部分人，以及部分高校新畢業(yè)生。今年還會(huì)有1076萬(wàn)大專院校的畢業(yè)生進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)，比去年要多出176萬(wàn)，這可能會(huì)在今年形成一個(gè)較大的就業(yè)壓力。過(guò)去，大學(xué)生畢業(yè)后可以選擇的路徑是比較多的，包括繼續(xù)升學(xué)、出國(guó)留學(xué)；也有可能去民企、外企或政府機(jī)構(gòu)工作。這幾年，畢業(yè)生的職業(yè)道路變得非常擁擠，部分領(lǐng)域尤其是民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)吸納就業(yè)的能力下降，疫情進(jìn)一步惡化了接觸性服務(wù)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)，而黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，有可能引起工資收入預(yù)期下行。疫情沖擊下，我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)基本上是崗位流失大于崗位創(chuàng)造，今年的就業(yè)形勢(shì)不容樂(lè)觀。

1-2月份工業(yè)增加值同比增速達(dá)到7.5%，比去年12月份的4.3%提升了3.2個(gè)百分點(diǎn)。這一數(shù)據(jù)非常亮眼，但有三點(diǎn)值得注意。一是1-2月工業(yè)增加值季調(diào)后環(huán)比增速均為0.34%，動(dòng)能偏弱；二是工業(yè)增加值是基于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)同口徑、同樣本比較出來(lái)的，也就是說(shuō)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局使用的不是上年統(tǒng)計(jì)的實(shí)際數(shù)據(jù)，而用的是當(dāng)年名錄庫(kù)內(nèi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)上報(bào)的上年同期數(shù)，這其中或多或少存在“幸存者偏差”；三是規(guī)模以下的企業(yè)情況，在疫情的沖擊下可能比我們想象的要嚴(yán)峻。若只看規(guī)模以上的企業(yè)，相當(dāng)于“選美”，在特定的情況下會(huì)嚴(yán)重失真。所以，工業(yè)增加值數(shù)據(jù)可能夸大了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，無(wú)法真實(shí)反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)的困難程度。這點(diǎn)尤其值得注意，不要被這個(gè)7.5%的數(shù)據(jù)所迷惑。

3月份開始，疫情在國(guó)內(nèi)多點(diǎn)散發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不可小覷。事實(shí)上，中國(guó)的防疫政策正走在和海外不同的路線之上。我國(guó)采取的是“動(dòng)態(tài)清零”策略，歐美采取的是疫苗接種下的“自然免疫”策略。不同的防疫政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的恢復(fù)會(huì)產(chǎn)生不同的影響。大部分中國(guó)人普遍存在對(duì)新冠疫情的恐懼心理，這一點(diǎn)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家顯著不同。分化的防疫政策，會(huì)對(duì)未來(lái)中國(guó)和海外經(jīng)濟(jì)恢復(fù)產(chǎn)生完全不同的影響：過(guò)去幾年，由于我們疫情管控比較好，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)比較強(qiáng)勁；現(xiàn)在情況可能逆轉(zhuǎn)，今年海外經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和就業(yè)情況可能比國(guó)內(nèi)來(lái)得更加強(qiáng)勁。

關(guān)于今年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)，一季度GDP經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有可能低于大部分機(jī)構(gòu)的預(yù)期，原因在于疫情反彈和俄烏沖突。我們寄希望于疫情能盡快穩(wěn)定，俄烏早日結(jié)束軍事沖突，穩(wěn)增長(zhǎng)政策積極發(fā)力，抓緊時(shí)間追回進(jìn)度，彌補(bǔ)今年上半年的損失。

總體來(lái)說(shuō)，今年要實(shí)現(xiàn)5.5%的增長(zhǎng)目標(biāo)，需要付出極大的努力。重要的是，在“三重壓力”下，不管是需求的收縮還是供給的沖擊，都是一個(gè)市場(chǎng)調(diào)節(jié)問(wèn)題。而中國(guó)目前面臨最大的壓力是“預(yù)期轉(zhuǎn)弱”，這是一個(gè)信心問(wèn)題。要解決信心問(wèn)題，更多需要政策安排，而非僅僅通過(guò)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。如何通過(guò)積極而友善的政策安排，激發(fā)和提高企業(yè)家和市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng)造性，是當(dāng)前一大問(wèn)題。

“非意圖后果”這個(gè)術(shù)語(yǔ)，來(lái)源于英文unintended consequences。在英文文獻(xiàn)中，談到政府干預(yù)政策的效果時(shí)，有一個(gè)有趣的說(shuō)法，叫做the law of unintended consequences，我將其譯為“事與愿違法則”。學(xué)術(shù)界觀察到一個(gè)現(xiàn)象，就是政府的干預(yù)政策常常陷入“事與愿違”的陷阱之中，所以政府要慎用各種名目的管制工具。

過(guò)去幾年，中國(guó)的一些經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策似乎也出現(xiàn)了收縮性的“非意圖后果”。這既是一個(gè)學(xué)術(shù)問(wèn)題，又是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。20世紀(jì)80-90年代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界和公共政策部門都曾有過(guò)深入的討論，解釋為什么政府的產(chǎn)業(yè)政策、管制政策都會(huì)陷入事與愿違的境地。

通過(guò)梳理我們過(guò)去幾年的干預(yù)政策，可以發(fā)現(xiàn)不無(wú)類似情形：意圖良好，動(dòng)作變形，最后事與愿違。以房地產(chǎn)行業(yè)為例，“三條紅線”的剛性政策就產(chǎn)生了意想不到的外溢后果。房地產(chǎn)行業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)急劇下行，雖然1-2月份宏觀數(shù)據(jù)不錯(cuò)，但如果我們觀察金融數(shù)據(jù)和房貸數(shù)據(jù)，則完全是另外一幅景象。比如“雙碳政策”，意圖良好，但“運(yùn)動(dòng)式”減碳對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊卻不是我們所愿意看到的——出現(xiàn)去年9月份產(chǎn)生的拉閘限電現(xiàn)象。比如反對(duì)資本無(wú)序擴(kuò)張，為資本設(shè)立“紅綠燈”，我相信政策的意圖非常良好，但是由于動(dòng)作變形，導(dǎo)致私人資本出現(xiàn)萎縮。比如平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷和數(shù)據(jù)安全治理，執(zhí)行的結(jié)果是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生了極大的收縮性影響。

再比如，為什么專項(xiàng)債撥付進(jìn)度緩慢？為什么去年財(cái)政有那么多結(jié)余？我們具有的財(cái)政能力和安排的財(cái)政資源，應(yīng)該是充分的，但實(shí)際上去年的財(cái)政總體上是收縮的效果。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中原因之一是，一些地方政府官員不愿冒風(fēng)險(xiǎn)，以避免終身追責(zé)，而任何投資都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

3月16日，劉鶴副總理主持金融委會(huì)議，要求現(xiàn)階段有關(guān)部門慎重出臺(tái)收縮性政策。這一定程度反映前一階段我們的一些干預(yù)政策推出后出現(xiàn)了收縮性的實(shí)際效果，盡管并非意圖如此。

意外后果是經(jīng)濟(jì)學(xué)家為之著迷的現(xiàn)象之一?！翱床灰?jiàn)的手”是社會(huì)科學(xué)中最著名的比喻，也是一個(gè)積極的非意圖后果的例子。亞當(dāng)·斯密說(shuō)：我們的晚餐，并不是來(lái)自屠夫或面包師的仁慈，而是來(lái)自于他們對(duì)自身利益的考慮。每個(gè)人都只追求自己的利益，被一只看不見(jiàn)的手牽引，最終促成一個(gè)并非他意圖的后果，即公共利益的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，非意圖后果在公共政策的案例中，更多是負(fù)面的。這方面的例子很多，超出了一篇短文的討論范圍。哈佛大學(xué)羅伯特·默頓（Robert Merton）在一篇名為《有目的之社會(huì)行動(dòng)的非預(yù)期后果》的經(jīng)典論文中，指出了非意圖后果的五個(gè)來(lái)源。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我以為之所以出現(xiàn)“事與愿違”的后果，在政策落實(shí)層面至少有三個(gè)明顯的原因：一是行政的“割裂”，為了兌現(xiàn)某種政策，各個(gè)部門各施其法，導(dǎo)致“合成謬誤”；二是急切的意圖，對(duì)一些長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性的難題，比如推動(dòng)能源革命，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，一些地方表現(xiàn)出“畢其功于一役”的迫切心理；三是僵硬的“執(zhí)行”，慣于用“一刀切”行政手段，不太考慮付出的成本和可能的代價(jià)。

現(xiàn)在，也許到了反思政策“非意圖后果”的時(shí)候了。